目前，试点工作已经构建起以《桂林市旅游产业用地改革试点若干政策（试行）》（简称“31条”）为核心，涵盖《桂林旅游产业用地管理办法（试行）》《桂林市旅游用地分类体系》《桂林市旅游产业用地基准地价体系》《桂林旅游产业项目建设用地控制指标》等十余项配套政策的体系，填补国内旅游产业用地政策多项空白，有效推动桂林市由“景点旅游”向“全域旅游”“全业旅游”转变，取得了显著的经济、社会和生态环境效益。原国土资源部、住房和城乡建设部以及国家旅游局联合发布《关于支持旅游业发展用地政策的意见》中，也包括了桂林旅游改革的许多做法。

1.创新政策，完善体系，有力保障旅游产业发展

首先，较为完善的旅游产业用地政策体系，使旅游项目用地从报批到供地都有一整套政策规范作为支持。例如在旅游项目使用建设用地审批流程中，“31条”中的第一、二、三条提出建立土地利用总体规划定期评估、适时修改机制，并编制具有“多规合一”性质的《重点旅游片区发展规划》，即在前期对旅游项目用地需求在规划和计划中予以考虑和安排，为旅游产业的发展留足空间；针对旅游项目选址的不确定性等特点，提出《桂林市旅游产业用地项目规划修改与调整管理暂行办法》、印发了《桂林市人民政府关于印发桂林市旅游产业用地项目规划修改与调整管理暂行办法等五个配套政策的通知》；针对项目报批，设置了《桂林市旅游用地报批管理暂行办法》、印发了《桂林市人民政府关于印发桂林市旅游产业用地项目规划修改与调整管理暂行办法等五个配套政策的通知》；针对旅游产业用地特点以及报批和供应需求，设置了关于旅游用地分类体系的《桂林市人民政府办公室关于印发桂林市旅游用地分类体系及旅游用地分类体系的与城市规划分类体系衔接表的通知》和关于基准地价体系的《桂林市人民政府关于公布实施桂林市旅游产业用地基准地价体系的通知》。另外，诸如旅游用地分类体系、旅游用地基准地价体系、旅游配套地产管理《桂林市人民政府办公室关于印发桂林市旅游项目配套旅游地产用地管理办法（试行）的通知》《桂林市旅游项目建设用地控制指标》等试点政策均为创新型政策，填补了国内政策空白，起到了很好的示范作用。在试点政策的支持下，旅游产业用地审批、供应、管理实现全面的有规可依，旅游项目落地面临的建设用地指标不足、投资高、选址难等传统难题得到了有效解决，同时政策的利好也吸引了大量旅游项目投资。以重大旅游项目为例，试点期间共有33个重大旅游项目用地申请获得批准（含部分获批），总投资近600亿元，其中大部分项目涉及规划调整、专项指标使用等政策，部分项目还通过旅游配套地产政策平衡了资金缺口和收益。

2.分类管理，按需供地，土地节约集约成效显著

为配合“31条”中节约优先供地原则，桂林旅游用地改革中首创了旅游用地分类体系，将旅游用地划分为了旅游设施用地、旅游景观生态用地、旅游地产用地和旅游商品生产用地4个一级类和8个二级类、10个三级类，并拟定了城市用地分类与规划建设用地分类标准相衔接的情况表。该用地分类体系是旅游开发中按需供地、平衡旅游用地成本的前置条件。建立旅游用地分类体系，对于今后旅游产业发展中用地管理意义重大。第一，桂林旅游用地分类体系适应旅游产业的发展趋势。当前桂林正积极推动旅游产业从“景区旅游”向“全域旅游”转变，阳朔、兴安、龙胜、恭城、雁山等先后入选国家全域旅游示范区创建名单，而全域旅游对用地需求不再仅仅局限于建设用地，也在向另外两大类农用地和未利用地延伸。旅游用地分类体系正是根据旅游用地特点及性质，对旅游用地类型进行细分，恰能满足当前桂林全域旅游的发展需求。第二，旅游项目占地面积较大，所涉及的实际用地类型较多，全部征转为建设用地的传统方式不仅占用大量建设用地指标，造成供地、批地难的状况，同时建设用地地价较高，也会增加企业负担，而桂林旅游用地分类体系为旅游用地按实际地类管理提供了基础，缓解了旅游对新增建设用地需求的压力。第三，桂林旅游用地分类体系的实施详细规定了各用地类型，有利于相应的土地用途管制的实施，从侧面加强了对生态用地和耕地的保护。据统计，试点期间有19个重大旅游项目通过旅游用地分类体系的实施，节省建设用地指标约4万亩。

3.基准地价，顺应市场，旅游项目落地态势喜人

在《桂林市旅游用地分类体系（试行）》基础上，出台《桂林市旅游产业用地基准地价成果》。旅游产业用地基准地价的制定，缓解了传统旅游产业用地按照商服用地基准地价中存在的年限短（仅为40年）、地价高（远高于工业、住宅用地）的弊端，一定程度上降低了后发展地区旅游项目投资成本，为旅游项目长期建设提供了便利，利于旅游产业发展。另一方面，使旅游发达区域的旅游产业用地价格更加市场化。通过把中心城区、临桂区、11个市辖县划分为不同等级和建立三年动态调整机制，实现了旅游用地基准地价与城镇基准地价同步，改变了之前旅游用地主要参照商服类用地出让的政策瓶颈，成功保障了桂林文化旅游城、桃花江片区等重大项目用地需求，对旅游用地的地价确定、出让开发起到了积极的推动作用，在全国具有较好的示范效应。

4.因地制宜，吸引投资，创立“旅游项目宗地出让”模式

旅游项目具有投资大、成本回收时间长的特点，并且往往需要对所占地块进行拆旧建新，同时桂林也存在因限容限高所导致的拆旧建新、资金无法平衡而亏损的现实问题，这在大型旅游项目中尤为突出。因此，为增强投资人参与旅游项目开发的热情，解决旅游项目资金平衡问题，桂林创造性提出将一个立项的旅游项目所涉及的不同用途的多个地块作为单一宗地，由规划部门出具统一的规划条件进行出让的做法。这种出让方式与《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号）中所禁止的“捆绑出让”有较大区别，“捆绑出让”是两宗及以上不同用途地块一起出让，各宗地之间的规划条件也不相同。而桂林的做法既促进了旅游项目的落地，也保障了项目投资人的收益，增强了桂林旅游投资吸引力。

以桂林融创万达文化旅游城为例，该项目由大埠文化旅游城片区（雁山区大埠乡）、和平旅游配套设施片区（七星区穿山街道和平村）两部分组成。项目拟用地面积3855亩，总投资300多亿元，包含了桂阳公路以东、小河水以西、羊山和草鱼山以北地块，环城南一路以南、穿山东路与毛塘路延长线之间编号为A1-3-1、A1-5-1、N4-3a、N12、N13的5个地块。其中，大埠文化旅游城片区占地面积3907亩，投资160亿元，土地用途为旅游设施用地，主要建设内容包括室外主题乐园、室内水乐园、海洋馆、星级酒店群、展示中心、旅游小镇、新小水村等。按照地块编号，其中A1-3-1地块规划建设用地使用性质为旅游设施用地（商业用地），出让面积为110457.2平方米；A1-5-1地块规划建设用地使用性质为旅游设施用地（旅馆用地），出让面积为352562.8平方米。和平旅游配套设施片区土地用途则为旅游地产用地，主要建设万达城展示中心、大型高端社区，布局商业、住宅、办公公寓、学校等。N4-3a、N12、N13地块规划建设用地使用性质均为旅游地产用地（二类居住用地，兼容商业≤30%），出让面积约20万平方米。“多地合一，宗地出让”的方式使得该项目涉及商服、住宅等多种用途的多个地块按照同一规划条件以单一宗地出让，实现了以旅游为主、地产为副的功能统一，保障了项目资金平衡，促进了项目落地。

5.生态保护，和谐共赢，实行“景观生态用地出让”模式

旅游项目往往涉及多种地类，但针对其中的农用地和未利用地，由于权属大多属于集体所有，旅游项目业主仅能通过土地流转获取其使用权。但由于现实中农民或村集体契约精神较差等不确定性因素，造成投资风险增大，投资人自身权益难以保障。因此，以出让的形式获取农用地和未利用地成为可行的解决方式。(www.daowen.com)

桂林旅游产业用地分类体系，主要将旅游项目中所涉及的不改变原用途的农用地和未利用地对照划分为旅游景观和生态用地（二级地类），并根据旅游产业用地基准地价体系中的管制要求按照基准地价进行出让。不同于“国有农用地出让”，在该出让方式中，农用地和未利用地权属可以为国有或集体所有，这也极大地扩展了其适用性。这种方式为旅游项目投资人获取农用地或未利用地提供了新的途径，并且有效地平衡了投资人和农民或集体的利益，并在一定程度上保护了耕地和生态用地。

以桃花江片区L-2地块开发为例，该地块是桂林碧宸芦笛桃花湾农业生态休闲旅游园及鲁家村特色改造配套旅游服务设施项目用地，出让包括建设用地、非建设用地约40万平方米（其中建设用地2万平方米，生态农业用地13万平方米，水域8.5万平方米，农林用地15万平方米和道路用地1.5万平方米）。整个出让地块由93个小地块组成，其中1～92地块为旅馆用地，每个小地块均含有建设用地和生态农业用地（含水田），93号地块为非建设用地（含水域、农林和道路用地）。将其中非建设用地按照桂林旅游产业用地分类体系划分为旅游景观和生态用地，并根据秀峰区基准地价与旅游设施用地（建设用地）整体出让，不仅解决了项目业主的后顾之忧，方便其管理及融资，同时也保障了农民的收益。

6.探索尝试，多规协同，土地规划管控升级成效显著

为明确重点旅游片区的功能定位、发展目标和战略举措，实践“31条”中旅游产业用地规划管控政策，近五年来，根据全广西统一部署，桂林市政府组织编制了融合土地利用总体规划、城市总体规划、漓江风景名胜区保护规划、旅游发展总体规划和桂林国际旅游胜地规划纲要等多规合一的新型规划，编制《桂林市重点旅游片区发展规划（2014—2020年）》和《2014—2018年统筹推进重大旅游建设项目清单》。根据旅游产业发展需求、产业布局、项目成熟度等原则，将120个经济效益、社会效益、民生效益明显的旅游项目纳入清单，涉及投资金额2700多亿元，用地面积5.5万公顷。此外，完成了一次市、县、乡级土地利用总体规划调整完善方案（2015年调整）。2015年3月，根据《国土资源部办公厅关于印发〈土地利用总体规划调整完善工作方案〉的通知》《广西国土资源厅关于印发〈广西各级土地利用总体规划调整完善工作方案〉的通知》，提出规划中期评估和规划调整完善都以最新的二次调查成果及其连续变更到2013年的数据为基础数据，对现行规划（目标年2020年）局部微调，主要是落实中央要求，调整耕地和基本农田保护目标，进一步落实耕地和基本农田保护任务，并要求2015年12月底前完成市、县、乡级规划成果的上报审批和备案工作。2016年11月，广西国土资源厅公布了《关于桂林市及市辖朝阳乡、二塘乡、拓木镇、大河乡、雁山镇等重点乡镇土地利用总体规划调整完善方案（2015年调整）批复》，标志着市中心城区重点乡镇土地利用总体规划调整完善方案率先获得自治区批复。

7.农民参与，集体开发，开展多种乡村旅游发展模式

桂林市在旅游产业用地改革试点批复之前就已经在探索和实践农民利用集体土地参与旅游开发和分享收益的模式，“31条”的实施将早期的成功经验更好地加以应用，总结得出自主经营、门票分成合作、林权流转合作、股份制合作、土地租赁合作等模式，并制定了《桂林市农村集体土地使用权开发旅游流转暂行办法》。目前，桂林市阳朔县、恭城县、灌阳县、灵川县、龙胜县、荔浦市获得全国休闲农业与乡村旅游示范县称号，占全区14个示范县中的6个。乡村旅游蓬勃发展保证了农民“不失地、不失业、不失居”，在提高农民收入、拓宽就业途径的同时还有效地保护和改善了当地的生态环境。桂林市根据前期探索和“31条”中的新政策，在实施最严格的耕地保护制度、充分尊重农民意愿的前提下，针对旅游开发过程中农民普遍存在的思想观念问题，加强农民对旅游服务意识的培养，增强农民的环保意识、参与意识、商业意识和竞争意识，使农民真正成为旅游的主体，“家家办旅游，户户增收入”。

表11　桂林乡村旅游发展中土地利用模式

续表

8.部门联动，各级协同，共同推进旅游全面全域发展

试点工作实施以来，建立的原国土资源部、自治区及桂林市联络协调机制运行顺畅，保障试点工作顺利推进。桂林市积极加强与自治区国土厅等上级主管部门的对接，通过加强交流，有效衔接好相关工作，随时了解信息动态，在供地政策等方面争取得到上级主管部门更多的理解和支持。另外，为保障桂林旅游产业用地改革试点工作的顺利开展，切实加强试点工作组织领导，协调沟通，认清困扰的问题，制订工作方案，落实人员安排及责任分工，科学编制相关规划，落实规划管控等，试点工作被纳入自治区、市、县（区）年度考核计划，三级政府相继成立了旅游产业用地改革试点工作领导小组，确保改革试点工作科学有序全面实施。同时，桂林将试点工作与创建特色旅游名县有机结合，合理利用贫困村旅游资源，扶持贫困县。当前，全市12个县（区）60个旅游扶贫村全部完成《旅游扶贫攻坚实施规划》编制工作，旅游扶贫功能进一步提升。此外，桂林的成功经验也得到了推广，如今在深度贫困地区和广西特色旅游名县进行投资开发的旅游项目，可享受桂林旅游产业用地改革试点优惠政策，使其政策利好和辐射范围不断扩大。