1.全国层面土地出让收入

首先，我们先从全国层面的土地出让收入来分析中国土地财政的依赖程度。表1-2展示了1999—2015年，中国的土地出让收入规模以及其与地方一般公共预算收入的比值。图1-8显示1999—2015年全国土地出让合同价款及增速，从绝对值来看，中国全国的土地出让收入从1999年的514.00亿元到2015年的2.98万亿元，16年间增长了57倍，年均上涨高达36.22%。2013年的土地出让收入达到最高值，达4.37万亿元。从相对规模来看，2000年以前，土地出让收入与地方一般公共预算收入的比值较低，不到10%，但随着城市住房市场化改革的全面推进，2000年以后，这一比值大幅抬升，从图1-9可看出全国土地出让合同价款与地方一般公共预算收入比值历年的变化，从2002—2015年，土地出让收入与地方一般公共预算收入的平均比值为48.57%，即土地出让收入约为一般公共预算收入的一半。这一比值的峰点在2010年，高达67.62%。可见地方财政对土地出让收入的依赖性。

表1-2　1999—2015年全国土地出让合同价款及地方一般公共预算收入

续表

资料来源：国土资源统计年鉴（1999—2015）[M].北京：地质出版社，1999—2015.

图1-8　1999—2015年全国土地出让合同价款及增速

资料来源：中华人民共和国国土资源部.中国国土资源统计年鉴（1999—2015）[M].北京：地质出版社，1999—2015.

图1-9　1999—2015年全国土地出让合同价款与地方一般公共预算收入比值

资料来源：中华人民共和国国土资源部.中国国土资源统计年鉴（1999—2015）[M].北京：地质出版社，1999—2015.

从图1-9亦可看出，2013年以前，全国土地出让收入总体呈逐步上升趋势。2013年以后，随着中国经济进入新常态，受经济增速放缓等因素影响，土地市场需求下降，土地供应量也随之下滑。而根据财政部的《全国土地出让收支情况》报告亦显示，2015年，全国国有建设用地实际供应量同比下降12.50%。在房地产高库存压力下，房地产开发企业对购置土地更加谨慎。2015年，全国土地出让面积继续萎缩，同比下降18.60%。配合供给侧结构性改革，2015年国家在国有建设用地供应上实施差别化供地政策。工矿仓储用地和房地产用地占比分别较上年下降0.80%和2.40%。^[4]

这里有必要指出的一点是，中国全口径的地方财政收入包括：地方一般公共预算收入（本级收入+转移支付+税收返还）、政府性基金收入、社会保障基金收入、在当地缴纳的中央税收收入以及上划中央“四税”收入。其中，国有土地使用权出让收入包含在政府性基金收入中，即和地方本级的一般公共预算收入是两个独立的口径。因而，不少媒体将土地出让收入与地方本级一般公共预算收入的比重达到60.00%以上的现象，描绘成“地方政府60.00%以上的收入来自卖地”，“土地财政依赖程度将近七成”，显然有失偏颇。

而比较合理的刻画土地财政依赖程度的指标应是土地出让净收入与地方政府可支配收入的比值。根据此指标，绘制出表1-3和表1-4，其中表1-3呈现2009—2015年地方可支配财力，表1-4则是土地出让的成本、净收入以及土地出让净收入占地方可支配财力的比重。其中地方财政可支配收入为地方本级公共财政收入、中央税收返还和转移支付、地方政府预算外收入（2011年起并入公共财政收入）和地方政府性基金收入的加总，再扣除征地和拆迁补助等成本性支出。而土地出让净收入则是指扣除成本费用后的土地出让收入。

表1-3　2009—2015年地方可支配财力　单位：亿元(www.daowen.com)

资料来源：2009—2015年财政收支情况（中华人民共和国财政部网站：www.mof.gov.cn）。

表1-4　2009—2015年土地出让净收入与地方财政可支配收入比值

资料来源：2009—2015年全国土地出让收支情况（中华人民共和国财政部网站：www.mof.gov.cn）。

从2011年起，随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，征地和拆迁工作更加规范，征地和拆迁成本有所提高，土地出让的成本性支出占土地出让收入比重从原来的50.00%左右上升到了80.00%左右（见表1-4），即地方政府实际可支配的土地出让收益占土地出让收入的20.00%左右，而土地出让净收入占地方政府可支配财力的比重也不高，2015年仅为4.52%。意即，尽管土地出让收入规模庞大，但是扣除成本以后，地方政府经营土地的净收益其实相当有限。加上2004年以来，国家先后出台了一系列政策，要求从土地出让收益中计提7项专项资金（如农业土地15.00%、城市廉租住房保障资金10.00%、农田水利建设10.00%、教育资金10.00%等）。因此，在土地出让净收益中，地方政府可统筹使用的财力减少。新政策的出台降低了地方政府操纵土地财政寻租的激励。

2.省级层面土地出让收入排行

而如从省级层面来分析土地财政依赖度，图1-10呈现了中国31个省（自治区、直辖市）1999—2014年的土地出让收入总和及排序。从总量上看，1999—2014年的15年间，土地出让收入超过1万亿元的省（自治区、直辖市）（第一梯队）有：江苏、浙江、山东、广东、辽宁、四川、北京、安徽。江浙两省作为中国经济和房地产业最为发达的省级行政单位，15年间的土地出让收入分别高达3.29万亿和2.51万亿，遥遥领先其他省级行政单位。进入第一梯队的除了四川和安徽是中西部地区，其他均属东部地区。而过去15年间，东部11省（自治区、直辖市）的土地出让收入占到了全国的64.00%。土地出让收入超过5000亿元的省（自治区、直辖市）（第二梯队）有：福建、上海、河北、湖北、重庆、河南、天津、湖南、江西。5000亿元以下的省（自治区、直辖市）（第三梯队）有：云南、广西、陕西、内蒙古、贵州、吉林、黑龙江、山西、海南、新疆、甘肃、宁夏、青海、西藏。第三梯队中，除了海南属于东部地区，其他省级行政单位均为中西部。

然而，各省级行政单位土地出让收入与一般预算收入比值的排序却呈现出与总量排序截然不同的情况。图1-11呈现了1999—2014年中国31个省级行政单位的土地出让收入总和占一般预算收入总和的比重与排序。由图3-4可知，浙江省和江苏省不仅土地出让收入规模大，占一般公共预算收入的比重也很高，分别达到88.60%和75.06%，可见江浙两省的土地财政依赖程度较深。安徽、重庆、福建的土地出让收入并不是特别高，但由于一般公共预算收入规模相对较小，因此，排位大幅上升。而北京、上海和广东，虽然土地出让收入不菲，属于第一梯队，但是一般公共预算收入规模更大，因此排序靠后，比值分别为40.30%、26.64%和29.99%。可见相对而言，北上广地方财政对土地出让金的依赖并不强。

图1-10　1999—2014年31个省（自治区、直辖市）土地出让收入总计排序

资料来源：1999—2014年全国土地出让收支情况（中华人民共和国财政部网站：www.mof.gov.cn）。

图1-11　1999—2014年31个省（自治区、直辖市）土地出让金与一般预算收入比值

资料来源：中华人民共和国国土资源部.中国国土资源统计年鉴（1999—2014）[M].北京：地质出版社，1999—2014.