1.地方融资平台的性质

地方融资平台是指由各级政府出资设立，通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产（其中主要是通过划拨土地），组建成一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团，这些地方国有企业或企业集团实际上由政府控制，具体形式有城市建设投资类公司、交通运输投资类公司、国有资产管理公司、各类开发区（园区）投资类公司和土地储备类公司等。地方融资平台是我国政府职能转变过程中形成的一种半官方组织，或者说具有官方背景的组织，是我国特有的经济现象。

事实上，我国地方政府的融资主体经历了政府部门、非平台融资和平台融资三个形态。早在国家对政府部门借债进行严格规定之前，政府部门作为借债主体就已经是较为普遍的现象，财政局、审计局、法院、工商局、国家税务局、政府办事处、气象局、检察院、林业局、开发区管委会等政府部门都曾经作为借款的主体。在这一阶段中，政府部门直接作为债务融资的主体，多是发生在层级较低的县级行政单位甚至是乡级行政单位，市级以上的行政单位较少直接作为借款主体。第二阶段的融资主体是非平台融资企业。在政企分开实行现代企业制度之前，政府部门不仅直接从银行借款，而且政府不同部门各自通过设立名目繁多的下属国有企业或集体企业，向银行或其他金融机构借款，如各级政府成立的信托投资公司、经济委员会和计划委员会成立的工业公司、商业委员会和财贸办公司设立的商业公司、科技局成立的科技公司、物资厅设立的物资总公司和各类开发区下属的发展总公司等。非平台类融资企业因其受到规模过小、融资渠道单一、治理结构混乱等问题的限制，通常只能够在一定时期内获得十分有限的融资，无法满足地方政府持续存在的城建资金需求，于是出现了第三阶段数量庞大的融资平台。在2009年中央实施经济刺激计划之际，上海、重庆和安徽等地的地方政府开始尝试将原来各类市政建设的资产整合起来，形成相对规模较大、具备一定持续经营能力，并被明确指定成为政府借款人的平台公司，并迅速在融资方面显示出巨大能量，使得全国各地地方政府纷纷效仿，由此各种面貌的地方融资平台迅速在全国范围内发展起来。2013年12月30日，审计署发布的《全国政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月底，纳入审计署审计范围的地方政府投融资平台公司共7170家，实际投融资平台公司数目要比统计范围更大一些。由此可见，政府融资平台的发展不是偶然的，而是在政府职能转换过程中，在特定时期从非平台融资这个本身具有官方特征的融资机构转换而来的必然产物。融资平台最初的融资主体是直接的本级政府，由一系列政府下属的融资机构、市政机构组建而成的，融资平台的负责人大多就是地方政府官员，机构办公室设在市政府办公室或财政局等部门，这些也更加说明地方政府融资平台的政府性特征和半官方的性质。这种政府性特征和半官方的性质直接决定了融资平台的作用就是为了解决地方政府在市政建设、基础设施建设方面融资难的问题，以及政府在融资平台运行中起到的重要作用。

2.地方融资平台的“土地融资”特点

地方融资平台的融资主要有三种形式：一是银行项目贷款；二是发行“城投债”；三是融资租赁、项目融资、信托私募等资本市场融资。城投债是地方融资平台发行的用于城市基础设施的债券，主要在银行间市场发行；而信托融资是地方融资平台通过政信合作发行信托产品的方式进行融资。在这几种方式中，银行贷款所占的比重最高，是地方政府债务的主导。据统计，在2011年年底地方政府性债务余额中，银行贷款占79.01%；2012年年底，36个地区的地方政府性债务余额中，银行贷款占78.07%^[6]。审计署发布的《2013年全国政府性债务审计结果》显示，2013年上半年，地方政府性债务资金总额达108859.17亿元，其中银行贷款55252.45亿元，占50.76%^[7]。其次是信托融资和城投债。2012年，地方政府因融资平台限制和土地财政吃紧而催生大量融资需求，信托融资和城投债则迅速成为地方政府融资的另两个重要渠道。据Wind数据统计，2012年全年，中国银行间债券市场发行的城投类债券累计达6367.90亿元，较2011年增加3805.90亿元，同比增长148.00%。审计署发布的《2013年全国政府性债务审计结果》显示，2013年上半年，信托融资7620.33亿元，地方政府发行债券6146.28亿元。但无论是哪一种融资方式，土地作为地方政府的重要资产，在融资中都发挥着极为关键的作用，充分体现了“土地融资”的特征。

（1）以土地进行抵押获得银行贷款，并依赖土地出让收益进行还贷

地方融资平台从商业银行获得贷款的一般做法是，在土地储备中由土地管理部门根据规划确定储备土地的供应用途、年限等，向土地储备中心发放土地使用权证，以此作为向银行申请土地抵押贷款的凭证。土地储备中心还可以在储备土地的收益权上设立质押，向政府控股的开发区或公司进行贷款担保。实践中，地方政府土地抵押融资规模迅速扩张，据2010—2013年《国土资源公报》数据，截至2013年底，我国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为40.39万公顷，抵押贷款总额7.76万亿元，同比分别增长15.80%和30.40%。而在2010年末，84城处于抵押状态的土地共有12.94万宗，抵押面积25.82万公顷，抵押贷款3.53万亿元，抵押土地净增面积和抵押贷款净增额均持续增长。(www.daowen.com)

不仅贷款的获得依赖土地资产的抵押，而且贷款的偿还也依赖未来土地增值收益。融资平台获得的贷款主要用于两大类别——建设公益性项目和准公益性项目，例如城市设施、园林与垃圾处理项目以及电力、公路和铁路项目。公益性的基础设施建设项目投资期长而收益很低，因而依靠投资项目本身产生的收益来偿还贷款本息的希望很是渺茫，主要是希望通过开发区招商引资，带动当地工业、商业的发展，由未来土地相关税收增加和土地增值来埋单。图3-2描述了这种“时间换空间”的融资方式。在我国尚没有开征房地产保有环节的税收情况下，偿还土地抵押贷款所依赖的未来土地增值收益的实现主要来自于商、住用地一次性的土地出让收入。截止到2010年底，我国地方政府财政收入中来自土地出让的相关税费已经达71.70%，地方政府承诺用土地收入作为偿债来源的债务占总偿债责任的比例则高达37.96%[66]。审计署2013年度审计报告则显示，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，占省、市、县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%；18个省会和直辖市，有17个承诺以土地出让收入来偿债，比例高达95.00%。

图3-2　地方融资平台土地抵押借款及还款流程

（2）土地资产及其收益也是融资平台发行“城投债”的重要担保

在不少城投债的公告中显示，有的直接以地方政府的土地资产进行担保，有的由投融资平台公司之间相互担保，还有的则由为平台公司提供贷款的银行进行担保。相对银行贷款，城投债的债权人更加广泛，因此土地担保的变现更加困难。截至2012年底，有29个省（自治区、直辖市）成功发行了“城投债”。在这些发债的地方融资平台中，市、县级融资平台呈现增多的趋势。2010—2012年，县级、园区和市辖区政府融资平台企业发债规模均以每年100.00%左右的速度快速增长，2013年由于监管部门对行政级别较低的政府融资平台企业加大了监管力度，省级和地级市政府融资平台企业发债规模才重回融资平台债券发行的主力军的位置[67]。显然，在我国目前的财政分权体制下，级次越低的政府自有收入越有限，依赖上级转移支付和预算外收入的比例越高，因而财力较薄弱的县、市隐藏了较大的偿债风险。

总之，无论是银行贷款，还是债券、信托等资本市场融资，其潜在抵押物主要都是政府的土地，尤其是商、住用地，因此，商、住用地价格在未来一旦出现较大下行压力，地方政府还债困难就会很大。