土地财政收入风险集中表现为获得高收入的不可持续性。

1.土地资源的稀缺性从根本上决定着获得土地出让收入的不可持续

众所周知，土地是一种稀缺资源，而且不可再生，无论采取何种开发方式进行开发，也不管是在城市还是在农村，在一定期限内可以利用和使用的土地总量是有限的。土地财政模式的运行，不论是通过土地有偿出让方式，还是通过土地使用权抵押模式，或者是其他实现形式，均离不开城市建设用地这个载体。一旦城市建设用地无法有效供应，土地财政将变成“无本之木、无源之水”。当然，从短期来看，土地资源的供给具有一定的弹性，可以通过土地利用计划调节年度土地供应、通过拆迁等方式挖掘存量建设用地，或是通过征地等方式供应新增建设用地等。但供给弹性的大小最终取决于各地区土地资源禀赋的大小，即受到土地自然供给的约束。从长期来看，土地的自然供给是无弹性的，即土地资源的总量是一定的。这就决定了城市建设用地不可能无限供应，地方政府土地财政模式未来在土地这一公共资源上必然存在着较大的不确定性。

据郭贯成和汪勋杰计算，“十一五”期间，我国年均建设用地供应量为335434.94公顷，其中新增建设用地占48%，为159332.41公顷[53]。而新增建设用地基本是通过征收集体土地的方式来实现的。“十一五”期间，我国年均土地征收面积为371572.68公顷，其中约50%征收的是耕地。这组数据也印证了杜雪君和黄忠华（2009）的实证研究结果：土地财政对耕地数量存在负影响，其影响的弹性系数为-0.01，即土地财政每增加1百分点，耕地数量将减少0.01百分点[54]。在实践中也可以观察到，分税制改革以来，我国耕地面积快速流失，根据国土资源部的有关数据，仅在1999—2008年的9年间，我国耕地数量就减少了833.34万公顷以上，如果不加以控制，按照每年平均减少的速度，那么到2030年将减少600.00万公顷！中央政府敏锐地意识到问题的严重性，于2006年明确提出耕地保护红线目标，即要求到2020年甚至更长时间，我国耕地保有量不得低于18亿亩（12000.00万公顷）。也就是说，若要保障与我国人口规模相适应的粮食产量，我国耕地面积至少要达到18亿亩以上，这是保障我国粮食产量安全的一道不可逾越的鸿沟。征用农村集体用地来增加建设用地储备量的方式，虽然成本低见效快，但显然与我国的耕地保护战略相冲突。18亿亩红线决定了可征用的农村土地资源的有限性。

从根本上看，受土地资源禀赋绝对稀缺和国家耕地保护战略的制约，土地市场上可供应的土地资源越开发越少，直至最终枯竭。在土地资源越来越稀缺的过程中，三种途径的土地财政收入未必步调一致做出同时减少的变化，比如随着土地供应的减少，在土地出让收入因土地售卖量的减少而减少时，土地财政相关的税费收入不一定也会减少，因为房地产业不会因此消亡。但从目前土地财政收入看，土地出让收入是主力军，相关税费收入大约只有土地出让收入的一半，1999—2015年间，国有土地使用权出让收入占地方财政本级收入的比例从9.2%增加至39.2%，2004—2014年间，五种房地产特有税收收入占地方财政本级收入之比从10.2%上升至18.2%^[3]，依此推论，到时土地财政相关税费收入即使能保持现在的增速增长，也远不能抵偿土地出让收入的减少。再从土地抵押贷款融资分析，在找不到相应的抵押品可替代土地资产的情况下，这种债务融资自然也无法维持。总而言之，土地资源的稀缺性决定了保持高水平的土地财政收入是不可持续的。当土地资源耗费到一定时期后，土地财政收入的增长就难以保障，从而给形成支出依赖的地方政府带来较大的冲击。特别是近几年，土地出让收入逐步纳入公共财政支出安排，加大了民生领域的支出比重，如果收入增长得不到保障，就会带来现实的财政风险[38]。

2.土地市场变动规律从需求方制约着土地财政收入的不可持续性

如果说建设用地资源禀赋形成了地方政府实现土地财政的内在约束，那么土地市场的需求形势便是地方政府实现土地财政的外在约束。土地财政模式建立在两个基础之上，一是地方政府手中要有“地”可供，二是手中的“地”要能够顺利地以一个好价格供应出去。这第二个基础牢不牢固就看土地市场是否有旺盛的需求持续存在。我国土地市场包括土地一级市场和土地二级市场，其中土地一级市场主要是建设用地使用权划拨和出让，还包括以租赁、作价出资或入股等有偿方式从政府取得国有建设用地使用权的行为；二级市场主要是建设用地使用权的转让、出租和抵押，俗称房地产市场。大多数情况下，土地二级市场（下称“房地产市场”）的需求是自发需求，土地一级市场的需求是派生需求。房地产市场的繁荣，一方面贡献了更多的增值税等税收收入，直接提升土地财政相关税费收入，另一方面房地产开发商拿地更积极，在土地一级市场上需求会更旺盛，从而通过好价格提升地方政府的土地出让收入；同时土地融资中抵押品价值更高，更利于扩大融资规模。总之，“土地财政”极度依赖房地产市场，当房地产市场处于繁荣时期，土地财政收入较多，当房地产市场处于萧条时期，地方政府的财政收入便会降低[55]。可以说房地产市场的繁荣是“一荣俱荣”，然而因种种原因，特别是从产业发展固有规律看，房地产市场不可能持续保持繁荣。

土地市场作为市场体系的一个组成部分，受到商品市场固有的周期变动规律的制约，一般会经历“兴起—发展—繁荣—衰落”四个阶段，房地产行业也摆脱不了这种客观规律的制约，即不存在一直兴旺繁荣的房地产市场。本质上，房地产业的发展是城市化发展的产物，随着城市化的发展，人口聚集，城市住房需求、城市产业布局需求、城市基础设施建设需求等等会共同带动房地产业的发展；当城市化发展接近尾声，房地产业也随着步入衰落和萧条。韩本毅的研究认为，城市化促进了地方土地财政收入的增长，城市化每上升1百分点，土地出让收入就增加1.1467元[56]。唐在富则根据对广东省各地市和国内其他6个城市的考察，发现在不同的经济社会发展阶段，土地财政收入相对地方财政收入的比重会有所不同。工业化初期阶段，随着各项基础设施建设的铺开，固定资产投资开始加速，财政对土地财政收入的依赖程度逐步提高；在工业化深化阶段，城市化加速推进，基础设施建设规模大，需要政府在短时期内进行大量的投资，地方财政对土地财政收入的依赖程度达到峰值阶段；之后，随着工业化、城市化的继续深入推进，土地资源的消耗和土地管理相关制度的改革，必然会出现财政对土地财政收入依赖下降的一个自然转变过程。从这个角度看，土地财政的产生和发展具有明显的阶段性，地方财政对土地财政收入的依赖程度，总体呈现出一种倒“U”形特征[38]。

目前，我国城市化率已超过50.00%，正处于城市化快速发展阶段[52]，对土地的需求的确是较大的。但在实践中，我国房地产业的发展和城市化发展并非恰好一致，地方政府和房地产开发商在各自利益的驱使下不断推高市场价格，致使土地供应和房地产投资增速都已远远超出了城市化和经济社会发展的速度，产生了严重泡沫，这将会导致倒“U”拐点的提前到来。当房地产市场因客观规律或国家调控等原因而发生变化，特别是当国家实施持续的严控时，不仅房地产业的税收贡献会下降，而且土地一级市场上原来的供不应求就会转化为供过于求，土地流拍、土地贬值就不可避免，土地生财也就难以为继。

3.宏观调控从供、需双方引发土地市场波动，加大了土地财政收入的不确定性(www.daowen.com)

土地既是资源也是资产，土地市场是一个特殊的市场，无论是土地一级市场还是房地产市场，始终处于国家严格的调控之中，所以土地财政的财源还深受国家宏观政策的影响。我国土地实行的是城市土地国家所有、土地用途管制、建设用地统一供应等制度，政府不仅对土地一级市场上的土地资源供应有较强的调控能力，而且在房地产市场出现过冷或过热等异常情形时也会坚决出手干预以达到对土地资源的需求进行间接调控的目的。

2003年下半年起，中央政府就明确将用地管理作为宏观调控手段之一，“土地开始与信贷共同成为宏观调控的主要手段”[57]。国家宏观政策可能带来土地资源供给计划指标的减少，造成土地供给不足，也可能由于一些需地产业受到宏观调控，需地计划减少或取消，造成土地需求减少，这些均可能直接使土地出让收入减少。例如，2003—2004年中央连续发文整顿土地市场后，2004年和2005年土地供应总量同比分别减少了23.30%和17.90%，2004年土地出让金增速同比下降85.30%，2005年更是出现了负增长[58]。

从房地产市场看，宏观调控则更为频繁，自2002年以来，国家实施了十余波的严格调控，其中大多数的调控效果明显，比如2005—2009年的5年间，国家依次推出了“国八条（2005）、“国六条”和“国十五条”（2006年）、“9·27房贷新政”（2007年）、“国十三条”（2008年）和“国四条”（2009年）等收紧政策，房地产市场也随着经历了大起大落，尤其是2008年受国内紧缩政策和国际金融危机叠加影响，房地产市场出现大幅下跌。滞后效果在2010—2012年这3年间进一步显示出来，全国新建住宅销售量平均增幅跌至6.00%，显著低于房改以来平均20.00%的年增幅水平，2012年全国300个城市土地出让金总额为19504.30亿元，同比减少13.00%；房地产业五种直接税税收收入同比减少3.00%[59]。再如2013—2014年，两会之后国家对房地产开始了严厉调控，出台了限购措施，由此，2014年全国300个城市土地成交面积10.28亿平方米，同比减少31.00%；土地出让金总额2.30万亿元，同比下降28.00%[60]。相应的，全国土地出让收入2012和2014年环比增速分别下降12.71%和7.68%；相关税费收入的环比增速分别为23.08%和12.84%，比上一年的增速分别减少3百分点和8百分点（见表3-1）。

在土地财政收入受宏观调控和经济大环境影响而大起大落的同时，地方政府财政支出却一直保持着稳定且持续增长的态势，2007—2015年，几乎每年都以两位数的增速在增长，特别在土地出让收入出现负增长的年份，支出照样保持大幅的增加（见表3-1）。这就造成了地方政府收支有着不尽相同的规律，在收入大幅回落的时期，支出却因其惯性继续在增加。因此，在经济形势发生改变的时候，很有可能会造成巨大的财政缺口，引发一系列的财政及金融风险。

表3-1　土地出让金及地方本级财政支出

资料来源：2006—2015年《中国国土资源年鉴》和《中国财政年鉴》，增速由笔者计算。

4.本部分小结

综上所述，土地财政收入因土地资源供应的不可持续性和土地市场旺盛需求的不可持续性而面临根本性的长期风险，一旦土地资源枯竭和（或）房地产市场步入衰败期，我国的土地财政将无以为继；在短期内，我国土地财政随着宏观调控和经济环境的冲击而大起大落，收入的不确定性进一步加大。