我国新中国成立五十多年来农村建设的制度变迁及政策安排直接决定了我国农村经济社会发展的成败兴衰。新制度经济学认为，制度与经济发展有着内在的逻辑联系，制度是经济发展的重要变量。经济发展是制度起源、变迁和创新的初始原因；制度安排又是经济持续发展的强劲动力。农业制度变革是中国农村经济发展的原动力，具体表现在土地制度变革、经营制度变革和农村组织制度变革。其中，土地制度是社会生产发展的基础。土地制度包括：土地所有制度、土地产权制度、土地使用制度。土地产权制度和使用制度是土地所有制度巩固和发展的法律保护形式，土地产权制度是使用制度选择的条件，任何一种经营形式都必须与一定的产权制度相适应，土地使用制度是土地产权制度发挥效率的手段，其目标应该与产权制度保持一致。三种制度相互联系、相互作用，形成一种制度结构。土地的所有、占用、使用、处置、收益分配始终是社会矛盾的焦点，因而土地制度就成为各国或一国发展各阶段的一项根本制度。

我国五十多年来农村建设和发展的制度安排和政策走向，具体涵盖：土地政策、法律制度、户籍制度、资源的配置制度、教育制度、医疗制度、税收制度、金融制度、财政制度、社会保障制度、产权制度、分配制度、就业制度、工资制度、干部制度、代表制度、监督制度、科技推广制度、市场主体制度、招标制度等制度安排和变迁。它给中国农村经济社会带来深刻变化和影响。

中国农村开始由自发性的社会变革步入有计划的社会变革。首先进行了土改运动，结束了延续几千年的封建制度基础——地主阶级的土地所有制，建立了平均土地规模大体相同的农民土地所有制，分散的个体农户成为农业生产经营的组织形式。1950年6月中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》（简称《土改法》），于同年冬季在国内大规模展开了土地改革。《土改法》的总则提出：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”土地改革是中国历史上几千年来第一次最大最彻底的农业制度改革。农村生产力得到解放，农业生产迅速恢复和发展。

1952年在农村推广互助合作运动，建立农业生产互助组；不久，互助组发展为初级农业生产合作社（简称初级社）；在1955年下半年农村出现了农业合作化高潮，初级社迅速转化为高级社（即高级农业生产合作社）。在合作化运动中建立了集体经济，家庭逐渐退出农业生产。在农业合作化后期出现的问题尚未解决的情况下，一场人民公社化运动又在全国掀起。1958年12月全国农村基本实现了人民公社化，建立了工农商学兵相结合的、政社合一的人民公社组织。人民公社化实质上是推行计划经济体制，追求“一大二公”和所有制形式的高级化，农民被组织在政社合一的机制下，一切生产资料归集体所有，依据家庭成员的工分和人口数量进行分配。这样的产权界定状态自然无法创造出有效的竞争机制与竞争秩序，产权制度对经济体制的激励、配置、保险和约束功能无从体现，结果用于维持强制性制度的运转成本和保障这种制度运作中当事人提供“义务”的履行成本，已高于单个经济主体所获得的私人收益总和，导致生产力和经济发展缓慢。1961年国家被迫对国民经济进行全面调整，执行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，按照农轻重的次序安排国民经济发展计划，调整工农业比例关系，恢复综合平衡，强调农业的基础作用，农业生产开始得到一定程度的发展。“文化大革命”中，采取向以生产大队过渡、扩大社队规模、推行平均主义的分配制度、取消和限制家庭副业等，使得20世纪60年代初期调整的结果丧失，严重挫伤了社员的生产积极性，致使农业生产长期徘徊，增长缓慢，农产品供应紧张。制度经济学认为，任何制度都有其存在的上限，也有其自身特定的生命周期。“三级所有，队为基础”的制度安排和集体经营方式效率递减，改革势在必行。

1978年12月，中共十一届三中全会制定了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》和《农村人民公社条例（试行草案）》，认识到中国农业的现状，总结了中国农业正反两方面的教训，全国开始纠正农村工作中存在的错误，强调保护农村中社会主义集体所有制，坚持按劳分配原则，加强劳动管理，建立健全生产责任制。包工到组，包产到组，进而是包产到户。1982年1月中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》，对包产到户、包干到户作了肯定，推动了家庭联产承包责任制的建立和发展。逐步形成了以家庭联产承包经营责任制为基础、统分结合的农业双层经营体制。农业家庭联产承包经营责任制是由生产力发展所处的阶段和特定的时代背景所决定的。中国农业在此制度下显示出了历史上少有的活力，取得了一定的成效。

中国农村经济，随着经济条件、市场状况、市场竞争等外部环境的质变，以及农民素质逐步提高，增加收入的欲望愈来愈强烈等内部条件的嬗变，农业经济组织形式的创新提上了议事日程，农业产业化应运而生。农业产业化经营是新时期“以工促农、反哺农业”的新形式，是构建新型工农关系的一个制度创新。建立“以工促农、以城带乡”的长效机制，培养“有文化、懂技术、会经营”的新型农民，促进农业资源要素集约化、经营主体企业化、产品生产标准化、市场营销品牌化、生产服务社会化，加速这一进程关键在于实现由传统农业向现代农业的转变。现代农业按照市场经济体制和农村生产力的发展需求，形成一个完善的农业管理和服务体系。

“三农”问题是中国革命和建设的基本问题，必将伴随着中国现代化进程的始终。从20世纪上半叶到21世纪初，近一百年的历史证明，中国要想取得革命和建设的顺利进展，必须正确认识“三农”问题，并在正确认识的基础上，制定正确的路线、方针、政策。新中国成立后，中国农村的生产力、生产关系、经济基础、上层建筑都发生了沧桑巨变，先后经历了土地改革运动、人民公社化运动（集体化运动）、家庭联产承包责任制三个重大的制度变迁。由一个传统的农业国家转变成现代化的工业国家，是历史的必由之路。新中国成立后，选择了重工业优先发展的赶超型工业化道路。为保证赶超型工业化道路的实施，在工业与农业、城市与农村的关系上，选择了城乡分治的二元体制。城乡二元体制包括户籍制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、住房制度、生产资料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等制度组成，其中户籍制度是城乡二元体制的核心。目前新农村建设的关键点是对上述制度安排的重新考量和改革。

中国的“三农”问题日益严峻，“三农”问题已成为“三农”危机，其实质是小农经济与社会主义市场经济的深刻矛盾。为解决“三农”问题，中央提出建设社会主义新农村的重大举措。要真正解决“三农”问题，顺利推进社会主义新农村建设，必须深入研究人民公社化（集体化运动）、家庭联产承包责任制以及城乡二元体制的成败得失，认真借鉴以往的经验教训。从全球化视野比较研究欧美、日本、韩国等发达国家以及印度新农村建设的政策措施，借鉴其成功的经验和有益的做法。

国外以新农村建设为名的农村重建计划，主要发端在东亚以小农经济为主的国家和地区，这种模式走的是综合农协模式之路。最早开展新农村建设的是日本，随后是韩国，再后就是我国台湾省。我国的新农村建设，应该借鉴东亚国家和地区的综合农协模式，但必须找到规避这种模式的高成本的途径。

世界农业经营模式可分为两大类，一类是以美国、欧盟等西方发达国家为代表的公司化农业体系，其特征是大农场、规模化经营；另一类是以日本、韩国等东亚国家为代表的小农国家的综合农协体系。欧美模式有它特别的背景，是西方殖民者屠杀当地土著居民，经过多次战争掠夺形成的大农场，这些国家每个劳动力对应的土地规模是我国的800多倍。而中国小农经济几千年亘古没变，而且土地严重短缺，农村劳动力严重过剩。

韩国农民之所以能够走上致富之路，靠的是“两大动力”：一是“农协”，二是“新村运动”。它们犹如韩国农业发展的两大翅膀，带领农民跨进了中等发达国家的行列。20世纪70年代，韩国工业迅猛发展但农业十分落后。为扭转城乡发展不均衡局面，政府发起了“新村运动”。运动初期，政府无偿向全国3.3万个村提供水泥等材料，帮助农民建房修路，并在全国树立了1.6万个“新村运动”典型，加以推广。不几年，农村面貌发生了巨大变化，农民对生活也增强了信心。“新村运动”重视基础设施建设，通过农协的贷款和政府的资助，农民的干劲越来越高。在全国“新村运动本部”的指导下，先后开展了“和谐与爱护邻里运动”、“农村公园化运动”以及“讲道德守纪律运动”等。“新村运动”的开展，使农村的面貌发生了巨大变化，互助和协作蔚然成风，尊长爱幼，遵守乡规的传统美德随处可见。(www.daowen.com)

全国性的农民组织“农业协同组合”（简称农协）成立于1961年。农协有三大职能：一是教育普及农业技术；二是建立购销渠道，开拓国内外市场；三是从事信贷、保险业务，向农民提供资金（主要由农协银行承担）。农协经过几十年的运作，已成为农村经济和社会发展的支柱。以农协银行为例，目前，农协自己经营的银行已达1088家，遍布韩国所有农村。这正是中国农村最欠缺也是最需要的。

韩国新村运动的经验与启示：第一，韩国的国情、农情、文化、习俗，尤其是人文与我们那么相近，非常适合于我国的农村建设与发展，新农村建设的主体始终是农民，新村运动的实质和精髓是农民自发的“致富运动”，农民由衷发出：干！就能行；干！就能成功；我们想富裕起来。这也是韩国新村运动的原始动力。第二，中央和各级政府在初期需要倡导、扶持、示范、带动，但要在几年内逐步淡出，科技教育和民间部门推进。在这一过程中始终突出和激发农民的自发、自助、协同的主体意识和创造性、积极性和主观能动性。第三，政府在人财物方面积极支持，更重要的是像韩国那样发展和培育各种“农协”。第四，新农村建设要遵循农业、农村、农民的发展特点、规律，以及自身发展需求和过程，并与世界农业发展相衔接，比如发展农村民主、农民组织、妇女参与、农村教育、农村卫生、技术推广、农业贸易、文化建设、城乡交流、农村旅游、有机农业等。

日本的农村建设政策及经验：不同发展阶段的不同政策措施。粮食增产期（1946—1960年）。在这一时期颁布了“关于农地改革的通知”，主要包括：农业灾害补偿制度、农业协作组合制度、农林渔业金融公库制度、制定《土地改良法》、制定生产技术指导措施、制定农产品价格措施。高速经济增长期﹙1961—1975年﹚。在这一时期通过制定1961年的《农业基本法》，明确了农业政策的基本目标，并把农业政策的主要任务定位在改善农业结构上。《农业基本法》规定：第一，为了纠正农业和其他产业之间的差距，应提高农业生产力；第二，提高农业从业人员的收入水平，使之获得与其他产业从业人员同等的生活水平。其后又修改《农地法》及《农协法》（1962）；创立改善农林渔业经营结构资金通融制度（1963）。经济稳定增长期与新农业发展之上半期（1976—1999年）。1980年农地三法（指《农地法》《增进农用地利用法》《农委员会法》）制定以后，作为与农业结构相关制度有联系的重要立法，日本于1984年开始了对《农振法》和《土地改良法》的修改。从发展农业、建设农村的角度上看，日本还制定了许多针对特定地区（亦即经济贫困地区）的制度。如：《孤岛振兴法》《山区振兴法》《过疏地域对策特别措施法》等。这些都是为了通过改善农业生产结构，提高农业生产力，以达到提高农民收入这一终极目标的措施。

日本的农业、农村振兴政策给我们以启示和借鉴：首先，开始之初就从制度入手，同时重视制度的延续性，建立一个长效机制；其次，以发展农村经济为主，并以此带动地区农民的收入提高和生活环境的改善；第三，各类政策（制度），均配有落实手段和配套的财政支持；第四，对于经济落后地区，制定针对特定地区的法律（制度），加大财政投入及金融支持力度，以尽快缩短与其他地区的差距；第五，注重城乡协调及一体化发展，对于有需求增长可能性的产品，进行政策上的重点扶持。

欧盟和美国的农业政策的经验与启示：首先，农村与农业发展不可分离。从欧美的农业政策变迁过程中可以看出，其政策着眼点置于提高农业生产率之上，为农产品的产前产后提供完善的社会服务，降低农产品的生产成本和流通成本，建立统一市场，增强农产品的国际竞争力。因此，新农村建设不仅要重视村庄建设（村容整洁），同时也要重视促进农业经营投资、提高农业生产率、提高市场服务（生产发展），由此才能从根本上实现可持续的经济改善和社会发展（生活富裕、乡风文明）。第二，法律先行，制度保证。及时的法律规范，可以保证农村政策的稳定性和有效性，提高资源配置的透明度。新农村建设涵盖着制度建设的需求（管理民主）。以先行的新农村建设实践为基础，构建农村可持续发展的长效机制，发展适合中国制度环境的农民合作组织，以此作为政府兴农政策公共资源的接续主体，提高政策执行效率。第三，制定特殊政策，加强政策的动态调整。对特殊地区（自然环境条件不利地区、边远少数民族地区、矿产资源枯竭地区等）的农村建设采取特殊倾斜政策，促使兴农政策公共资源向这些地区倾斜，同时针对农业和农村发展过程中出现的新情况、新问题不断进行调整。第四，培训农民，服务于农民。农业科学技术是一个综合性的问题，包含选种育种技术、养殖技术、栽培技术、生态环境控制、肥料和农药合理应用、系统管理等等，这些方面都协调好了才能生产出高质、安全的农产品。农业发展、农民就业增收，关键在于形成与农业生产、农村中小企业及农民转移就业结合的科研开发、咨询、职业教育和培训系统，促进农民知识化。农民是新农村建设的真正主体，提高农民的素质才能有效促进农村和农业的发展，因此要重视对农业生产者的技术、技能进行培训。农业科技培训不是一句空话，帮助农民致富是衡量科研、培训的标尺。

印度新农村建设的成功经验：印度的农村股份合作制——卡纳尔牛奶生产者合作协会企业。在哈里亚纳邦，有600个村庄的2．6万个奶农为协会生产牛奶。每个农民要加入协会，需要一次性缴纳105卢比（1美元约合45卢比）的会费，在200天内卖给协会180公升牛奶，即可享受防疫和配种等方面的服务。协会的基层单位是村社，每个村社每年至少要卖给协会1万公升牛奶。每个村社成立自己的委员会，推选自己的主任。再从每个村社的主任中推选出协会委员会成员，协会委员会成员再选出自己的首席执行官。卡纳尔牛奶生产者协会企业为农民提供服务，也属于农民。协会最大的好处是产销直接挂钩，杜绝了中间商人从中渔利。在协会成立之前，个体商贩往往以非常低廉的价格收购牛奶，由于牛奶不易保存，农民常常不得不接受这样霸道的“地板价”。协会起到了保护牛奶最低价的作用。加入协会后，农民每养一头奶牛，每个月就可有1500卢比的卖奶收入。

另外，印度用法律保障农民就业。2006年2月2日，印度《全国农村就业保障法案》正式实施。法案规定，政府每年要为农村每个家庭提供100天的就业机会，工作是非技术性的手工劳动，如修路、架桥、平整土地、开凿运河、兴修水利等。工资每天不低于60卢比（1美元约合45卢比）。该法案首次赋予农民就业的权利，为农民增收提供了法律保障。就业工程分阶段分地区逐步实施。首先要在全国200个经济最落后的地区展开，5年内，覆盖全国。分析人士称，印度有70%的人口居住在农村，该工程是印度向福利社会迈进的第一步，将有力缓解农村人口大量向人口拥挤的城市过度迁移的紧张趋势。

印度实施全国农村就业保障法案，把加大农村基础设施投入与增加农民就业和工资收入结合起来，受到贫苦农民的拥护。这种帮助农民就业，为农民创造更多就业机会，促进增收的做法，具有普遍的意义，特别适合中国国情。中国80%的人口在农村，农村剩余劳动力的转移是难点，全部进城是不现实的，走农村、农业内生性就业之路乃长久之计。农业产业留住一部分、龙头企业吸引一部分、进城务工转移一部分、中介组织农业协会吸纳一部分，这样分层次、多渠道、多元化转移就业，“三农”问题可迎刃而解。

欧美、日本、韩国等发达国家以及发展中国家印度的新农村建设的政策措施和实践经验，使我们能管窥国外发展农业、建设农村、解决农民问题的新进展，有利于我们用宽阔的视野思考我国的新农村建设。中外国情不同，但发展农业、建设农村的很多经验相通。最基本的就是要围绕农民就业增收这个核心，发展经济。缩小城乡居民收入差距，解决农民收入低、增长慢的问题，根本在于实现农民的充分就业。它他们的成功经验结合我国的具体实际就是我们的路径选择。