1.新预算法的有关新规定及其影响

（1）新预算法的有关新规定

被称为“经济宪法”的新预算法，历经十余年的反复讨论和修订，于2015年1月1日开始正式生效。与地方债相关的主要新措施有：①允许地方政府直接发行债券。②地方政府不能再通过地方政府融资平台或企业渠道举债，且现有地方政府融资平台债务须于2016年前逐渐退出。③地方政府债券只能用于偿还当前债务或指定的公共服务或项目的债务。④地方政府债券必须纳入地方财政预算。⑤预算计划必须在获批后20天内对外公布。

（2）新预算法对地方债的影响

直接的重大影响主要有二。

第一，新增地方债。新预算法明确赋予地方政府举债融资职能，允许省级政府本身或为下级政府发行债券，债券额度需限制于国务院所批额度之内，并需经全国人民代表大会审批。同时限制地方政府融资平台和银行贷款等其他融资途径，地方政府不再通过地方政府融资平台或企业渠道举债；现有债务不能延展，特殊情形下需举债以完成当前项目的，必须受到严格的审查。由于新增债券的本金和利息均由借款人偿还（即“自发自还”），并由省级政府担保，所以被视为违约风险非常低。地方政府债券只能用于偿还当前债务或指定的公共服务或项目的债务。主要有三种地方政府债券——一般用途债券、专项用途债券和通过公私合作伙伴关系（PPP）模式发放的债券。①一般用途债券为没有特定现金流的一般债务项目融资；项目主要涉及的是未来现金流量不确定的公共利益项目，比如市政设施建设、棚户区改造和经济适用房、污水处理，等等。一般债券的偿还由财政收入和补贴负担。②专项债务为专项债务项目融资；项目一般会产生一定的收入来源，这些项目包括公共服务如热气和电力供应，交通运输如地铁和机场，等等。专项债务项目的偿还由项目本身的未来现金流量负担。③PPP模式下的债券以吸引更多民间资本进入公共项目。各级政府提供了大约1/4的基建项目资金，政府与民营资本共享利润共担风险。地方融资平台退出以后，PPP模式将在政府支持项目中发挥更加重要的作用，尤其在公用事业与公共设施建设领域，如机场、发电厂、医院与学校等。

第二，置换债。置换债券是指通过地方政府债券，来置换非政府债券形式的地方政府存量债务。地方政府发行置换债券不仅仅在于规范地方政府债券的预算管理，还将减轻地方偿债利息负担。2015年地方政府债务置换的规模为3.20万亿元，置换范围由2013年6月审计确定的债务扩展至2014年底确定的地方债务，几乎覆盖了2015年到期的全部债务。2016年的置换限额为5.50万亿元，2017年未设置置换限额，但按照当时财政部楼继伟部长的介绍，截至2014年底地方政府存量债务余额15.40万亿元，其中1.06万亿元是过去批准发行债券的部分。除去这部分之外，剩余的通过银行贷款、融资平台等非债券方式举借的存量债务，国务院准备用3年左右的时间进行置换。由此估计2017年置换限额在5.00万亿元左右。

2.新预算法下地方债务风险的化解与新变动(www.daowen.com)

新预算法的适时出台，特别是通过债务置换与发债等措施，有效地缓解了地方政府的“土地融资”债务风险。就2015年3.20万亿元的置换债券额度而言，就意味着在3.00万亿元人民币的额度内，高成本、低流动性的短期债务将置换成为低成本的政府担保的长期市政债；被置换的存量债务成本从平均约10.00%降至3.50%左右，为地方每年节省利息2000.00亿元，使地方政府的偿债压力顿时得到缓解。然而，要真正实现新预算法精神依然路漫漫，债务风险不是彻底化解了，而是将出现新趋势[71]。

（1）债务规模依然有强大的膨胀冲动

虽然新预算法对地方政府债务采用限额管理的办法，理论上使未来每年的地方债新增规模可控。但考虑到“营改增”已基本上全部完成，地方财政收入增长的不确定性加大，加上经济下行压力趋紧，地方财政支出需要加码，由此，地方政府债务增速很可能会进一步提高。2015年以来，债务限额步步上升的实际数据印证了这种担忧并非多余。2015年新增地方政府债务限额为6000.00亿元，这是地方政府首次发行专项债券，其中一般债券5000.00亿元，专项债券1000.00亿元；2016年新增地方政府债务限额为1.18万亿元，其中一般债券7800.00亿元，专项债券4000.00亿元；2017年新增地方政府债务限额1.63万亿元，其中一般债务限额8300.00亿元、专项债务限额8000.00亿元。由此可见，债务规模控制问题依然不能掉以轻心。

（2）新形式的债务风险已开始孕育

随着融资平台正在成为过去式，城市基础设施和公共服务项目的建设缺乏投资主体，为了引导社会资本，各种形式的政策性基金（如PPP引导基金）纷纷登场。在政策性基金运行中，地方政府在面对基建投资配套资金缺乏困境的同时，还面临着需要通过政策优惠与财政资金的支持来降低社会资本的风险情绪、引导资金向重点领域投资的压力。在这“双重”压力下，地方政府“隐性债务”的风险问题应运而生。

其一，政策性基金中产生了地方政府的“承诺”债务风险。正如公共经济学研究指出的，私人投资在理性约束下，用于公共领域的投资将出现严重不足。为此，地方政府在社会资本积极性不高的压力下，往往以财政资金作为引导，吸引金融资本作为基金优先级成立投资基金，再以股权投资方式对接基建项目（包括PPP项目），这种方式实质上是“明股实债”。大部分政策性基金中，注资政府向金融资本、社会资本保证一定的收益率，一旦出现亏损，就需要拆出财政资金实现这个收益承诺。因此，这种“承诺”虽然暂时实现了降低社会资本风险担忧和吸引金融机构注资的效果，但却为或有负债的增加打开了窗[51]。比如河南省2016年争取了中央预算内资金1.50亿元，下拨省级高成长服务业专项引导资金6000.00万元，与金融机构按1∶4出资，于2017年设立“湖南省养老产业基金”[74]。为保证基金对社会资本的吸引力，政府的引导资金作为劣后资金，而社会资本作为优先资金，政府兜底意图明显。

其二，政策性基金退出时可能坐实“明股实债”风险。政策性基金将如何退出？如若退出不当，将成为地方政府的显明债务。政策性基金一般的退出方式包括项目清算、股权回购或转让、资产证券化等。对于那些投资期限较长的建设项目，特别是期限超过10年以上的建设项目，基金会要求在建设前期退出。如果退出机制的设计或选择缺乏针对性，很可能会导致最终地方政府只能回购基金股权的方式，如此，所谓的“股权投资”也将落实为地方政府的实际债务。一旦政府债务负担过重，将重新求助于“土地融资”的可能性极大。