“土地融资”债务风险是土地财政模式下最具传导性、最急迫的风险，好在中央政府适时出台新预算法，通过允许地方政府直接发行债券和“置换债”两大招，使地方政府“土地融资”债务风险得到缓解。但新预算法究竟能把“土地融资”债务风险化解到什么程度，恐怕还与地方融资平台退出的方式和过程有关。正如前文中所论，在新预算法相关的配套政策中，除了允许地方政府发债外，中央政府开始把解决地方政府城镇化建设和公共基础建设所需资金的目光转向了PPP融资模式。PPP融资模式离不开政府的参与，使政府承担着“承诺”债务风险和社会性基金退出时的“明股实债”风险，届时地方政府很可能再重新求助于“土地生财”。因此，如何最大限度地避免新模式中“需要政府埋单”情况的发生，正是当前应该未雨绸缪的。

新预算法相关配套政策要求地方融资平台必须在2016年前彻底退出，这个一刀切的做法可能不利于地方政府防范“土地融资”债务风险的再度发生。如果先对融资平台的债务情况进行一个全面的摸查，即既要了解融资平台的债务总量，又要理清债务的性质类型，从而区分不同债务风险类型的融资平台^[11]，然后有针对性地制定不同类型融资平台退出或转型的方案和措施，以尽量减少需要通过PPP等模式运行的融资数量，从而减少“承诺”债务风险和“明股实债”风险。具体如下。

对于债务完全覆盖型的融资平台，应严格按照公司法的规定对其进行规范和整合，赋予平台真正的市场主体地位。通过私有化使得融资平台转型成为一个专门从事基础设施建设的有较高经营效率的民营企业，那么这类融资平台的债务问题就会迎刃而解。

对于债务部分覆盖型的融资平台，可以转型升级为国家发改委、财政部等文件中所称的“项目实施机构”。目前该机构的性质更多还是原来的融资平台，机构作为政府方的代表可以通过引入社会资本进行项目建设。短期内，所代表政府应该为机构提供一定的财政补贴、税收返还或减免等优惠政策以扶持其以PPP等模式承建有一定收益的公共设施项目，从而通过相对市场化、专业化的运作方式提高经营效率。在未来，转型为项目实施机构后的融资平台可以尝试在接受相关政府或部门授权下发行收益型地方政府债券。虽然新预算法以及相关配套政策中明确提出只允许地方政府通过政府自身及其部门举借债务，但是又提出对于债务部分覆盖型的融资平台，其中不能覆盖的债务部分，可以发行专项债券。那么就可以尝试将此类专项债券的发行权授予具有城投债发行经验的融资平台。这可能也是相关的政策法规需要深入思考和进一步完善的地方[79]。

对于债务完全无覆盖型的融资平台，应当坚决予以清退。将完全不产生收益的公益性债务从融资平台的债务中剥离出来，通过发行债券的方式进行融资，使债务规范化、公开化和透明化，从而更有利于资金的使用和监管。

参考文献

[1]谢作诗，陈刚，王亚男.地区竞争与中国的经济增长[J].经济社会体制比较，2013（1）：31-39.

[2]骆祖春.中国土地财政问题研究[D].南京：南京大学，2012.

[3]赵国玲，胡贤辉，杨钢桥.“土地财政”的效应分析[J].生态经济（中文版），2008（7）：60-64.

[4]谢安忆.中国“土地财政”与经济增长的实证研究[J].经济论坛，2011（7）：5-8.

[5]李乐.北京供地逼近管控红线：2020年仅剩1.24万公顷[EB/OL].[2014-06-21].http：//finance.sina.com.cn/china/dfjj/20140621/022119479561.shtml.

[6]巴九录.谁说中国房价只涨不跌这几次泡沫刻骨铭心[EB/OL].[2017-05-02].http：//news.hexun.com/2017-05-02/189023592.html.

[7]赵卿.一文梳理地方政府融资平台的债务状况[EB/OL].[2016-12-16].http：//news.hexun.com/2016-12-16/187367177.html.

[8]梁红梅.转轨时期的财政风险及其防范与控制[J].财政研究，1999（3）：37-38.

[9]卢林平.防范外债导致的财政风险[J].现代财经（天津财经大学学报），2000（10）：26-28.

[10]邓晓兰.化解金融风险与防范财政风险关系探析[J].西南金融，2000（9）：39-42.

[11]孙国相.论防范和化解财政风险[J].财贸经济，2001（2）：17-21，67.

[12]余永定.财政稳定问题研究的一个理论框架[J].世界经济，2000（6）：3-12.

[13]卢文鹏.经济转型中的政府担保与财政成本[M].北京：经济科学出版社，2003.

[14]刘尚希.财政风险：一个分析框架[J].经济研究，2003（5）：23-31.

[15]王美涵.中国财政风险实证研究[M].北京：北京大学出版社，1999.

[16]Brixi H P.Government Contingent Liabilities:A Hidden Risk For Fiscal Stability[R].Washington，D.C.:The World Bank，1998.

[17]殷士浩，刘小兵.政府资产风险：地方财政风险分析的一个新视角[J].财贸研究，2004（4）：76-82.

[18]刘尚希.财政风险及其防范问题研究[M].北京：经济科学出版社，2004.

[19]张志超.财政风险——成因、估测与防范[M].北京：中国财政经济出版社，2004.

[20]李萍.地方政府债务管理：国际比较与借鉴[M].北京：中国财政经济出版社，2010.

[21]高培勇.中国财政困难的由来：从运行机制角度的分析[J].经济科学，1995（5）：16-22.

[22]宋仪.论我国财政风险[J].重庆工商大学学报（社会科学版），2002，19（2）：17-20.

[23]张智.财政风险：理论研究与对策分析[D].杭州：浙江大学，2002.

[24]Steil B.Debt and Systemic Risk:The Contribution of Fiscal and Monetary[J].Cato Journal，2010(30):391-396.

[25]武小惠.试论经济转轨中的财政风险[J].经济问题，2000（11）：42-45.

[26]Uribe M:A fiscal theory of sovereign risk[J].Journal of Monetary Economics，2006(5):1857-1875.

[27]Reinhart C M，Rogoff K S.This Time Is Different:Eight Centuries of Financial Folly[M].Princeton:Princeton University Press，2010.

[28]陈薇.当前经济形势下中国财政风险研究[D].成都：西南财经大学，2005.

[29]王玉华，孔振焕.公共财政框架下我国财政风险分析[J].山东财政学院学报，2005（2）：3-7.

[30]祝志勇，吴垠.内生型制度因子的财政风险分析框架——模型及实证分析[J].财经研究，2005（2）：5-13.

[31]胡蜂，贺晋兵.我国财政风险形成原因的实证研究[J].保险研究，2010（5）：19-26.

[32]Cuadra G，Sanchez J M，Sapriza H.Fiscal Policy and Default Risk in Emerging Markets[J].Review of Economic Dynamics，2010(13)，452-469.

[33]刘红梅，张志斌，王克强.我国土地财政收入研究综述[J].开发研究，2008（1）：141-144.

[34]陈明.“土地财政”的多重风险及其政治阐释[J].经济体制改革，2010（5）：25-29.

[35]陈志勇，陈莉莉.“土地财政”：缘由与出路[J].财政研究，2010（1）：29-34.

[36]朱丘祥.地方土地财政困局的体制成因及其法治出路[J].经济体制改革，2011（3）：9-14.

[37]李娟娟.论地方政府融资平台的财政风险与化解对策[J].金融监管，2011（2）：11-15.

[38]唐在富.中国土地财政基本理论研究——土地财政的起源、本质、风险与未来[J].经济经纬，2012（2）：140-145.

[39]张玉新.地方政府土地融资风险及其管理[J].中国行政管理，2013（1）：89-92.

[40]刘守英，蒋省三.土地融资与财政和金融风险——来自东部一个发达地区的个案[J].中国土地科学，2005，19（5）：3-9.

[41]杜雪君，黄忠华，吴次芳.中国土地财政与经济增长——基于省际面板数据的分析[J].财贸经济，2009（1）：60-64.

[42]邓建波，陈文宽.基于面板数据的“土地财政”规模及其风险研究[J].湖北农业科学，2012，51（21）：4951-4955.

[43]朱秋霞，中国土地财政制度改革研究[M].上海：立信会计出版社，2007.(www.daowen.com)

[44]陈国富，卿志琼.财政幻觉下的中国土地财政——一个法经济学视角[J].南开学报（哲学社会科版），2009（1）：69-78.

[45]韩本毅.城市化与地方政府土地财政关系分析[J].城市发展研究，2010（5）：16-19.

[46]程瑶.制度经济学视角下的土地财政[J].经济体制改革，2009（1）：31-34.

[47]杨重光.“土地财政”浅析[J].住宅产业，2011（3）：19-23.

[48]陈学安，侯效国.财政风险特点、表现及防范对策[J].财政研究，2001（3）：22-24.

[49]许柳鹏，地方财政风险表现及成因分析[D].厦门：集美大学，2011.

[50]刘尚希.中国财政风险的制度特征：“风险大锅饭”[J].管理世界，2004（5）：39-44.

[51]李奇霖，李云霏.2015年地方政府债的真正开始[N/OL].[2015-10-24].http：//finance.qq.com/cross/20151024/x48p6j8j.html.

[52]刘玉红.我国城镇化发展特征和内涵[EB/OL].[2014-08-07].http：//www.360doc.com/content/14/0807/16/1369622_400122267.shtml.

[53]郭贯成，汪勋杰.地方政府土地财政的动机、能力、约束与效应：一个分析框架[J].当代财经，2013（11）：30-31.

[54]杜雪君，黄忠华.土地财政与耕地保护—基于省际面板数据的因果关系分析[J].自然资源学报，2009，（10）：1724-1728.

[55]安体富，窦欣.论土地财政与房地产市场调控[J].地方财政研究，2011（2）：8-13.

[56]韩本毅.城市化与地方政府土地财政关系研究[J].城市发展研究，2010（5）：22-26.

[57]李蕾.土地政策参与宏观调控的过程及效果[J].资源管理，2007（2）：11.

[58]徐绍史.加强和改善土地宏观调控，构建科学发展新机制[EB/OL].[2010-02-01].http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201002/t20100202_135793.htm.

[59]中国指数研究院.2012年中国300城市土地市场交易情报[N/OL].[2013-02-21].http：//fdc.fang.com/report/6199.htm.

[60]中国指数研究院.2014年中国300城市土地市场交易情报[N/OL].[2015-01-04].http：//fdc.fang.com/report/8709.htm.

[61]王姝.部分地方借新债还旧债变相融资[EB/OL].[2013-06-11].http：//finance.sina.com.cn/china/hgjj/20130611/084415763851.shtml.

[62]周凯.2015中国省级财政透明度排行榜发布：山东省居于首位[D/OL].凤凰网青岛，http：//qd.ifeng.com/app/sd/detail_/4510923_0.shtml，2015-11-02.

[63]郭志勇，顾乃华.制度变迁、土地财政与外延式城市扩张——一个解释我国城市化和产业结构虚高现象的新视角[J].社会科学研究，2013（1）：8-14.

[64]李勇刚，王猛.地财政与产业结构服务化——一个解释产业结构服务化“中国悖论”的新视角[J].财经研究，2015（9）：29-41.

[65]王陆迪，许正中.我国地方财政风险防范及其化解[J].江西社会科学，2009（6）：102-105.

[66]张玉新.地方政府土地融资风险及其管理[J].中国行政管理，2013（1）：89-92.

[67]中债资信评估有限公司.2013年我国政府融资平台债券发行情况分析[EB/OL].[2014-03-04].http：//bond.jrj.com.cn/2014/03/04161616793476-c.shtml，2014-03-04.

[68]王丽颖.马塞洛警告中国警惕地方债债务率逼近警戒线[EB/OL].[2015-01-26].http：//finance.jrj.com.cn/2015/01/26101818765619.shtml，2015-01-26.

[69]晓晨.地方融资平台近半现金流为零或负 银行惊出一身冷汗[EB/OL].[2011-03-18].http：//finance.ifeng.com/bank/zzyh/20110318/3697368.shtml，2011-03-18.

[70]郑中.地方融资平台风险排查风暴袭来[EB/OL].[2010-05-12].http：//finance.jrj.com.cn/2010/05/1206457446357-1.shtml，2010-05-12.

[71]胡一帆.新预算法与地方政府债务[EB/OL].财新网：http：//opinion.caixin.com/2015-03-27/100795332.html，2015-03-27.

[72]“河南养老产业喜迎来国资帮：企业债和政府引导基金”[N/OL].[2017-02-09].http：//hn.chinaso.com/finance/detail/20170209/1000200032826601486605711991096474_1.html.

[73]高欢.创业板上市公司财务风险指标体系的构建[D].北京：财政部财政科学研究所，2013.

[74]汪勋杰.地方政府土地财政风险评估与防范研究[D].南京：南京农业大学，2014.

[75]李元年.基于熵理论的指标体系区分度测算与权重设计[D].南京：南京航空航天大学，2008.

[76]齐琳.逾七成央企涉足房地产业务[EB/OL].[2010-03-19].http：//finance.sina.com.cn/roll/20100319/01567591825.shtml.

[77]戴秀珍.“地王”频现为哪般[J].中国品牌与防伪，2010（4）：53-55.

[78]李在融，氏聍.“退房令”发出六年央企为何还在楼市里[EB/OL].[2016-06-02].http：//business.sohu.com/20160602/n452469160.shtml.

[79]李楠.新预算法下地方政府融资平台该何去何从[J].商业会计，2016（7）：17-20.

【注释】

[1]参见解放日报网：http：//newspaper.jfdaily.com/jfrb/html/2011-02/25/content_518830.htm。

[2]有息债务=短期借款+一年内到期的非流动负债+长期借款+应付债券。

[3]参见中证网：http：//www.cs.com.cn。

[4]为了与财政部土地出让金收支情况公告上的口径保持一致，本部分内容中的土地财政收入特指土地出让收入。

[5]2014年，中央政府首次对全国土地出让情况进行全面审计，涵盖全国29个省本级、200个市本级和709个县，时间跨度为2008—2013年。但审计报告直到2015年6月28日才公布出来。

[6]参见搜狐财经：http：//business.sohu.com/s2013/dfzh/。

[7]审计署《2013年全国政府性债务审计结果》中的“表4：2013年6月底地方政府性债务资金来源表”。

[8]参见中华人民共和国审计署《2013年全国政府性债务审计结果》（中华人民共和国审计署网站：www.audit.gov.cn）

[9]举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重。

[10]参见中华人民共和国审计署2011年和2013年《全国地方性政府债务审计结果》。

[11]银行业金融机构按现金流覆盖（现金流覆盖率=当期可偿债现金流/当期还债责任）情况对平台贷款进行准确分类，银监会对地方政府投融资平台贷款的偿还程度采用现金流覆盖率的“四分法”，即对于地方融资平台贷款要按照现金流覆盖比例将贷款划分为全覆盖、基本覆盖、半覆盖和基本无覆盖四类。现金流全覆盖应该是现金流管理比较安全，断裂风险较小的。