本节从土地出让收入、土地直接税收、土地间接税收、土地抵押贷款的绝对和相对规模等多个角度,对各地方政府土地财政的依赖程度进行了全面的分析,主要结论如下。
从全国层面来看,首先,中国的土地出让收入规模庞大,约为地方一般公共预算收入的50.00%,土地出让收入对地方财政意义重大。但是2013年以来,随着经济增速放缓、土地市场需求下降,以及土地供应结构调整等原因,中国的土地出让收入规模开始下降。其次,虽然土地出让收入规模庞大,但是土地出让的成本性支出比重却高达80.00%左右,地方政府在经营土地过程中获得的土地出让净收益并不高,仅为土地出让收入的20.00%左右。再者,土地直接税收在地方一般公共预算收入中的比重逐步提升,2016年约为17.00%。土地间接税收则保持在15.00%左右的水平。而土地抵押贷款的官方公开数据为2010年的2.55万亿元,任泽平和宋双杰[6]估计2014年和2015年的土地抵押贷款规模为3.50万亿元左右。在土地抵押贷款的风险不断增加的同时,地方政府不得不持续推高地价水平,也导致房价的居高不下。总的来说,中国的土地财政存在明显的结构上的偏离,土地出让收入的规模远大于土地税收。
从各省级行政区情况来看,虽然北京、上海和广东的地价水平位居全国前列,土地出让收入、土地直接税收、土地间接税收和土地抵押贷款的绝对值排名非常靠前,但是相对值,即土地出让收入、土地直接税收与地方一般公共预算收入的比值均较为靠后,土地财政的结构偏离程度也相对较小。背后的原因可能是,作为中国经济水平最为发达的三个地区,北上广的产业结构更为多元,地方政府的收入结构较为多元,也更为合理,地方政府对经营土地的收入依赖性更小。(www.daowen.com)
较为出乎意料的是浙江省,土地出让收入是一般公共预算收入的88.60%,排名全国第一。土地直接税收是一般公共预算收入的17.12%,排名全国第五。土地抵押贷款占地方政府债务比重66.27%,排名全国第一。土地财政结构偏离程度,排名第一(除西藏外),土地出让收入是土地直接税收收入的5.18倍。浙江省堪称全国最为依赖土地财政的省级行政区,对土地财政依赖程度非常高。背后的原因可能在于,首先,浙江省本身是中国房地产业最为发达的省份之一,房地产业占全省产业结构比重高,造成土地出让收入占比较高;其次,浙江省的土地房产相关税收还不完善,导致土地财政结构的偏离;第三,北京、上海和广东的基本建设相对较为完善,而浙江省的基本建设投资空间较前三者更大,因此地方政府迫切地需要土地出让收入、土地抵押贷款用于城市基建。
但近年来,《中国房地产报》指出,随着房地产市场的分化调整,除一线城市及部分二线城市外,大部分地区房地产市场面临着较大的运行压力,商品房及土地市场成交情况均不甚理想,房地产税收收入亦相应下降,这使得地方土地财政依赖度未来可能被迫降温,走向较稳定且价格合理的房产市场。
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