1.选题背景

土地财政是指地方政府可支配财力高度倚重土地及其相关产业税费收入的一种财政模式[1]。改革开放以来，尤其是1994年中国分税制改革以来，“土地财政”在我国走过了一段辉煌的道路。总的来说，“土地财政”模式有利有弊，一方面，“土地财政”模式能够增加地方政府的财政收入，弥补财政收支的缺口，促进城市建设、推动房地产业和建筑业的蓬勃发展（骆祖春，2012）[2]，从而促进了我国经济的发展[3，4]，另一方面，“土地财政”模式也面临诸多问题，隐含着财政风险，进一步可能导致整体经济运行风险。

首先，“土地财政”模式威胁到国家的耕地保护红线并造成诸多不良经济和社会效应。全国人大农业与农村委员会透露，2011年我国耕地面积约为18.26亿亩，比1997年的19.49亿亩减少了1.23亿亩^[1]，也就是说，已逼近国家18亿亩耕地保护红线，并已经打破了到2020年要确保18.65亿亩全国耕地保有量的计划。一线城市可出让土地愈来愈少，各地都已逼近红线，2015年深圳市规划国土发展研究发布的“珠江三角洲全域规划项目”研究报告显示，在珠三角城市国土开发强度上，深圳以接近50%位居四个一线城市之首，远超30%的国际警戒线；北京供地也逼近管控红线，到2020年北京的新增建设用地最多不能超过1.24万公顷[5]。可见，“土地财政”的“根”已到了捉襟见肘的地步。在土地资源耗费到一定时期后，土地财政收入的增长就难以有保障，给形成支出依赖的地方政府带来较大的冲击。特别是近几年，土地出让收入逐步纳入公共财政支出安排，加大了民生领域的支出比重，如果收入增长得不到保障，地方政府公共财政将会面临入不敷出的风险。

与此同时，“土地财政”模式下，地方政府有直接或间接地推高地价的冲动，正所谓政府、银行、开发商组成了一个铁三角，政府拼命批地，银行拼命贷款，开发商拼命击鼓传花催高房价。针对房价的飞涨，国家一而再地进行了房地产市场的价格调控，但一直以来并未取得实质性的成效。就目前来看，2017年3月份以来，全国多个城市密集发布了楼市调控政策，但11月2日中国指数研究院发布的最新数据显示，10月份，全国300个城市土地供应及成交量增幅明显，出让金也相应增加超过一倍；各线城市均价同比均有上扬，300个城市成交楼面均价为2316元/平方米，同比增加66%；其中住宅类用地成交楼面均价为4323元/平方米，同比增加61%；而同期土地平均溢价率为24%。羊毛出在羊身上，理性的房产开发商必然会将购地的高成本通过抬高房价的方式予以回收，再加上房产投机者的炒作，房价虚高、楼市泡沫膨胀也就在所难免。结果近年来全国土地市场走势连年攀升，新“地王”和新“楼王”接二连三的出现。据不完全统计，2005年6月的上海房价平均每平方米1.20万～1.30万元，到2017年4月上升到每平方米5.50万元；2007年7月深圳房价平均每平方米1.70万元，到2017年4月是每平方米6.70万元；1992年6月海口房价每平方米0.40万元，而2017年4月上升到每平方米1.20万元[6]。房价过高将催生各种社会矛盾，使政府改善民生的目标难以实现，同时，楼市泡沫一旦破裂，将严重拖累经济发展，甚至造成毁灭性的后果。

其次，作为“土地财政”手段之一的地方政府融资平台的运行和发展也面临着诸多问题。目前我国各级地方政府不断扩大的融资规模，已渐渐出现失控的趋势。据Wind统计数据，自2011年以来，拥有财务数据的地方政府融资平台共有1451家，有息债务规模^[2]从2011年末的20.64万亿元增至2016年6月末的43.28万亿元，规模翻番[7]。融资规模的扩大，进一步加大了地方财政还本付息的压力，很多时候需要通过卖新地去归还旧地贷款的利息，长此以往将逐渐形成死循环，一旦某天循环被打破，将导致严重的金融危机。况且，目前形形色色的地方融资平台，在操作过程中也存在诸多的不规范，这也进一步加大了其中隐含的风险。

第三，“土地财政”环境下所产生的一些经济社会负效应也不容我们忽视。现阶段由于地方政府受土地出让高额回报的诱惑，在征地方面经常表现得较为“粗暴”，各种强拆事件也一直挑战着民众的神经和忍耐底线。利益循环中高额的回报，也为各地官员的权力寻租提供了可能，成为滋生腐败的温床。(www.daowen.com)

总之，地方政府的“土地财政”模式面临着土地供给和需求都不可持续、“土地融资”的债务规模失控、相关的社会矛盾激化等诸多问题，这些问题蕴含着地方政府今日“可观收入”将难以为继、债务负担将超过承受能力的财政风险；建筑业和房地产业发展中存在的泡沫可能就此破裂；金融风险也可能随之而来。各方面因素的聚集很可能触发财政危机和全面的经济危机。在此背景下，关注和研究“土地财政”风险问题，将是一个十分紧迫的课题。

2.“土地财政”风险研究的意义

本篇的研究不论是基于理论层面的探索需要，还是对实践层面的改革诉求来说，均具有一定的积极意义。具体如下。

在理论层面上，截至目前，学者们对土地财政的研究多是集中在土地财政的成因、规模、效应等方面，而对“土地财政”模式所蕴含风险的研究则比较零散和薄弱。本研究将对“土地财政”模式蕴含的风险进行较为系统的梳理，揭示其风险源、风险因素及传导途径，并在此基础上进行定量化测定研究的探索和尝试，以弥补既有研究中系统性研究和定量分析较为缺乏的不足，并对今后的相关研究可起到积极的导向作用。

在实践层面上，地方政府对土地财政的过度依赖，不利于地方经济的可持续发展。应在土地财政风险显化前，打破路径依赖效应，变革土地财政模式，转变经济增长方式。本篇将有针对性地提出土地财政风险防范措施，以此助力地方政府防范土地财政可能引发的风险，从而更加合理地、有效地利用土地，促进土地财政模式的健康运行。