1.土地财政的制度背景

在介绍理论模型之前，我们先简短介绍土地财政的制度背景。自20世纪90年代以来，土地财政已成为地方政府预算资金的最重要来源之一。1990年，国务院通过了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，从而正式建立了城市土地市场体系，地方政府管理土地征收和土地使用权转让，并负责向城市土地使用者出让使用权，其中商业用途40年，工业用地50年，住宅用地则为70年。1998年出台的《土地管理法》进一步规范了征地的法律框架和征地补偿标准，根据《土地管理法》的规定，地方政府能够合法获得集体所有的农村土地，几乎所有用于非公共城市用地的土地（如商业、住宅和工业用地）必须经过合法的征地程序并先转为国有城市土地[5]，农村土地所有者（如农民或农村集体）不允许私自转为城市用地，由于他们在土地价格的谈判能力上也相对较低，使得政府往往能以较便宜的价格收购农村土地。许多学者认为，正是这样的城乡土地转换推动了中国过去几十年来的快速城市化和工业化进程[48，49]。

中国对土地使用权的出让最早是在1987年的深圳出现的，当时协议出让的期限是50年。1992年，中国对土地使用权转让进行了调整，并重点关注外商和私营企业使用的土地。如前所述，招标、拍卖和挂牌不像私人协议（通常是通过一对一或闭门式谈判），在出让使用权时更加透明，因此，2002年开始，政府针对招标、拍卖和挂牌有了一系列的规定，国土资源部首先出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规定商住土地应通过招标，拍卖或挂牌出让。2003年和2006年又分别出台《协议出让国有土地使用权规定》和《关于加强土地调控有关问题的通知》进一步规范了城市土地使用的制度^[11]。前者强调，如果两个以上的潜在买家进行竞争，特定地块的土地使用权不能通过协议进行出让，以维持土地出让的公平和透明，后者则规定，通过招标、拍卖或挂牌的形式出让工业用地使用权，地价应高于基准价格，避免政府为了吸引投资，不合理地压低土地价格。所有这些规定的目的是为了使土地出让法制化，地方官员能通过更透明的过程出让土地。但实际执行面上，大部分城市土地出让仍然是通过协议的方式，特别是制造业工业用地，为了吸引投资，地方政府甚至采用了假拍卖的方式[21]，从1993—1998年，89%的土地使用权通过协议出让，仅11%通过招标或拍卖出让[5]，而从1995—2002年，协议仍占出让约86%的土地交易份额[56]。虽然《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》颁布，在中央政府的压力下，通过招标和拍卖的方式出让住宅和商业用地的份额有所增加，但是大部分制造用地的土地使用权仍通过协议出让[5]。

2.地方官员的激励和土地出让策略(www.daowen.com)

如前所述，20世纪80年代的财政改革激励了地方官员增加财政收入的需求，地方官员不仅要平衡其管辖区内的预算，还要发展地方经济。另外，在干部管理体系的驱动下，地市级领导也有政治激励来实现经济绩效，从而最大限度地获得提升、晋升的机会，土地财政的收益也被证明与政治升迁正向相关。因此，地方官员既有财政也有政治上的激励去操纵土地出让策略，极大化自己的利益。

土地出让策略（通过协议或拍卖）会产生两个收入来源：一个是一次性的土地出让费用等；另一个则来自未来的税收[21]。通过拍卖出让的土地，通常出让费用相当可观，但此仅为一次性付款，一旦交易结束，资金流就断了。如需产生持续的收入，则需要依赖交易完成之后的税收，但不同土地用途可能税收金额也不同。例如，商业用途的土地出让往往会在最初产生一大笔出让金，但之后税收比例较低，而住宅用途的土地，由于中国目前并没有普遍实施房产税，交易之后的税收微乎其微，但工业和制造业用地的出让（虽然一开始的土地出让金和商住土地比起通常较为低廉），则有可能在交易完成后提供大量的长期应纳所得税额[21]。更重要的是，制造业是当地经济发展的主要动力，通常具有很大的溢出效应，可刺激周边地区服务业的发展，进一步创造高薪就业机会，引进技术。为此，地方政府为了吸引工业投资和提高GDP增长，通常以非常低的价格（有时甚至无偿）策略性地出让土地[21，37]。此外，由于协议出让土地的透明度较低，导致地方官员有寻租空间，因此，地方官员经常选择协议来进行出让工业用地的交易。工业用地出让导致了过低的土地出让金，影响地方政府的财政收支，为了完成财政任务，这些官员会利用公开拍卖商业和居住用地来提高商用和居住土地价格，通过开发商业和住宅用地来弥补工业用地出让的低廉出让金，从而最大限度地增加财政收入[57]，而商业地价的上涨也可能引发地方政府的土地囤积，威胁到地方可持续发展[58]。由以上所述可知，土地出让金溢价即使大幅上涨，但是大部分收益仅来自出让居住和商业用地，而非工业用地。此种商业和工业用地价格的差异，不仅符合地方官员的财政激励意图，也与当地官员仕途关切的政治激励有关，即中央政府制定的干部管理制度，引发地方政府为了吸引投资而不惜降低工业用地价格的逐底竞争（race to the bottom），亦为“锦标赛竞争”[38，59]）。

总而言之，在干部考核制度下，地方官员有动机去促进当地的经济增长，从而提高晋升机会，同时创造足够的财政收入来履行财政义务。然而，他们也有动机策略性采取两种土地融资方式，增加寻租机会：意即通过协议低价出让土地，或通过拍卖高价出让土地。地方官员有意地采取这两种差异性策略，特别是利用每种土地出让方式的土地供应面积，借由利用土地供给极大化本身利润。大量的文献关注到这两种土地财政的策略差异，检验了地方政府对土地出让的财政激励和对经济效益的影响[34，48，53]，但是鲜有研究讨论土地出让机制策略操纵的问题。据我们所知，在土地财政周期方面，目前还没有重点关注地方官员的激励措施与这两种土地出让策略之间联系的研究，本篇旨在填补这一研究的空白。