土地财政支出风险主要体现在支出预算风险和支出结构风险。根据土地出让收支资金运行的特点,针对预算管理和执行中存在的问题,提出以下改进建议。
1.加强预算管理、规范预算执行
(1)搞好预算编制,提高预算编制的质量
预算编制是一项非常严肃复杂的工作,特别是对于地方拥有较大自主权的土地财政收支而言,更是如此。要搞好预算编制,应安排足够的时间,按照严格的程序,遵循完整性、年度性、公开性和分类性原则,在充分调查论证基础上,通盘考虑所有的支出项目,科学测定支出规模,细化预算支出,增加预算的完整性和透明性,切实提高预算编制的质量,减少预算追加的弹性和预算支出的随意性;要完善预算管理机制,进一步加强对各类、各项支出的预算控制,切实规范预算收支行为。
(2)加强预算管理,严格预算执行
预算执行中,对所有的收入和支出,必须按照编制好的预算项目进行,严禁随意调整和变更预算,确保预算的“刚性”;对于必要的预算调整,必须坚持先提交可行性报告,经调查论证,政府机关审查,人大机关最后审批的原则,杜绝预算调整的随意性和盲目性,切实提高预算的严肃性;高度重视资金拨发后的管理,实行相应的跟踪问效方法,及时关注各专项资金使用的具体情况和使用的实际效果,对发现资金使用中存在的分配不合理和效益不高甚至浪费的问题,要及时处理,以充分发挥土地财政资金的使用效果。
(3)加大检查力度,强化预算监督
首先,审计部门应事先介入,加强对预算编制的审查,根据预算法律法规及历年审计发现的实际情况,提出合理化建议,促进预算编制的科学性、合理性和规范性。其次,预算执行中,应定期和不定期地对运行中的资金收支情况进行审计监督检查,实现即时和事后监督相结合,对发现的问题,要求认真分析原因,并督促落实整改,对责任人员要给予严肃处理。第三,公开预算信息,提高土地财政收支安排的透明度。只有及时披露预算信息,才能使各个阶层监督政府的土地财政收支行为,避免只有上级政府监督地方财政行为的“软约束”尴尬。除了要及时披露地方政府性基金预算收支表外,更重要的是赋予社会各阶层监督地方政府预算土地财政收支行为的权利。例如,媒体和公众可以对地方政府的土地财政投融资等财政行为进行有根据的批评;信用评级机构可以对地方政府的投资行为、财政行为进行风险和信用评级等等。从某种意义上说,地方政府土地财政预算公开化,也是我国建立民主财政、公共财政的时代要求。(www.daowen.com)
(1)完善土地出让收支管理办法
目前土地出让支出规定并不明确。由于土地出让成本和收益没有明确界定,以及对土地出让收入到底应多少用于城市基础设施建设没有定额定量及使用规范,为地方政府将土地出让收益的绝大部分用于城市建设打开了方便之门。2007年新修订并实施的《国有土地使用权出让收支管理办法》,在土地出让收入使用管理及科目设置等方面都做了较为翔实的规定,但在监督检查方面还有一定的欠缺。其中第33条规定,财政部门、国土资源管理部门、人民银行以及审计机关要建立健全对土地出让收支情况的定期和不定期监督检查制度,强化对土地出让收支的监督管理这一条规定强调同级政府部门之间要进行监督检查,而从目前土地出让金在征收与使用过程中反映出来的问题来看,更多是地方政府出于各种因素考虑主动违规。这样同级政府部门之间的监督检查等同虚设。任何管理办法如果没有切实可行和强有力的监督检查那都将是一纸空文,为此建议土地出让收入支出安排与执行应该由上一级主管部门来履行监督检查的职责。
(2)加强审计监督,杜绝违规使用土地出让收入行为
一直以来土地出让收入被违规挪用、未按规定从土地出让收入中足额计提或安排农业土地开发资金、廉租住房保障资金问题以及资金闲置浪费等现象都普遍存在。为此呼吁加强审计监督。第一,审计土地出让收入的使用是否符合政策规定,有无挤占挪用和扩大开支范围;业务费提取是否符合规定、有无多提和列支等行为。第二,审计资金管理是否到位,是否全额纳入本级财政预算管理,是否认真执行收支两条线规定,审计财务核算中有无坐支、挪用的行为等。第三,审计耕地保护和被征地农民权益维护情况。要检查征地补偿安置标准是否符合国家法律法规和政策规定,有无侵占农民和拆迁户切身利益行为;检查土地征收、转用情况,重点检查是否严格依照土地利用总体规划、年度计划和有关审批制度审批征地、农用地转用,是否存在“以租代征”农村集体用地等问题;检查是否建立了被征地农民社会保障制度,重点关注有无挪用、拖欠被征地农民社会保障资金等问题。第四,审计土地出让金的收入与支出会计科目是否严格按照2007年新修订并实施的《国有土地使用权出让收支管理办法》中第四章的相关规定执行。更关键的在于对于审计工作中暴露出来的问题,要有妥善的后续解决措施和落实机制。
(3)适当提高用于保障安居工程建设支出的占比,促进新型城镇化发展
目前,新型城镇化建设的试点工作正在推进过程中。“以人为本”是新型城镇化的核心,要把进城农民纳入城镇住房和社会保障体系。在此过程中,地方政府在保障房建设、公共服务投资等方面的支出将会进一步加大。一直以来,土地出让收入中用于保障安居工程建设的支出偏少,应当酌情压缩用于城市基建的支出,而适当提高保障安居工程建设支出的占比。修订后的预算法明确将地方政府债务纳入预算管理,并通过政府与社会资本合作(PPP)模式吸引社会资本进入公共服务领域,建立地方政府多元化可持续的投融资机制将有利于化解土地出让收入支出的矛盾,对于促进新型城镇化建设也是一大利好。
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