土地财政支出是指地方政府为了履行其经济、社会职能而对土地使用权出让收入（简称“土地出让收入”）^[4]的安排支出。它和其他财政支出一样，直接体现了地方政府的职能范围。由于存在政府认知的不完备性和各利益集团对自身利益最大化的追求等因素，可能会导致对土地财政支出政策目标的偏离，使土地出让收入不能满足地方政府的需求或达不到预期目标，由此导致地方政府的土地财政支出风险。下面分别从土地出让收支管理制度安排和实际支出情况（包括支出规模、支出结构）两方面对土地财政支出中所蕴含的风险状况进行分析。

1.土地财政支出的预算风险

财政预算的功能在于约束财政资金的使用，并监督政府的财政活动。但我国地方政府土地财政预算在安排土地财政资金使用、监督地方政府活动方面发挥的作用并不大。在土地财政运行的早期，土地财政的收支完全游走于“预算”之外，土地出让收入有的归财政部门管理，有的归国土资源部门管理，处于混乱之中。直到2006年，国务院才下发了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号，下称“100号”文），明确规定从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。同时，财政部、国土资源部和中国人民银行共同发布了《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号，下称“68号”办法）。但即便如此，我国地方政府的土地财政预算基本上也只是个“摆设品”，预算管理中存在着明显的问题。

（1）预算编制过于粗略，流于形式

事实上，财政部要求的土地出让收支科目管理是非常详细的，即按照会计科目分级“类款项目”，收入编制到“目”，支出编制到“项”，支出的经济科目编制到“款”。“68号”办法中也调整了会计科目，以期全面反映土地出让收支情况。然而，对外公布的土地出让收入和支出的会计科目级别只到“类”。比“类”更具体的数据，财政部门不公开，公众也没有能力一一核实和鉴别，自然起不到约束土地财政支出安排的作用。

（2）预算透明度低，信息渠道不畅

总体上，土地出让收入的使用去向，鲜有地方政府对外公开，公众难以知晓。上海财经大学公共政策研究中心自2009年以来坚持对省级政府财政透明度进行研究，并每年对外发布中国财政透明度报告，其发布的《2015中国财政透明度报告》显示，2015年31个省级政府财政透明度的平均得分为36.04分，如果把31个省（自治区、直辖市）作为一个整体来看，我国省级政府仅公开1/3左右的财政信息，省级财政透明度仍处于低水平状态，“还没有到40分，更不要谈及格的事情”[62]。地方整体财政的透明度如此，可以想象，土地财政支出信息的透明度远不及此。因此，2015年9月，财政部和国土资源部共同印发了《关于进一步强化土地出让收支管理的通知》（财综〔2015〕83号），强调要推进土地出让收支管理信息公开化。

（3）预算编制不规范、预算执行随意化

决算是预算执行的总结，因执行期中情况千变万化，决算数据和执行数据之间存在差额也是情有可原，但差额过大，则很可能另有原因了。2009年是土地出让收支纳入地方政府性基金管理的第三个年头，执行数超过决算数的差额居然是决算数的2.67倍（见表3-2），足见预算编制和预算执行是“各行其是”。此后的年度内，这个差额在决算中的占比基本稳定在6.00%～6.50%，但平稳数据背后的随意性问题依然存在，正如财政部综合司在《2014年全国土地出让收支基本情况》报告中指出的，“有的地方土地出让支出预算编制比较粗放，在预算执行中随意追加支出等”。在2014年全国土地出让情况全面审计中暴露出来的问题显示，预算编制不规范、预算执行随意化的现象还是相当严重。2015年6月28日的“土地审计报告”也显示，“在土地出让收支方面，土地出让收入少征3664.23亿元，通过收入空转等方式虚增1467.78亿元；支出中违规用于弥补行政经费、对外出借、修建楼堂馆所等7807.46亿元；征地拆迁中，一些地方和单位少支付补偿17.41亿元，编造虚假资料等套取或骗取补偿10.57亿元。此外，一些地方土地出让收支核算不够规范，有8358.75亿元滞留在财政专户或直接坐支”^[5]。

表3-2　2009—2015年我国土地出让收入安排支出的执行数和决算数

资料来源：决算数据来自中华人民共和国财政部网站（www.mof.gov.cn）上公布的相关年份的《地方财政政府性基金预算收入决算表》和《地方政府性基金支出决算表》，执行数据来自于中华人民共和国财政部网站上公布的相关年份的《本年度中央和地方预算执行情况与下一年度中央和地方预算草案的报告》，差额数据由笔者计算。

（4）预算执行缺乏长效监管机制。

总体上，我国土地出让收入由本级政府“自收自支”，长期缺乏收支规范与监督机制。虽然“68号”办法中第6章第33条要求财政部门、国土资源管理部门、人民银行机构以及审计机关“要建立健全对土地出让收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理规定执行”。但直到该“68号”办法实施7年之后的2014年才迎来了全国性的第一次专项审计。考虑到审计署的财力和人力有限、全国各地社会经济发展不平衡等实际情况，审计工作确实很难同时应对全国土地出让金上规模的数百个城市，经常性开展大规模的专项审计，在客观上是不现实的。由此可见，依赖专项审计，对地方政府很难构成持续性的监督作用。

2.土地财政支出结构风险

依照上文中土地财政支出的定义，土地出让收入的支出结构是指各类安排支出占土地出让收入总额的比例。支出结构优化则是指在一定时期内，在支出总规模控制在土地出让收入总规模以内的前提下，支出内部各构成要素符合国家关于土地出让收入支出范围的管理规定且各方面支出总量的比例相对协调、合理的状态。从社会资源的配置角度来说，财政支出结构直接关系到政府动员社会资源的程度，土地出让收入作为地方政府的“第二财政”，整体上要服从国家宏观调控的导向，更多的是要谋求地方社会经济的利益最大化。而符合国家关于土地出让收入支出范围的管理规定，可以理解为服从宏观调控导向，满足社会相关各种类的共同需要；各方面支出总量的比例相对协调、合理的状态，则可以理解为能促进和带动地方社会经济的发展。反之，就是支出结构不规范、不合理，导致支出结构风险。

（1）土地出让收入的使用现状

土地出让收入支出结构的现状及其变化，表明了该地方政府正在履行的重点职能以及变化趋势。

①全国平均情况分析

2010年4月财政部首次公布了《2009年全国土地出让收支基本情况》，其后陆续公布了2012年、2014年和2015年的全国土地出让收支情况，其中公布有大类支出数据。本文利用《关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告》《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》以及《2013年地方政府性基金支出决算表》，对历年支出大类数据进行补充（见表3-3）。

根据表3-3中的数据，2009—2015年间，全国地方政府总体上土地出让收入安排支出平均每年增加3428.03亿元，与总收入平均增加数3326.06亿元接近；支出规模随收入的波动而增减，其中2012年和2015年的收入出现-12.90%和-21.00%的负增长，支出也分别出现-13.70%和-18.20%的负增长，增速变动方向一致，变动幅度大致相当；再从收支平衡情况看，历年皆有盈余，并结转下年使用，盈余总额7288.72亿元，平均每年盈余1045.25亿元。由此可见，土地出让收入安排支出，做到了量入为出，不仅没有发生“超支”现象，而且略有盈余。

表3-3　2008—2015年全国土地出让收入、支出及其平衡状况

注：此表中土地出让收入数据与表3-1中的数据并不完全相同，主要是数据来源不同；我国土地出让收支的数据，因来源不同而存在差异的现象普遍存在，本文中不予以更多的解释。此处为了与安排支出数据的口径保持一致，故没有简单采用表3-1中的收入数据，特此说明。
资料来源：收入总额和支出总额来自《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》等历年相应报告。其中2012年和2015年的收入数，在执行报告中没有被体现，故采用《2012年全国土地出让收支情况》和《2015年全国土地出让收支情况》中的收入国库数代替。其余数据为笔者计算。

从支出结构上看（见表3-4），2009—2015年，成本性支出比较大，历年占比约在60.00%以上，2011年之后，占比逐渐上升到80.00%左右。成本性支出的增加情况反映了土地开发成本的上升。

在非成本性支出中，用于农业农村方面的支出从2009年的1017.91亿元增加到2015年的2528.17亿元，平均每年增加308.33亿元；相应地，土地出让净收入的占比从20.50%上升到37.10%。其中2013年的占比只有4.60%，不排除统计口径不同造成的误差；其他年份虽有小起伏，但总体上呈小幅攀升的态势。特别是2012年起，受贯彻实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》的影响，各地征地和拆迁补偿费用有明显提高。

在非成本性支出中，2009—2015年，用于保障性安居工程支出，从189.68亿元增加到823.49亿元，平均每年增加97.41亿元；在土地出让净收入中的占比分别为3.60%、3.70%、7.00%、9.50%、3.50%、8.80%和12.10%，总体上占比逐年有所增加，但占比始终在10.00%以下，占比偏小的格局未能改变。

在非成本性支出中，2009—2015年，用于城市建设的支出规模依次为3355.42亿元、7531.67亿元、5964.57亿元、3204.15亿元、3775.14亿元、4063.02亿元和3531.53亿元，在土地出让净收入中的占比分别为64.30%、60.80%、62.50%、51.20%、33.90%、47.00%和51.30%。总体上占比有下降趋势，从2009年的60.00%以上下降为2015年的接近50.00%，但在土地出让净收入中始终保持占半壁江山的地位。

表3-4　2008—2015年地方政府土地出让安排支出结构

注：①以下三项数据没有在表中体现：2009年存在用于土地出让业务支出86.89亿元，2013年存在其他土地使用权出让收入安排支出3222.71亿元和业务支出239.26亿元。其他年份的支出中均不存在土地出让业务支出项和其他土地出让支出项。
②为了更直接地反映土地出让收入的使用去向和使用重点，计算支出结构时采用土地出让总收入或净收入作为分母，而不是采用总支出作为分母。
资料来源：表中各类支出绝对数来自中华人民共和国财政部网站（www.mof.gov.cn）中公布的2009年、2012年、2014年和2015年的《全国土地出让收支基本情况》，以及2008年、2010年和2011年的《关于本年度中央和地方预算执行情况与下一年度中央和地方预算草案的报告》。需要特别说明的是，由于在《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》中缺乏支出分类数据，因而采用了《2013年地方政府性基金支出决算表》中分类支出数据，为保持计算口径一致，2013年的土地出让收入也采用《2013年地方政府性基金收入决算表》中数据（39072.99亿元），但总体上不会影响对问题的分析。表中的占比数由笔者计算。

②沿海某省会城市Y区的情况分析(www.daowen.com)

2009—2015年，Y区土地出让收入分别为767981万元、2482596万元、1744078万元、1157285万元、2256832万元、1376631万元和1079823万元，环比的增幅分别是223.30%、29.70%、-33.60%、95.00%、-39.00%和-21.60%；历年支出的规模分别是543560万元、2195599万元、2089314万元、1037859万元、2141106万元、1827433万元和952530万元，环比增幅分别是303.90%、-4.80%、-50.30%、106.30%、-14.00%和-47.90%。总体上，收支增减变动起伏较大，其中2010年和2013年，收支几乎同步大幅增加，而2012年、2014年和2015年的收入都有较大幅度下降，支出在2012年和2015年均有50.00%左右的下降。就收支平衡状况看，其中2011年和2014年出现“赤字”，总额达796038万元，其他五年均有盈余，盈余总额达873863万元，总净盈余77825万元（见表3-5）。

表3-5　Y区2009—2015年土地出让收支情况

资料来源：从相关部门调查获得。

从支出结构看（见表3-6），历年成本性支出在总收入中占比分别为22.80%、33.40%、71.90%、59.00%、71.30%、77.30%、65.30%，前两年占比较少，在20.00%～30.00%，但从2011年开始占比大幅提高，占到约60.00%～80.00%。这与全国平均情况大致相仿。

在非成本性支出中，用于农业农村的支出在土地出让净收入中分别占0.90%、7.80%、21.80%、16.30%、15.70%、23.20%和2.00%。总体上占比较少，最高年份也在25%以下，并且起落波动频繁，其中2009年和2015年的占比在2.00%以下。

表3-6　Y区土地出让收入支出结构

注：①2011年和2014年的支出都存在比较严重的“透支”，为真实地反映当年可使用的土地出让收入，计算占比时采用总支出或总支出减去成本性支出后的差作为分母。
②表中未能列出的支出数据有：2009年的出地出让业务支出1901万元、2010年的出地出让业务支出288万元和其他支出61580万元、2011年的其他支出26582万元、2012年的出地出让业务支出303万元和其他支出85888万元、2013年的出地出让业务支出419万元和其他支出114253万元、2014年的其他支出17411万元以及2015年的出地出让业务支出14万元和其他支出7246万元。
资料来源：从相关部门走访调查中获得。

在非成本性支出中，用于保障性安居工程的支出在土地出让净收入中分别占0.10%、0.10%、0.40%、22.60%、7.00%、9.20%和5.80%。这方面的支出特别少，除了2012年占比达22.60%之外，其他年份都在10%以下，特别在2009—2011年的3年间，每年支出占比还不到1%。

在非成本性支出中，用于城市建设的支出在土地出让净收入中分别占54.00%、71.00%、73.30%、34.10%、41.70%、63.40%和56.30%。其中2012年和2013年占比在50.00%以下，其他年份均在55.00%～75.00%，属于主导性的支出。

综合以上分析可以看到，无论是全国平均情况还是Y区的情况，土地出让支出规模都能控制在收入规模之内，且有所结余，吻合“68号”办法中第29条要求的编制年度土地出让收支预算要坚持“以收定支、收支平衡”的原则，因此不存在“赤字”风险；土地出让收入支出中成本性支出比较高，近年来更是居于70.00%～80.00%的高位；非成本性支出中用于农业农村的占比有明显上升，而用于城市建设的比重有所下降，但城市建设作为土地出让收入支出主渠道的地位没有改变，占比仍在50.00%以上；用于保障性安居工程的支出的占比也有所提升，但占比几乎没有突破过10.00%。

（2）土地财政支出结构风险的表现

土地出让收入是地方政府经营城市的主要收益，如何合理使用和能否合法、合规使用是一个非常关键的问题，也是构成支出结构风险的主要因素。从宏观调控上讲，土地出让收入具有双重功能：一是调节土地的利用，改进和调整产业结构，制约或促进经济发展；二是作为调整市场经济关系的经济杠杆，调控如何在国家、土地所有者和土地使用者三者之间合理分配土地收益，调节市场竞争关系。同时，《土地管理法》还对土地出让收入的使用范围做出了明确的规定。因此支出结构风险可以从支出管理制度本身是否健全与规范，在既有的管理制度下支出是否合规、合法以及支出结构是否合理等角度进行考察。

①管理制度不规范带来的风险

土地出让收支管理制度的缺失为地方政府随意安排土地出让收入的支出创造可能，引起支出安排的不规范。从1988年《宪法》修正案规定“土地的使用权可以按照法律的规定转让”以来，我国土地出让收支管理制度一直处于空白，对土地出让金管理的最高文件仅见于2006年底国务院办公厅下发的“100号”文和“68号”办法。而且现有的土地出让收支管理办法中制度性规定较少，地方政府操作空间大，缺乏合理运用土地出让收入的前瞻性，易于造成土地出让收入使用的不合理。

首先，土地出让收支管理较为简单，使用的范围和支出结构安排均缺乏制度保障。按照国务院下发的“100号”文的规定，在资金管理方式上，实行彻底的“收支两条线”管理；在资金内容上，土地出让支出包括征地和拆迁补偿支出、城市建设支出、土地开发支出和其他土地使用权出让金支出等，但是并未对各项支出所占比例加以规定，这是我国土地出让收支管理制度方面最大的一个缺陷。地方政府倾向将土地出让收入的使用向可以产生各种“效益”的城市倾斜，而失地农民的补偿、农村基础设施改善等支农项目得不到足够的资金保障；商品住房严重过剩而政府保障性住房严重短缺。

其次，未能对土地出让收入提出合理规划使用的要求。当前收取的土地出让收入是所出让土地在未来几十年租金的折现，而土地作为稀缺资源是不可能无限长期持续供给的。地方政府在政绩的诱导下，往往是过度使用当期土地出让收入，而不会进行长期合理规划使用，未来财政支出需求只寄希望于继续扩大土地出让来满足，造成土地出让收入获取的无序性。

②土地出让收入被违规使用带来的风险

尽管“100号”文明确规定，作为政府性基金，土地出让收支预算必须做到专款专用，只能用于征地和拆迁补偿支出等5大项24小类的支出，任何该范围以外的支出都属于违规支出。然而上有政策下有对策，预算执行过程中有制不循、违规操作的现象长期大量存在，有关调查和审计报告也从未间断过披露违规使用土地出让收入的情况。

首先，违规支出占比大。在2010年审计署公布的《40个市地州56个县区市土地专项资金征收使用管理及土地征收出让情况审计调查结果》中显示，在被抽查的市县中，有11个市共有674.81亿元土地出让收入未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.10%；19.61亿元土地出让收入以“招商引资”“旧城改造”和“国有企业改制”等方式被变相减免。2015年6月28日的土地审计报告显示，全国土地出让收入违规支出达7807.00亿，平均每年违规支出1561.40亿元，占相应五年平均净收入的16.10%。若把五年内因为违规少征收的3664.23亿元也看作是一种违规支出，那么平均每年违规支出达2294.25亿元，占相应5年平均净收入的23.60%，几乎比每年用于安居保障性工程的支出占比高出1倍以上。

其次，违规行为已成惯性和顽疾。在2010年审计署公布的《40个市地州56个县区市土地专项资金征收使用管理及土地征收出让情况审计调查结果》中显示，在被抽查的市县中，11个市改变土地出让收入用途资金共56.91亿元，其中有6个市支出39.36亿元用于高校新校区、会展中心、剧院、软件园等公共工程建设；有4个市支出9.68亿元用于增加政府投资企业注册资本；有6个市支出3.26亿元用于补贴公交公司购车、还贷、设立农业科研发展专项资金等；有7个市支出2.10亿元用于弥补国土、城建等部门工作经费不足；有4个市违规支出2.38亿元用于建设和购置办公楼、商务楼、职工住宅等。2015年6月28日的土地审计报告显示，巨额的违规支出主要用于弥补行政经费、对外出借、修建楼堂馆所等。财政部《2014年全国土地出让收支基本情况》中也指出，土地出让支出管理不尽规范，有的地方不按规定及时足额支付被征地农民拆迁补偿款，有的地方挪用土地出让收入修建楼堂馆所、购买公务用车、发放津贴补贴奖金、弥补行政经费支出、为融资平台公司注资等。从财政部网站上发布的正式统计数据中并没有体现出违规支出数据，只有2013年决算表中有其他土地使用权出让收入安排的支出3222.71亿元，但从笔者对Y区的调查情况看，土地出让收入除了用于农业农村、安居保障性工程和城市建设外，还有大额的其他支出项存在，比如2012年和2013年的其他支出分别是85888万（8.59亿）元和114253万（11.43亿）元（见表3-6下的注②），占年净收入18.10%和17.70%，高于同年用于农业农村的占比。

总之，土地出让收入支出中的违规现象一直大量存在，由于相应管理制度的薄弱和缺失，有关方面也只是指出这些问题的存在，却仍缺乏有效的制约措施，违规风险将长期存在。

③土地出让收入支出配置不合理导致的风险

从上文对土地出让收入支出情况的分析中可以看到，土地出让净收入中的绝大部分被用于城市基础设施建设；而用于农业农村方面的和用于安居保障性工程的占比很少，特别是用于安居保障性工程的占比还不到10.00%，有的年份甚至不到5.00%。这种资源配置状况，主要是受地方政府短期利益和政绩竞赛的主导，缺乏长远的合理规划，这将难免会导致并激化一系列的社会经济矛盾，产生社会风险和经济风险。

首先，土地出让收入主要投向城市建设，不利于产业结构优化。土地出让净收入中的绝大部分用于城市基础设施建设，使我国的城市化事业有了突飞猛进的发展，城市居民的生活质量不断提高，并带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量落后地区的农民进城务工，这都是不容否定的正面效应。但是，不少问题也由此而生。在以经济增长为考核导向的激励约束下，作为城镇建设土地所有者、供给者与垄断者“三位一体”的政府，会倾向于通过选择倾斜发展房地产等服务业来扩大土地收益。把土地出让收入主要投向城市建设，刺激了建筑业、房地产业的大繁荣，带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展，放大了土地在宏观方面的增长功能[63]。李勇刚和王猛通过实证研究发现土地财政虽有助于加快工业化进程，但对产业结构服务化产生了显著的抑制作用。具体说，当土地财政收入水平低于某一水平时，适当增加土地财政将促进产业结构服务化，但超过某一临界值之后，增加土地财政将抑制产业结构服务化[64]。地方政府的这条产业链基本处于低端，而且已出现相关生产能力严重过剩。过度的发展占用了大量社会资源，不仅与中央加快转变发展方式的方针背道而驰，而且不利于地区产业结构高级化，长远来看必然会制约当地经济的良性发展。

其次，土地出让收入用于农业农村的支出占比较低，城乡建设差距拉大。众所周知，由于历史的原因，我国的城乡居民收入差距和生活水平差距在世界上居于前位。而如今，土地出让收入支出使用上存在严重的城乡歧视，导致在城市建设蒸蒸日上的同时，农村基础设施建设却严重滞后。从笔者调查的Y区看，2009年土地出让净收入中用于农业农村的支出占比只有0.90%，2015年也只有2.00%，而同期用于城市建设的分别占54.00%和56.40%。由于大量资源集中用于城市，使中央关于“工业反哺农业，城市支持农村”的战略方针难以切实执行，全国城乡和地区经济社会发展的差距，不仅没有缩小，反而进一步扩大了。国土资源部咨询研究中心咨询委员黄小虎在2011年中国土地大会上发言时指出，政府经营土地，用卖地收入搞城市建设，城市居民的生活质量提高了，而被征地农村却无缘分享城市文明，城乡差距更加扩大，导致日益严重的社会问题。

第三，土地出让收入用于保障性住房支出长期偏低，积聚社会风险。我国当前房价的居高不下在很大程度上与地方政府获取巨额土地出让收入有关，因此政府应加大保障性住房建设，解决中低收入家庭的住房问题。但是在实际的土地出让收入的支出使用中，用于保障性住房建设的资金占比非常低，2009—2015年的7年中，全国土地出让净收入中用于安居保障性工程的占比，有4年不足5.00%，3年在7.00%～10.00%，只有2015年超过10.00%，达到12.10%；从笔者调查的Y区情况看，有3年不足0.50%，其中2年只有0.10%，另3年在5.00%～10.00%。2009年，国家发改委针对当时国家下达的保障性住房建设计划未能如期完成的实际情况，提出将土地出让净收益中不低于10.00%的部分用于保障廉租住房建设，以解决保障性住房中的资金不足问题。但是，一方面，这个10.00%的要求仍远不能满足地方建设保障性住房的资金需求，而另一方面，在实际执行中，这个10.00%的占比也无法得到保证。审计署在2015年8月17日发布的“2014年城镇保障性安居工程跟踪审计结果”公告中显示，安居工程的实施虽然取得了一些成效，但仍有93.83亿元的安居工程专项资金被违规使用。住房保障问题是重要的民生问题，涉及广大中低收入家庭的切身利益；保障性住房是公共产品，是公共资源在公共领域中的分配，也是国民收入的再分配，直接涉及我国分配领域的社会公平性。安居保障性工程建设资金长期得不到保障，将积聚社会风险。

3.本部分小结

土地财政支出风险既有相关制度弱化的漏洞，更有操作执行层面无序性的因素。土地出让收支管理制度的缺乏和不足纵容了土地财政支出预算风险和违规使用风险的滋生；在土地出让收入安排支出实践中，地方政府在地区竞赛和政绩考核导向下，不仅造成了倚重房地产业发展的产业结构单一化的风险，而且形成了重城市建设轻农村发展、重基建投资轻社会发展的支出结构，蕴含着包括城乡建设差距扩大在内的社会风险。