1.规划调整修改机制不完善

一是规划动态调整机制不完善。虽然改革政策明确“建立土地利用总体规划定期评估、适时修改机制”，但《土地管理法》第26条、《土地管理法实施条例》第12条、《土地利用总体规划管理办法》、《广西壮族自治区国土资源厅关于进一步规范土地利用总体规划调整修改有关问题的通知》等都对规划调整和修改的办理条件、所需材料和办理流程规定等有一定制约，但在实际操作中，由于土地规划缺乏弹性，修改调整要求严格、程序烦琐，不能按年度进行定期或动态调整，从使得一些规模大、质量好的旅游项目缺乏统筹安排和保障。二是部分旅游规划与发展规划、空间规划、专项（区域）规划等衔接依然不够，多规打架、难融合既影响了项目的实施落地，也制约了全域旅游和“旅游+”与其他产业的融合发展。

2.耕地、森林等保护红线影响项目落地

耕地保护是必须遵循的红线。但是，一个好的项目，一个对地方经济发展群众致富甚至是农牧业和生态建设都有好处的项目，却往往可能因为几亩基本农田而没有办法落地，这反映出地方规划制度不完善、不健全、不实事求是，执行较为死板。例如，龙脊梯田景区，在修建停车场时遇到了很大困难。然而，缺乏旅游必备的设施，不仅会严重制约观光旅游的发展，也满足不了逐渐富起来的农民生产生活需求，满足不了新时代现代农业发展的需求。如果我们建立了基本农田储备制度，实行弹性规划，允许地方政府对单个项目占用一定面积（比如10亩）基本农田进行调整、补划，则显然是个双赢的制度安排，既保障了耕地保护，又能及时高效地促进当地社会经济发展。在生态红线方面，由于旅游项目对优美生态环境有客观需求，使其常因与风景名胜区、自然保护区、饮用水水源地保护、公益林保护等红线有一定的交叉或重叠而难以落地。目前，桂林市共有花坪、猫儿山、千家洞、银竹老山资源冷杉等4个国家级、8个省级自然保护区和1个国家级漓江风景名胜区，这些保护区有些面积很大但管理粗暴。资源县的八角寨是个重大旅游项目，却因为约50亩的国家（一级）公益林而造成停顿，实际上那只是一片普通的南方松林。显然，如果我们根据地方发展实际需求，实行弹性规划制度，加强管理，完全能够做到保护资源与环境，同时及时保障合规项目落地，促进地方社会经济发展与乡村振兴。

3.低效用地再开发政策缺乏吸引力

城镇低效用地再开发利用作为旅游产业用地改革试点重点内容，实际工作中，低效用地开发利用工作遭遇一系列政策瓶颈，未能达到预期目标。

一是缺乏成本优惠政策。低效用地再开发需对原用地重新规划和改变用途，与直接使用新增建设用地相比，产权问题相对复杂，拆迁安置补偿和建设成本较高，单个改造项目需要巨额资金和时间精力，加上项目容积率低，没有优惠政策很难推动低效用地再开发利用工作。

二是供地方式的制约。现行法律规定工业、经营性用地和旅游用地必须采取招标拍卖挂牌方式出让，即使原土地使用权人参与开发的，也必须采用“招拍挂”方式再次办理供地手续，以协议方式出让经营性用地尚无法律依据。这就难以保证原土地使用权人继续获得土地使用权和分享改造开发的利益，增加其投资风险。

4.关于集体土地参与旅游开发问题(www.daowen.com)

项目业主对“31条”政策的积极性和响应性不高。一是项目业主普遍希望把项目用地范围内的土地通过土地征收、农用地转用或只征不转等政策办理到业主名下，以便利用国有土地使用权抵押融资；二是项目业主认为租用农民土地或以农村集体经济组织入股等方式投资风险大，不确定因素多，自身合法权益难以得到保护。农村自主开发的各种形式的休闲山庄和农家乐选址随意性大，开发规模小且布局分散，与土地利用总体规划不相符，许多项目违法违规用地问题较为突出。集体土地以租赁方式参与旅游开发，有些租赁年限长达20年至50年不等，与合同法规定的最长租期不得超过20年以及林地、耕地的剩余承包期限冲突，租赁合同的合法合规性遭受质疑。此外，农村土地制度改革基础薄弱，影响集体土地参与旅游开发的权益保护。许多县（区、市）的农村承包地、宅基地确权登记发证进展缓慢，土地监管部门执法不严甚至选择规避此类问题，导致违法违规建设现象肆意发展，也对农户利用不动产证贷款以扩大旅游经营这一途径构成限制。

5.与“三块地”改革的衔接问题

“三块地”改革与当前正在进行的旅游用地改革密切相关。土地管理法修正案草案规定因军事和外交需要用地、政府组织实施基础设施建设、公共事业、保障性安居工程、成片开发建设及法律规定可征收农民集体所有土地的其他情形等六种情形需要用地的，可征收集体土地。绝大多数乡村旅游项目不属于上述六种需要征地情形，意味着将来旅游项目用地需要从集体土地流转或入市角度来解决。这样，项目业主想通过政府征地获得国有土地使用权，并用其向银行等金融机构抵押贷款获得资金进行项目再开发的路径很难走通。行业管理部门在制定旅游项目规划、旅游项目清单，招商引资过程中需要细化和明确项目准入条件（包括资金）。涉及利用集体经营性建设用地、宅基地的旅游项目，更多的是面临土地合法依规流转、土地使用价格（集体土地、国有土地同权同价）、产权登记管理、土地合同履行等问题。需要行业管理部门在用地审批事项与流程、产权交易与登记规范等方面做好工作。

6.关于项目用地及生态（景观）用地登记管理问题

由于旅游用地组合供地性质，项目用地登记必须创新。实际工作中，对单个地块供地的项目，以地块为宗地进行土地确权登记发证；对多个地块组合供地的项目，可以各地块为宗地进行土地确权登记，也可根据各地块的不同规划用途或不同产权管理需要，核发一宗地一证书或多宗地一证书。不得将项目内各地块进行分割转让或抵押登记。这些措施依然需要明确政策支持。另外，今后强化分类管理，征转分离需求会更多，对只征收不转用的生态保留用地的登记管理也需要明确。《桂林市旅游用地报批管理办法（暂行）》文件规定中只转不征的亭台楼阁、栈道等点状旅游配套设施用地未明确怎样报批；不转不征的景观用地也未说明如何批复。旅游项目特别是乡村旅游项目业主以及基层国土资源管理部门对农用地只征不转有较高的政策诉求，同时也可以大幅减少企业用地成本，但目前在使用范围、申报、监管等方面缺乏完善的政策法规支持。以监管为例，在征为国有农用地后，缺乏管理主体，同时也加大了农用地转变用途的风险，不利于耕地、林地等资源保护。

7.标准衔接及审批程序影响政策效率发挥

行业标准不统一，影响土地审批。首先，《中华人民共和国土地管理法》第四条将旅游用地作为建设用地的一类，显然和旅游业用地的实践不符。自然资源部门与城乡建设部门对旅游用地的分类也存在相互矛盾、重叠，没有形成统一体系。桂林地方政府制定的旅游产业用地分类与《土地利用现状分类》（GBT21010-2017）、《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）等国家标准难以套用，导致旅游产业用地报批无法实施。实践过程中，旅游项目用地在报件审批、上图入库、供地发证、用地监管等环节仍只能按国家法律法规和国家标准操作，桂林市制定的旅游用地分类基本形同虚设，无法操作。其次，新的旅游用地政策遇上原有土地审批管理的旧“框框”（审批程序），导致当前旅游用地审批效率仍旧不高。旅游用地审批与一般建设项目用地审批流程基本一样，面临审批层级多，部门串联审批，报件材料众多。单独选址旅游项目由于不符合土地利用总体规划，需要修改规划，一般完成时间需要几个月，大大影响了旅游项目审批的速度和效率。再次，小型分散旅游设施用地问题也比较突出。“31条”的第十一条规定：“旅游景区范围内的亭、台、楼、阁等小型旅游设施用地，单体用地面积在150平方米以下，总用地面积不超过20亩，且不涉及占用耕地和征收的，由市人民政府审批，报自治区国土资源厅备案后实施。”此政策未能得到切实的运用，存在小型旅游设施用地标准定义不明确，对建筑结构、分布、密度等未做出详细规定，无具体审批流程等问题。最后，在政策执行时存在上下协调和部门协调问题。在涉及规划调整修编、项目用地申报等的过程中，由于原来政策规定及办事流程的影响，没有建立起“绿色通道”工作制度，严重影响了办事效率及政策效力。