1.土地财政

对“土地财政”范畴的界定可分为狭义的“土地财政”和广义的“土地财政”两类。

狭义的“土地财政"，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出的财政模式。朱秋霞认为，土地财政是地方政府利用自己土地所有者身份对国有土地出让所得收入和利益的分配行为[43]。陈国富和卿志琼认为，“一般意义上，‘土地财政’是指以政府为主体，围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系，在中国的语境下，土地财政主要指地方政府通过出让土地获得土地出让金，以此作为其财政收入来源的经济关系”[44]。韩本毅将土地财政定义为在地方财政缺口条件下，地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，以弥补财政缺口[45]。

广义的土地财政不仅包括土地出让金收入，而且包括土地相关税费收入和土地融资收入。刘守英和蒋省三指出，“土地财政”是指地方政府财政预算内依靠建筑业及房地产产业税收收入，预算外依靠土地出让金收入，从而土地相关收入成为地方财政主要组成部分的财政模式[40]。程瑶认为，“土地财政”是指政府利用土地所有权和管理权获取收益进行的财政收支活动和利益分配关系，包括政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获得收益来直接或间接增加财政支出的行为[46]。杨重光（2011）认为“土地财政”通常包括两方面的内容，一是指一些地方政府通过卖地收入获得地方政府预算外收入，并通过土地抵押获得银行融资等衍生收入的一种财政现象；二是指个别地方政府通过房地产行业的发展，带动建筑业、钢材业、制造业等的发展，以此获得房产税收入、营业税收入等与房地产业密切相关的税收收入[47]。

本篇将采纳广义的土地财政概念，即“土地财政”是指在当前的财税体制下，地方政府依靠土地出让金、征收各种与土地相关的税费以及以土地为抵押或担保进行融资而带来收入，并被作为地方政府开展基础设施建设和生产性投资活动的主要财力来源的一套相对独立的财政收支活动与利益分配体系。单就收入而言，我们将土地财政的内涵具体化为三个构成部分（见图3-1）：①土地出让带来的直接收益，即土地出让收入；②与土地相关的税费收益，即土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税等直接税收，以及房地产企业增值税、建筑业营业税等间接税收；③土地抵押或担保融资，即地方政府以土地储备中心、政府性公司、开发区等为载体，通过土地抵押或担保的方式，获取融资。

图3-1　“土地财政”收入结构

2.财政风险(www.daowen.com)

现实世界中，确定是相对的，不确定是绝对的。一般意义上，风险是指事件发生带来的不确定性后果，这种不确定可能是损失，也可能是收益。能带来收益，但收益大小不确定的风险叫作收益风险；可能受益可能损失的风险叫作机会风险；只会带来损失的风险叫作纯粹风险。当然，人们研究风险时，更多指纯粹风险。陈学安和侯效国认为风险指人们现在的决策可能对未来产生的不良影响以及执行这些决策可能会产生的不良后果[48]。张智认为，“风险包含两方面含义，首先，风险意味着出现损失，其次，这种损失的出现是一种不确定现象，可用随机概率来表示”[23]。本篇中，风险是指事件发生带来损失的不确定性。

正如之前文献综述中指出的，对于“财政风险”，目前学界尚无一个明确统一的定义。以财政部1996年的政策报告为代表的看法是“巨额财政赤字和债务危机”，以刘尚希为代表的观点是“政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务”[14]，以及余永定的“财政不稳定”论[12]。可见学者们对财政风险的定义各有侧重点，主要差异体现在导致财政风险的因素有所不同，而对财政风险的外在表现基本上都归纳为巨额财政赤字和债务危机。本篇以为导致财政风险的因素可能是财政系统内在的因素也可能是外在的因素，只要是偏离了“财政稳定”状态，致使政府难以承受和驾驭的赤字和债务负担出现，便是财政风险爆发了。

3.土地财政风险

“土地财政”与传统意义上的地方财政并不等同。“土地财政”收入的获得，无论是直接出让土地使用权取得出让金收入，还是依靠房地产业和建筑业的发展获得相关税费收入，抑或是通过土地抵押或担保取得融资款，均离不开“土地”这一特殊的资源，其收支几乎“自成体系”；在2007年国务院规定土地出让收支全额纳入地方基金预算之前，纯粹以预算外的身份参与地方政府的财政运行，被形象地称为“第二财政”，在被纳入政府基金预算之后，其“第二财政”的特殊性和独立性依然。简言之，土地财政风险，既有其作为财政风险的一般性，也有其“第二财政”的特殊性。因此，在对土地财政风险进行研究时，一方面借鉴传统财政学“收、支、平、管”的分析框架，从土地财政的收入、支出及收支平衡状况以及债务等角度进行考察，另一方面，在进行概念界定和风险度量时，偏重于从地方政府可支配的“土地”这一重要公共资源不确定性的视角去进行界定和衡量，而弱化土地财政支出的责任与义务。

许柳鹏认为土地财政风险是指地方政府的土地财政收入不可持续时，导致地方政府一些支出项目的被迫中断或压缩，进而带来当地居民公共产品和公共服务质量、数量的下降的一种可能性[49]。基于此，本篇在借鉴刘尚希财政风险内涵的基础上，把土地财政风险界定为：在土地财政模式下的财政风险，指地方政府拥有的土地资源不可持续时，或土地市场旺盛需求不再时，或“土地融资”债务无力偿还时，而带来土地财政收入流量的不确定，进而导致地方政府一些支出项目的被迫中断或压缩，进而带来当地居民公共产品和公共服务数量和质量下降的一种可能性。概念中提到的土地资源供应不可持续，体现的便是地方政府土地财政模式中公共资源的不确定性[50]。