1.全国层面土地抵押贷款

2007年，中国人民银行、财政部和国土资源部联合发布《土地储备管理办法》，确认土地储备机构能够以担保方式向金融机构申请贷款。给地方政府以未来的土地出让收入为担保进行贷款奠定了制度基础。此后，土地贷款迅速增长，形成了与土地高度联系的资金链：即土地开发依靠土地抵押贷款，贷款偿还依靠土地收益。土地收益被视为重要担保物或最终还款来源。

表1-7和图1-15呈现了2009—2015年中国84个重点城市的土地抵押贷款规模、增速及占地方一般公共预算收入的比重。据国土资源部统计，截至2015年，84个重点城市的土地抵押贷款总额达11.33万亿，是地方财政一般预算收入的1.36倍。可见中国土地融资规模之大。不过如图1-15所示，土地抵押贷款规模的增速总体呈现下降的趋势，2015年84个重点城市的土地抵押贷款增速约为19.00%。

表1-7　2009—2015年84个重点城市土地抵押贷款规模

资料来源：2009—2015年国土资源公报（中华人民共和国自然资源部网站：www.mlr.gov.cn）。

图1-15　2009—2015年84个重点城市土地抵押贷款规模及增速

资料来源：2009—2015年国土资源公报（中华人民共和国自然资源部网站：www.mlr.gov.cn）。(www.daowen.com)

前述土地抵押贷款的债务人不仅包括地方政府，还包括企业等主体。对于地方政府土地抵押贷款的准确数额，可查数据仅精确到2010年。据审计署2011年6月27日发布的《全国地方政府性债务审计结果》，截至2010年底，地方政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.55万亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。任泽平和宋双杰[6]对中国近年的土地融资规模进行了估算。截至2013年6月，地方融资平台在银行贷款、债权融资、信托融资三方面的债务总和估计为14.52万亿元，央行发布的《2010年中国区域金融运行报告》表示，土地使用权抵押的贷款占比超过20%。按此比例与土地使用权相关的债务总规模达到2.94万亿元。估计，到2014年地方债务总和为17.30万亿元，2015年地方债务总和为18.40万亿元，土地融资规模分别为3.46万亿元和3.68万亿元。高企的土地抵押贷款可以说是悬在地方政府头上的一把“达摩克利斯之剑”，一方面，为了偿还土地贷款，地方政府不得不更加依赖土地出让收入，抬高地价，导致地王频出，另一方面，伴随着土地抵押贷款规模的不断增加，面对占毛收入80.00%的土地出让成本性支出和占净收入45.00%的刚性计提基金，地方政府实际可支配的土地出让收益甚至难以覆盖债务利息支出，土地抵押贷款的风险陡增。

2.省级层面土地抵押贷款排行

2014年1月23日起，中国各省、自治区、直辖市的审计厅（局）陆续公布了各省级政府性债务审计结果。当年，《中国经济周刊》、中国经济研究院根据公布的地方债务审计结果，联合研究并发布了中国23个省份《土地财政依赖度排名报告》^[5]，如表1-8所示。《土地财政依赖度排名报告》显示，从“承诺以土地出让收入偿还债务总额”的绝对值来看，23个省（自治区、直辖市）中，北京、浙江和上海三地需要依靠土地收入来偿债的债务规模排在前三名，分别是3601.27亿元、2739.44亿元和2222.65亿元；土地偿债规模最小的是吉林、山西和甘肃，分别是586.16亿元、268.94亿元和206.54亿元。从“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”来看，排名前三为浙江、天津和福建，分别是66.27%、64.56%和57.13%；排名后三的则为甘肃、河北和山西，分别为22.40%、22.13%和20.67%。表1-8显示，即使在土地偿债依赖度较小的省（自治区、直辖市），也至少有1/5的债务要靠土地出让收入偿还。

表1-8　部分省（自治区、直辖市）土地偿债规模及比重排行榜（截至2012年）

注：①江苏省未公布偿债规模。
资料来源：刘德炳：哪个省更依赖土地财政？[J].中国经济周刊，2014（14）：20-23.