1.几点疑问

（1）土地出让金是否具有税收的性质

王美涵[11]认为，土地出让金将累计若干年地租总和，采取一次性收取的办法，因而，它不完全是地租，而是带有一点“税”的性质；胡洪曙和杨君茹[12]将土地出让金看成是税，是基于征收主体是政府，而且具有财政收入的属性。这里有一个问题：判断一种政府收入是不是“税”的依据是什么？事实上，由政府征收的，归属于财政收入的收入，并不一定都是“税”，如行政规费、司法规费。

（2）“土地财政”是否属于具有强制性特征的分配活动

假如“土地财政”的概念成立，充其量只是一个种概念，它应该服从于“财政”这个属概念。财政分配是国家凭借政治权力进行的，因而具有强制性，那么，“土地财政”是否具有这样的特质？如果不是，就无法归类到财政之中。

（3）以政府为主体的土地收支活动是不是一种财政收支活动

不少学者认为，从狭义上看，土地财政就是地方政府通过出让土地获得土地出让金收入；从广义上看，除土地出让金以外，土地财政还包括与土地有关税费收入，甚至以土地为抵押获取债务收入。倪红日和刘芹芹[27]则认为“土地财政”不仅包括政府（主要是地方政府）通过土地出让取得收入，而且按照相关法规规定对土地出让收益进行分配。从预算体系看，土地收支并不包含在公共预算中，只是包含在政府性基金中。于是，无论是从土地收入层面看还是从土地收支两个层面看，这种活动是不是一种财政活动值得怀疑。

（4）“土地财政”是一种财政模式还是非常态现象

陈志勇和陈莉莉[23，24]认为，“土地财政”是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及其相关产业税费收入的一种财政模式。从字面上理解，“模式”就是规范、标准的样式。如果“土地财政”是一种模式，应该是在某些特定条件下表现出来的规范形式。“土地财政”是不是规范的形式？如果是，易毅[25]关于它是中国现有体制造成的地方财政过度依赖土地收入的非正常现象的论断又该怎样理解？

2.土地出让金是一种“寓征于价”的隐蔽税

（1）从形式上看，土地出让金是准地价与准地租的复合体

土地出让金政府出让土地收取价款，是地价。但是，众所周知，政府仅仅出让土地在一定期间内的使用权，并没有出让所有权。所以，土地出让金有地价的成分，却又不完全是地价。

一些学者把它看作是地租。其实，把土地出让金看作是地租不完全合适。从表4-1可见，土地出让收入中，相当大一部分是成本性支出，即出让的获得成本、整理成本、储备成本等，如征地和拆迁补偿支出等，这个不是租金，剩余的才可以算作地租，如农村基础设施建设支出、基本农田建设与保护、廉租房建设支出等。可见，土地出让金有地租的成分，却又不完全是地租。

土地出让金有地价的成分，却又不完全是地价；有地租的成分，却又不完全是地租。如果把土地出让金看作是“隐蔽税”那是可以的，毕竟隐蔽税不是真正意义上的税。

（2）从本质上看，土地出让金是一种隐蔽税(www.daowen.com)

在通常情况下，公共产品的供给成本通过税收得到补偿。由于税种以税法或者法规的形式颁布，有明确的征税对象、纳税人和税率等要素，因而是公开和透明的。其实，古今中外的税收史上，还存在一种隐蔽性征税，简称“隐蔽税”。这种税没有明确的征税对象、纳税人和税率等要素，但对于缴纳者而言，同样是将一部分资源从自己手中转移到政府手中，因而，没有“税”的形式，却有“税”的实质。站在政府的角度，当公开的税收无法弥补财政支出的时候，就可能启用隐蔽的税收，不仅可以获得可观、稳定的财政收入，而且不至于引起民众的反对。工业品与农产品之间的价格“剪刀差”是一种隐蔽税，增发通货减轻公债偿还负担也是一种隐蔽税，最典型的隐蔽税是盐、铁、酒专卖。政府垄断生产、运销和定价，名义上政府少征税，实际上通过专卖获得一大笔财政收入，“见夺之理而不见夺之形”。

回到赵燕菁[20]的观点上来，土地出让金是未来收益的折现，房地产开发依赖于银行信贷，房地产购买也依赖于住房消费信贷，政府、房地产开发商与银行金融系统联手，创造出这个价值折现，让社会公众埋单。如果未来70年房地产不增值，反而贬值，那就是泡沫的破裂。

然而，融资有三个条件：双方自愿、恪守信用、成本收益对称。在土地出让—受让过程中，第一个条件是具备的。后两个条件恐怕是不具备的。长达70年的期限，信用谁来保证？许多人对节衣缩食买下来的商品房并不放心，就是因为不明白70年后房子是否属于“自家”的。在70年的期限内，成本折现与收益折现各有多少，二者是否对称，这些没有人说得清。

（3）“土地财政”不具备强制性

“财政”的定义本身是有争论的，但是，一般地表述，财政是政府运用政治权力占有一部分国民收入，用于满足公共需要的收支活动。国家集中一部分国民收入的过程，是一种特殊的分配，是带有强制性的，主要体现在税收上。其他各种分配形式，如工资分配、利息分配等，都是非强制性的。

如果“土地财政”是指政府的土地出让所形成的收入[30，31]，那就不具有强制性的特点，因为土地出让是一种市场行为，受让方（开发商）与出让方（政府）之间是一种愿买愿卖的关系。朱秋霞[21]认为，土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系。土地的所有权和管理权都归政府，这当然是事实。但是，政府在行使所有权、管理权过程中，没有体现出强制性，所以，尽管取得了土地出让收入，但是，并不构成财政分配关系。

（4）土地出让收入并不属于一般公共预算收入

易毅[25]认为，“土地财政”是指中国现有的体制造成的地方财政过度依赖土地所带来的相关税费和融资收入的非正常现象。地方财政过度依赖土地所带来的收入，这个说法有没有问题？正确之处在于，前些年一些地方来自房地产业的税收收入占地方税收收入的比例高达20%～30%甚至更高；不正确之处在于土地出让金收入并不包含在地方一般公共预算收入中，它只是政府性基金预算的一个收入项目。在一些文献中，经常有“土地出让金收入占地方财政收入百分之几”的说法，例如黄小虎[15]指出，“目前地方政府主要看重的是土地出让金，出让金占地方财政预算内收入的比例，已达百分之四五十”。他们并不了解这样一个事实：土地出让金收入包含在政府性基金收入中，并不包含在地方一般公共预算收入中。至于以土地为抵押获取债务收入更不在地方一般公共预算收入中。因此，充其量只能说“土地出让金收入相当于地方一般公共预算收入的百分之几”。

从2007年开始，全国土地出让收支全额纳入政府性基金预算管理，因此，现行土地出让收入为“毛收入”，包含了成本补偿性费用。相应地，土地出让支出分为两大类：一类为成本性支出，包括征地拆迁补偿支出、土地出让前期开发支出、补助被征地农民支出等，这类支出为政府在征收、储备、整理土地等环节先期垫付的成本，通过土地出让收入予以回收，不能用于其他开支；另一类为非成本性支出，从扣除成本性支出后的土地出让收益中获取，依法用于城市建设、农业农村、保障性安居工程三个方面，使城乡居民共享土地增值带来的收益。

从2015年的数据看，土地出让收益约占土地出让收入的26.70%。如表4-1所示。

表4-1　2015年全国土地出让收入与土地出让支出情况

注：从土地出让收益中计提的教育资金、农田水利建设资金分别为436.69亿元和423.51亿元。土地出让收益=土地出让收入-成本性支出。
资料来源：2016年4月5日财政部公布的《2015年全国土地出让收支情况》。

综上所述，笔者认为，“土地财政”不是一个严格的学术概念，其主要指向对象是地方政府借助于土地使用权的出让而获得了可观的收入，实质是地方政府的一种公产收入，但是在当前的预算体系中，并没有包含在地方一般公共预算收入中。

至于“土地财政”之名词的确立，一有推断的意思，想当然地认为归政府的收入就是纳入公共预算的收入^[3]；二有指责的含义，一些地方城市基础设施的资金来源靠卖地和融资（融资要以土地收入作抵押），公共预算负责党政机关、事业单位正常运转，项目建设等依靠土地出让金；三有戏说的成分，中央钱多事少、地方事多钱少的非对称性财政体制，迫使地方政府走上“花钱靠地皮”的路子，自我嘲讽变成了“土地财政”；四有容易上口的特点，类似于把阿联酋、卡塔尔等国主要依靠销售石油资源的现象称为“石油财政”，把我国云南等省税收收入中烟草业税收比较高的现象称为“烟草财政”，把我国陕西省神木县财政收入主要依靠煤炭资源的现象称为“煤炭财政”。