1.关于财政风险的研究

传统的财政学理论并没有给予财政风险问题过多的关注。20世纪90年代，以世界银行的高级顾问汉娜（Hana Polackova Brixi）等为代表的经济学家从政府“或有负债”这一全新的视角来研究财政风险问题并做出突破性的理论贡献，由此带动了对财政风险的研究，并逐渐形成了比较系统的研究成果。

（1）关于财政风险的内涵

财政部（1996）的一项政策报告《国家财政困难与风险问题及振兴财政的对策研究》中认为，“财政风险是指在财政发展过程中由于某些经济社会因素影响，给财政运行造成波动和混乱的可能性，集中表现为巨额财政赤字和债务危机”。可以说这是国内最早提出“财政风险”这一概念的书面文件，其后对财政风险进行研究的学者基本上都沿用了这个定义的内涵。梁红梅（1999）认为财政风险是国家在组织财政收入和安排财政支出过程中，由于财政制度缺陷、财政手段缺陷以及其他经济因素的不确定性，造成财政困难的可能性[8]。卢林平（2000）认为财政风险是国家财政不能提供足够的财力，以至于国家机器的正常运转遭到损害的可能性[9]。邓晓兰（2000）指出财政风险是政府收支缺口过大，债务规模过度膨胀，致使政府难以为继的潜在可能性[10]。孙国相（2001）提出财政风险是由于财政收入增长的惰性和财政支出增长的刚性以及两者合力所形成的财政困难，并引发财政危机的一种状况[11]。财政风险的相反意义就是财政稳定，余永定（2000）提出的“财政稳定”观点独树一帜。他认为，财政稳定包含三重含义：首先，如果政府能够长期保持财政收支平衡，则政府财政处于稳定状态；其次，尽管在相当长时期内不能实现财政收支平衡，但政府能够通过发行国债为财政赤字融资，则政府财政依然可说处于稳定状态；最后，如果在经济中存在这样一种机制，即当财政脱离稳定状态之后，经济变量之间的相互作用可以使财政状况恢复或趋于恢复稳定状态，则政府的财政状况也可说是稳定的[12]。显然，较早期的研究者把财政平衡看作是财政运行的最高准则，并以是否偏离平衡来考量风险。

卢文鹏（2003）[13]、刘尚希（2003）[14]等人借鉴了国外的研究成果，从资产负债结构或净价值的角度拓展了财政风险的含义。刘尚希认为，如果按照传统的收入、支出、平衡、管理的思路来研究政府财政风险，有一定的合理性，但缺乏内在联系，无法形成整体性认识。他提出财政风险是政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。

（2）关于财政风险的表现

与传统《财政学》教材的“收、支、平、管”分析框架相对应，大多数财政风险文献把财政风险的表现形式归纳为财政收入风险、支出风险、赤字风险和债务风险。王美涵（1999）则进一步细化了财政风险形式，认为除了上述四种风险形式外，财政风险还表现为反周期调节政策风险、财政体制风险、政府债务风险、财政投融资风险和社会保障制度风险等[15]。汉娜（Hana Polackova Brixi，1998）[16]则从政府作为公共风险负担者的角度出发，运用财政风险矩阵将政府财政风险予以债务形式的划分，提出了著名的“财政风险矩阵”（fiscal risk matrix）。她认为政府面临着四种财政风险：直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债；政府承担的现时义务是直接负债，承担的未来义务是或有负债；政府债务得到法律承认的是显性债务，未得到法律承认的是隐性债务。

以上学者主要是从负债的角度来考察财政风险问题，而殷士浩和刘小兵则从资产风险的角度来研究我国地方财政风险，在他们看来，政府资产风险是财政风险的重要表现形式[17]。刘尚希认为，财政风险矩阵理论尽管扩大了对政府债务的不确定性分析，使政府债务的内涵更接近于实际，但就债务论债务无法说明财政风险的大小，只有当债务与清偿债务的资源联系起来时，债务的分析才有意义，他进一步指出首先可能是赤字不可持续，其次是债务不可持续，再次是财政不可持续，最后财政风险或危机反过来渗透到经济、政治领域，就会导致经济衰退和政治不稳定[18]。张志超则认为，财政风险表现为内生性风险和外生性风险。内生性风险是指由财政体制内部引起的风险，如财政收入中税收收入的增长缓慢导致财政收入风险；财政支出刚性导致财政支出增大风险；外生性风险是指由于财政以外的因素引起的财政风险，如人口老龄化的到来导致政府道义上必须承担一些没有缴纳养老保险居民的养老保险的财政支出风险等[19]。李萍结合中国实际，添加了具有中国特色的政府非担保债务违约等内容，从而对政府的财政风险矩阵起到了完善作用。她提出，财政风险的核心在于政府资产与负债间、收入与支出间的不匹配。如果把政府收入视为资产（收入流量的折现值）、政府支出视为负债（支出流量的折现值），则财政风险表现为资产负债不匹配[20]。

（3）关于财政风险的成因

有些学者从财政体制和体制变迁的角度解释财政风险的形成原因。高培勇认为，把高度集中的计划经济体制引向市场化取向的市场经济新体制，财政运行机制出现了三大变化：一是传统的财政收入机制已被各种减税让利的改革举措所打破，而与新型体制相适应的新型的财政收入机制又未及建立；二是国家财政的职能范围难以相应压缩，经济体制改革的各项举措又需要财政增加支出给予支持；三是管理体制打破了统收统支格局，但无序现象亦相伴而生，诸方面合力作用的结果，便引发了特殊的财政困难[21]。王美涵也认为，财政风险是一种政府性的经济风险，是随着市场经济不断发育而逐步显现的一种风险，因而是市场经济性风险[15]。孙国相认为，从财政风险产生的根源来看，无论是内生的还是外生的，一般不是财政运行引发的，而主要是经济运行政策调整或体制因素造成的[11]。宋仪认为产生财政风险的原因主要有：财政支出结构不合理；财政收入缺乏稳定的增长机制；制度建设存在严重缺陷；金融风险、社会保障资金缺口、国企扶贫以及自然灾害的很大部分损失最终可能变为财政风险[22]。刘尚希指出，财政风险是政府干预公共风险的一种结果，改革打破了“利益大锅饭”，而“风险大锅饭”依然如故，这导致公共风险扩大，最后不得不由政府财政来兜底[18]。

在汉娜的“财政风险矩阵”引进中国以后，部分学者就把观察注意力集中在隐性或有负债上。张智将导致财政风险的或有债务因素归结为经济衰退、改革冲击、国有企业亏损与破产、国有商业银行呆坏账、社会保障资金缺口、外债与外部冲击、地方政府财政失衡等[23]。Steil认为政府决策失误是导致财政风险的重要原因，包括政府发债决策失误，政府对企业债券发放政策管制过于宽松等[24]。武小惠分析了我国显性财政风险，认为我国显性财政风险包括财政“职能虚脱”风险（即财政收入占GDP比重呈下降趋势）、国债依赖风险和赤字依赖风险[25]。Uribe认为财政风险与财政体制及货币体制有关，在特定的财政货币体制下违约风险和主权债务风险不可避免地会出现[26]。Reinhart和Rogoff认为财政风险是由政府债务的过度积累导致的[27]。(www.daowen.com)

陈薇认为显性财政风险，主要表现为显性内债和公共担保的外债，隐性财政风险主要表现为国有银行不良资产、社会保障性负债和地方政府债务[28]。类似的，王玉华和孔振焕分析了我国财政风险的构成，文章将财政风险因素归结为显性因素和隐性因素两方面，显性因素为公共债务规模过大的风险，隐性因素为国有企业的或有债务，社会保障资金缺口和地方政府的隐性债务[29]。

（4）关于财政风险的量化分析

有少数学者对财政风险进行量化分析。祝志勇和吴垠采用逐步回归的方式分析了内生性制度因子对财政风险的影响，这里的内生性制度因子包括企业国有化程度、市场化程度、财政分权程度和交易费用率，对财政风险的测度则采用了国债依存度这个指标；模型分析结果显示，财政风险与四个影响因子之间均存在比较明显的相关关系[30]。胡蜂和贺晋兵对影响财政风险的五个方面原因进行了量化，并利用主成分回归分析法对模型进行了精炼和实证检验。分析结果显示，我国经济增长速度和货币供应量与政府收入赤字率正相关；地方经济竞赛对财政风险的影响比较复杂，它既增加了地方政府的举债规模，又能控制对地方政府赤字率的过快上升；财税体制不合理是财政风险加剧的重要原因[31]。Cuadra，Sanchez和Sapriza利用数量经济模型分析了新兴市场国家反周期的财政政策和税收政策对财政风险的影响，认为主权债务风险与不恰当财政政策以及不完善的市场体制有关[32]。

2.关于“土地财政”风险的研究

国内学者大都认同“土地财政”带来了正效应，但也有一些学者意识到过度依赖“土地财政”所带来的负效应。《2007年中国社会形势分析与预测》蓝皮书指出，“土地财政”存在着以下五个显著风险：财政风险、金融风险、投资过热风险、社会风险和行政腐败风险[33]。陈明分析了土地财政背后隐藏的经济和社会风险，主要体现在：潜藏着社会的矛盾冲突、违背经济的发展规律、滋生官员的寻租腐败等[34]。陈志勇和陈莉莉提出，土地财政衍生的经济社会问题体现在以下四个方面：一是财政收入结构脆弱与不可持续；二是地方政府保护垄断性房价；三是固化消费疲弱的经济格局；四是土地违法和耕地流失严重[35]。朱丘祥指出当前土地管理制度中政府垄断一级市场以及征地制度中监管不到位是土地财政困局形成的重要原因[36]。李娟娟主要关注地方融资平台存在的或有财政风险，并认为地方融资平台是地方政府或有财政风险的最主要来源[37]。唐在富根据对广东省各地市和国内其他6个城市的考察，发现土地出让收入高速增长并呈现倒“U”形发展轨迹，存在财政收入增长不可持续的潜在风险；土地抵押融资规模难以有效控制，事实上放大了潜在的政府债务风险[38]。张玉新指出地方政府对土地财政的严重依赖，以及利用城市土地的过度融资，导致了土地和房产市场的价格风险通过土地财政和土地融资渠道扩散到金融体系中，使得中国地方政府的债务风险已经超过了国际上通常的地方债问题[39]。

另有一些学者运用数量分析工具对土地财政模式下的风险关系进行了研究。刘守英和蒋省三以东部某地区为例分析了土地融资对财政风险的影响，文章认为城市基础设施投资对金融的过度依赖加大了政府的财政风险[40]。杜雪君等对1998—2005年我国31个省（自治区、直辖市）的省级面板数据展开研究，通过对土地财政与耕地保护关系的定量分析，发现土地财政是导致我国耕地流失的重要原因[41]。邓建波和陈文宽通过对土地直接收入和间接收入的面板数据分析后指出，土地财政的收入受外围经济形势的影响较大，而土地财政本身的不稳定性和不确定性会引发巨大的财政和金融风险，进而造成社会风险[42]。

3.对已有研究的简要评述

通过文献梳理可以发现，现有的对于财政风险的研究已经比较全面和深刻，既有定性研究也有定量研究，既有从显性角度的研究又有从隐性角度的研究。但对于土地财政和财政风险两者之间关系的研究是偏少的。从定性研究看，大多只是揭示土地财政模式下可能存在哪些风险，而对土地财政导致财政风险的内在机理缺乏一个深刻而系统的认识；从定量分析看，有个别学者从土地融资的角度分析了土地财政对财政风险的影响，或者从房地产业的角度分析了土地财政对财政风险的影响，但分析角度显得单一，并且对风险程度缺乏考量。

本篇的研究目的在于从理论上系统地分析“土地财政”模式对地方政府财政风险的影响机理，并尝试对“土地财政”模式下的财政风险进行测算，从而有针对性地提出有效化解土地财政风险的政策建议。