关于土地出让金的性质，学术界一直存在争议。由于这个概念与另一个概念即土地财政（land finance）是紧密相关的，故本文将这两个概念一并讨论。

1.土地出让金：地价、租金还是税收

王美涵[11]认为，土地出让金，是租非税，似税非税。“土地出让金，实际上就是土地所有者出让土地使用权若干年限的地租之总和。现行的土地出让金的实质，可概括为它是一个既有累计若干年的地租性质，又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。这里所说的累计若干年地租总和，本质上是公有资产的所有者收入，是出让土地资产使用权的收入。它是一种按市场等价交换原则的市场交易行为。因而，土地出让金具有地租而非税性质。”同时，“土地出让金，将累计若干年地租总和，采取一次性收取，则又似有税收的非租性质。土地出让金自身就是这样一个内在矛盾的复合体。也就是说，土地出让金，是租非租，似税非税”。

胡洪曙和杨君茹[12]认为，土地出让金应该是作为由人民授权政府征收的土地40～70年租金的折现，和税收一样都是为了国家政权的运行，同样具有财政收入的属性，二者之间并无不可逾越的鸿沟。

程瑶[13]认为，从性质上看，土地出让金实际上是以国家作为出租方向土地租赁方收取的地租。土地出让金的收取是以国家拥有对土地的所有权为前提的。

黄小虎[14]认为，土地出让金是若干年期的土地使用权价格，实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。所谓土地财政，实质上是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前发展的发展方式。用形象的说法，就是“寅吃卯粮”。

钟大能[16]认为，土地出让金兼具租税性质。土地出让金应该是我国土地公有制下，国家凭借土地所有权获取土地资源收益在经济上的实现形式，因此毫无疑问其在收取上具有地租性质。然而我们可以换一种理论思考的角度，就不难发现土地出让金其实具有税收性质。

张鑫[17]认为，土地出让金是一种地价。住房价格由土地成本、建造成本、建筑材料成本、其他开发成本和企业利润等构成，其中地价占比达到40%。越是发达的城市，越是繁华地段，地价在住房价格中的比例也越高。地价大幅上涨必然推动房价大幅上涨。

童超[18]认为，将土地出让金称为“地价”，这在概念使用上是不确切的。地价即土地价格，一般指土地买卖交易时的价格，其性质为土地所有权的永久性转让。我国国有土地不得进行所有权买卖一类的交易，所谓“地价”就无从谈起。土地出让金与地价不同，它是政府代表国有土地的所有者（即“全民”）出让土地使用权的所得，实质上是个人或法人为取得土地使用权所缴纳的租金。显然，不能把土地使用权出让的“地租”与土地所有权买卖的“地价”混为一谈。(www.daowen.com)

赵燕菁[20]从一个比较独特的角度出发，认为中国土地收益的本质，就是通过出售土地未来（70年）的增值，为城市公共服务的一次性投资融资……在这个意义上，“土地财政”这个词，存在根本性的误导——土地收益是融资（股票），而不是财政收入（税收）。在城市政府的资产负债表上，土地收益属于“负债”，税收则属于“收益”。

与土地出让金相关的一个概念是“土地财政”，这也是一个充满争议的概念。如朱秋霞[21]认为，土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系。陈国富和卿志琼[22]认为，在一般意义上，土地财政是指以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系。但在中国的语境下，土地财政主要指地方政府通过出让土地获得土地出让金，以此作为其财政收入来源的经济关系。陈志勇和陈利利[23，24]认为，“土地财政”是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及其相关产业税费收入的一种财政模式。“土地财政”是指地方公共资本积累主要依靠卖地收入，而地方税和地方收费又高度依赖房地产业的财政模式。易毅[25]认为，“土地财政”是指中国现有的体制造成的地方财政过度依赖土地所带来的相关税费和融资收入的非正常现象，即一方面通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，促进制造业、房地产业和建筑业超常规发展，以带来营业税、企业所得税等地方税的大丰收；另一方面，通过拍卖等方式收取土地出让金，并以土地使用权和收益权获得土地融资，以此带动地方经济发展。倪红日和刘芹芹[27]将“土地财政”定义为：政府（主要是地方政府）凭借土地所有者代表的身份，通过土地出让取得收入，并按照中央政府行政法规相关规定划分支出和对土地出让收益进行的一种分配活动。

2.土地出让金的统计口径

黄燕芬等[30]认为，从狭义上看，土地财政就是地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，以此作为地方政府财政收入的重要补充。从广义上看，除土地出让金以外，土地财政还包括与土地有关的城镇土地使用税、房产税、契税、耕地占用税、土地增值税等收入。

董再平[28]认为，土地财政是学界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称，通常指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加收益。地方政府以地生财的基本途径有三：一是通过出让土地获取土地出让金，二是通过发展建筑业和房地产业带来相关税费收入的增加，三是以土地为抵押获取债务收入。

黄小虎[15]认为，土地财政包含两部分：一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税，等等。二是与土地有关的政府的非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金，等等。

余丽生[31]认为，所谓土地财政通常是指政府的土地出让所形成的收入。地方政府通过土地收储中心，将土地低价收为政府所有，然后通过市场拍卖的形式出让土地，出让收入归地方政府所有，从而形成了土地财政。

刘洛妍[32]认为，土地出让金是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额）；或土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款；或原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。