在西乡塘区党委、政府多年的精心打造和培育下，美丽南方休闲农业示范区建设已初见成效，乡村建设开展逐步加快。课题组经过本次实地考察、调研访谈中发现，仍然存在着制约“美丽南方”发展的土地利用核心问题和用地难题，主要有以下几个方面：

1.城市规划未覆盖，制约了“美丽南方”的非农化建设

城市化发展强大动力与农村土地刚性管理之间的矛盾是当前“美丽南方”发展面临的首要矛盾。“美丽南方”位于近郊区，向城镇化、土地非农化、房地产化开发的驱动力巨大，但“美丽南方”地属西乡塘区石埠街道，不属于乡镇范围，又未纳入南宁市中心城区规划范围。因此，城市规划也没有覆盖“美丽南方”区域，无法进行大规模高强度城镇化工业化开发，只能按农村用地生产生活方式进行管理，从而导致企业入驻所需建设用地无法报批。虽然土地规划在重要项目规划建设区调出了基本农田、安排了新增建设用地指标，但由于城市规划无法出具选址定点意见，导致企业入驻所需新增建设用地无法办理用地手续。这种情况不仅影响已入驻项目办理用地报批，同时一些好的意向项目和大的投资企业也往往因此望而却步，致使投资资金无法顺利落地，最终影响“美丽南方”的招商引资和产业发展。已有的300亩体育训练场地、国际化标准跑马场等条件成熟且具备影响力的项目因城市规划无法定点问题而遗憾退出。同时，也造成当前整个“美丽南方”加工业几乎为零，传统种植、养殖业还处于生产销售农产品的初级阶段，产品附加值不高，没有农产品精深加工及附加值高的产品带动，土地产出效率水平整体不高。

图13　“美丽南方”处于南宁市城市总体规划用地范围外

2.村土地利用规划滞后，不利于统筹农业农村发展建设

目前我国的土地利用规划，已涵盖了国家、省、市、县、乡五级，但村土地利用规划仍处于起步阶段。虽然，之前城乡住建部门已编制了村庄规划，但规划范围仅针对农村居民点用地，而不是针对整个区域所做的综合性空间规划。而“田园综合体”的发展，重在规划布局，而调研组到西乡塘区国土分局（现西乡塘区自然资源局）了解情况时得知，如今“美丽南方”发展并无有效的规划引导，“美丽南方”如果没有制订可行的土地利用规划，那么未来发展就是混乱的、无序的、不可持续的。因此，已编制的村庄规划对引导今后三产融合发展所起到的作用非常有限，难以与现行的相关规划融合衔接。再加上，一方面城市规划未覆盖，另一方面村土地利用规划未编制，城市规划和土地利用总体规划“两规”也无法衔接。部分重要紧急的配套设施用地，如农产品展厅、旅游接待设施等用地，只能套用设施农用地，但由于设施农用地申请及使用的种种限制，不但无法真正解决用地问题，还会产生用地遗留问题，不利于土地资源的有序管理。城市规划未覆盖导致的用地紧缺问题，一方面严重制约了企业规模的发展壮大，另一方面整个景区配套设施不完善、服务不到位、品质上不去，很多游客没有产生流连忘返的旅游体验，严重影响了旅游的再次消费和持续发展。此外，石埠街道办事处的相关负责人也反映，由于“美丽南方”区域内的土地不符合“两规”，征地工作无法开展，导致企业供地难，项目无法正常推进。由此，编制“美丽南方”村级土地利用规划迫在眉睫。

图14　“美丽南方”所在乡镇土地利用总体规划图

3.农村新增建设用地指标不足，制约了非农建设发展

“美丽南方”缺乏新增建设用地保障机制，在企业项目发展中，受制于基本农田布局多，建设用地较少，难以满足一些企业的建设用地需求。调研组到西乡塘区国土分局了解情况时得知，从西乡塘区（含高新区）街道办土地利用总体规划图（2015年调整）上看，到2020年，“美丽南方”土地利用总体规划中新增用地比较少，只在石埠半岛内的龟鳖产业园规划了少许新增建设用地。在西乡塘区规划分局了解到，关于“美丽南方”新增建设用地指标稀少的问题，相关负责人表示，在南宁市土地利用总体规划中，“美丽南方”已在一定范围内预留了新增建设用地指标，但是由于南宁市城市总体规划没有覆盖“美丽南方”区域，造成“美丽南方”无法规划定点，“土规”与“城规”没有及时衔接到位，从而导致“美丽南方”建设用地紧张。在“美丽南方”迅猛发展的关键节点上，建设用地指标直接制约“美丽南方”项目建设、发展，以及其他硬件设施的规划建设。

4.土地流转问题突出，影响了产业融合项目发展(www.daowen.com)

主要表现在：一是土地流转不够顺畅。当前，农村生产经营模式都是将土地分成若干块承包到户，这种模式不利于农业规模化经营。为解决规模化农业所需土地，各地加快推进土地流转，但土地是不可再生资源，农民及农村集体经济组织越来越认识到土地的重要性，因此，土地流转成本日趋上升，目前综合体周边农村每亩耕地年租金由2015年的2000元增加到2018年的4000元，一定程度上增加了土地集中流转的难度。与此同时，农村土地流转制度还不够完善，流转程序不够透明，流转机制不够灵活，加上农村小农意识和观望心理影响，不少农户参与土地流转的积极性不高。二是土地私下转包，农用地“转而不用”问题存在。根据调查了解，部分开发商把土地流转到手后才发现土地不符合城市规划或占用基本农田，无法报批使用，然后私下将土地转包给其他开发商，层层转包后，土地一直荒芜没人耕种，造成了土地资源的浪费。三是租赁土地方面，一些农民肆意抬高租金，地租过高造成了项目落地难，而部分企业未能按时给农民支付租金，也未设有土地流转履约保证保险，导致当地村民怨言频发，影响进一步租地用地，同时给“美丽南方”带来一定的负面影响。

5.国土综合整治力度不够，影响了整体面貌形象的提升

农村建设用地盘活利用不够。根据调研，从西乡塘区（含高新区）街道办土地利用总体规划图（2015年调整）上看，“美丽南方”区域大部分布局为基本农田，向外扩张建设用地的需求无法一一满足，只可将大部分的项目落地于已有的建设用地上，而已有的建设用地，如农村居民点，其盘活力度不足。经调查发现，“美丽南方”有些村民已离开家乡并在城区安家落户，但他们的土地以及房子处于长期闲置；一些闲置老宅因年久失修，已呈现破败状，包括与老宅相连的庭院也一并闲置，这些散乱、老旧的宅基地可合理整治、优化利用形式。然而目前，该片区仍未科学合理地清理“美丽南方”闲置土地，一些老旧村落土地流转工作较难开展，一些举家到城里落户的村民依旧不愿意将老宅退出或者进行土地流转。因没有足够的建设用地，导致企业项目发展扩大面临困难，而新企业项目难以落地。同时，有些企业租赁土地，由于各种原因，土地未被充分利用而处于撂荒状态，呈现杂草丛生的局面。而现有的一些农家乐体验项目，也因经济不景气、缺乏经营规划等原因，出现闲置现象，没有得到充分利用。在农村的土地政策、制度与土地流转关系矛盾日益突出的背景下，土地撂荒的现象不但严重影响乡村景观，使得乡村呈现一片荒芜的现象，还造成了土地资源的浪费，需要制定相关政策措施加强处置和盘活。另外，在“美丽南方”内，依旧存在没有规整完毕的土地，与园区整体景观不协调，破坏了古村落的建筑景观格局，一定程度上会影响游客良好的游玩体验度。此外，在土地整治过程中，由于总体布局缺乏规划和科学设计，只追求“田成方，渠相通”的效果，没有根据实际情况进行相应处理，村落中具有生态服务功能的坑塘被填埋，石头构造的天然排水沟渠被硬化处理，丧失了水体的自我净化功能，也不利于水生生物的栖息，由于缺乏科学规划，“美丽南方”一些现代娱乐设施用地导致古村落整体景观不协调，破坏了“美丽南方”的建筑景观格局。

6.用途管制僵化，限制非农新业态新模式发展

尤其是，由于缺乏规划和计划指标，旅游用地受限制，旅游基础配套设施无法落地。旅游产业在促进农村经济社会发展、吸纳剩余劳动力、拉动农产品消费、传承乡村民俗文化等方面具有积极作用，为农村产业融合发展开辟了广阔的市场空间和增长增收动力。当前，“美丽南方”的主导产业是乡村旅游，旅游产业的发展带动了整个“美丽南方”的社会经济发展，但根据调查了解，当前的旅游用地政策难以适用，乡村旅游用地受各种限制。比如原国土资源部联合住房城乡建设部、国家旅游局印发的《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号）鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式供应旅游项目建设用地，以降低旅游项目开发初期用地成本，但自上而下并没有对长期租赁、先租后让、租让结合方式如何操作做出细化规定，具体到地方很难享用此优惠政策。

7.部门协同困难，各类支持政策的落地实施有待加强

尽管国家、自治区和南宁市层面已出台很多支持农村产业融合发展的优惠支持政策，但很多政策原则性、指导性较强，缺乏操作性，因此农业产业融合发展的大政策环境还须进一步加强，尤其是农村产业贷款融资方面。当前，普遍反映农村产业发展融资机制不完善，产业融资渠道较少，推进农村产业融合发展，农产品加工业和乡村旅游双轮驱动缺一不可，但两者资金需求量同样巨大。农产品加工业除加工场地、加工厂房、机器等固定资产投资外，农产品储藏、运输、宣传推介、人员工资等也需要大量资金。乡村旅游发除旅游交通设施和接待设施修建、旅游景观维护等固定资产投资外，旅游资源普查、规划，旅游产品开发、宣传等所需资金投入量也不少。

总体而言，从农业农村产业发展本身的角度看，与其他规模宏大、气象壮观的规模化、机械化农业生产型田园综合体项目不同，现有“美丽南方”农村产业融合项目以结合山水风光、农业生产、田园景观和乡村文化风貌进行农业观光、乡村旅游、城郊休闲性质的“农文旅”项目占大多数，纯粹农业种植养殖的项目比较少，即使有规模也不大，单个项目用地多在几十亩到百来亩之间，多属于窗口展示、试验示范和观光休闲性质，需要进行一定设施用地、经营用地和建设用地的配套。根据调研，造成上述现象的原因主要是：（1）区位原因。一是位于南宁城市近郊区，与其他远郊大规模农业种植基地相比，“美丽南方”更便于接受南宁大都市消费市场、商务往来的辐射；二是位于中国与东盟国家交流前沿，易于接受外向型经济的辐射，因此促成“前店后场”的窗口农业和总部农业经济形态的形成。（2）地形原因。虽然“美丽南方”区域属邕江沿岸冲积平原阶地，但地块内部也非一马平川，内部低山缓丘、河沟也十分丰富，因此也对农业规模化作业产生一定影响。（3）分地原因。经过第二次土地改革，“美丽南方”农村集体用地均已分田到户，由于没有实施“小并大”等工程项目，确权后的耕作地块权属较为破碎和分散，从而对土地流转和农业规模化生产都造成较大的制约。（4）地价原因。相对于一般农地租赁流转500～800元/亩，“美丽南方”的土地流转价格达到2000元/亩以上且逐年递增，远超基准地价，造成产业项目如果仅仅靠一产农业种植养殖业将难以维持经营，必须进行产业融合开发，发展加工、旅游、贸易等，拓宽经营范围，提高农产品的附加值。（5）规划原因。虽然综合体建设有土地利用规划和发展规划引领，但由于南宁市城市总体规划中心城区规划用地范围未覆盖“美丽南方”，导致有新增建设用地需求的休闲、旅游、文化等重大投资项目规划选址不能入驻和按规划落地实施，一定程度上影响了“美丽南方”产业项目的规模和档次，造成已入驻的项目“小散乱”和质量水平不高的情况。

在实践层面，南宁市以试点为引领，不断完善农业生产体系、产业体系、经营体系，大力发展现代特色农业，促进了乡村地区一二三产业融合和县域经济发展。其中：西乡塘区以建设“美丽南方”国家田园综合体为契机，大力推行“农业+文化+旅游+康养”深度融合；宾阳县利用古辣香米地理标志产品，通过技术改造、整合资源、流转土地、升级传统产业，创建了国家农村产业融合发展示范园；横县茉莉花现代农业产业园形成了种植、加工、包装、销售的全产业链和具有全国影响力的农产品品牌，入选国家第一批现代农业产业园创建名单；马山县凭借中国首个攀岩特色体育小镇的落户机遇，将“体育＋旅游＋扶贫”的路子越走越宽；等等。南宁市在推动农村一二三产业融合发展上先行先试，探索的新路径、新方法和新机制为全区提供了借鉴。