农村产业融合发展，必然面临着农业生产用地与二三产业的建设用地混合利用，这类建设用地大部分选址分散，规模零星，甚至用途介于农业用地与建设用地之间。虽然国家和广西都出台了相应的支持农村产业融合发展的用地保障政策，同时也对应用政策条件和方式、需要注意的问题和事项等进行了规定，但是由于政策的原则性强、操作性弱、时效性滞后等原因，使得其执行过程中仍然存在不少问题，包括诸如：

1.支持政策不够完善，地方执行时难以把握

目前已出台的各项支持农村产业融合发展的政策，出发点很好，也起到了一定作用，但总体上还缺乏顶层设计，政策相对比较分散和碎片化，政策的整体性、综合性不强，政策之间的系统性和协调性有待提高，部分政策边界模糊，造成地方执行时尺度难以把握。例如，由于农村产业融合发展的产业布局、空间布局等方面缺乏远景规划，各类专项规划之间的衔接性和融合性也有待加强，相关财税、金融、保险、科技、环保等方面的配套政策尚未完善，还没有形成综合政策扶持和服务支撑体系。再如，所谓鼓励土地复合利用，但对复合利用土地的标准却没有明确界定，导致政策无法落实，甚至部分地方利用政策漏洞，把好政策执行歪了。“大棚房”问题的出现，很大原因就是某些地方意图利用政策漏洞“打擦边球”，但最终却导致违法违规用地和建设的发生。此外，由于是新生事物和管理对象，需要各部门之间进行有效的沟通协调和协同创新机制，但现实中，国家层面缺少系统全面的政策解读指导，市县层面在执行政策过程中学习认识不够，也客观上导致好政策无法落实，使得农村新兴产业与新型土地利用方式面临认定难、审批难等的诸多困境。

2.村级规划滞后，致使建设项目落地无规可依

我国土地利用总体规划分为国家级、省级、市县级、乡镇级和村级，但许多地区已编制完成的土地利用总体规划最低却只到乡镇一级，村一级的土地利用总体规划编制普遍滞后甚至尚未编制，因此即使给予土地利用年度计划指标倾斜保障，也无法实现。而且大部分农村产业融合发展项目由于零星分散，反过来又不符合规划修改和调整条件，无法启动规划修改和调整程序。这两方面的原因，造成了在规划计划上的一个“死结”。

3.用途管制刚性不能适应农村产业融合用地多元化要求

这主要表现在农村产业融合发展引发多元化用地和土地复合利用等问题上。现行土地管理政策注重按照土地利用分类进行用途管制，尽管国家部委出台过相关政策文件，如原农业部、发展改革委、原国土资源部、国务院扶贫办等14部门出台的《关于大力发展休闲农业的指导意见》，《国土资源部国家发展改革委关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》，《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》等文件，都不同程度提出了农村产业融合发展涉及的土地复合利用政策，但在实际工作中仍遇到许多问题，例如在政策设计上，由于农村土地复合利用需要统筹农村工作各个方面，部分政策在实施过程中可操作性不够强，部分政策边界模糊，如对于复合利用土地没有明确界定标准。同时，在管理机制上，缺少开放互动的制度环境。如季节性生态停车场，如果完全按照现行建设用地管理模式进行管理，则面临脱离实际和制约产业发展的困境。(www.daowen.com)

4.项目选址局限性强，项目落地存在红线瓶颈

农村生产用地主要是农用地，农村产业融合项目主要以农业为主或与农业紧密相关，即使是与二三产业融合的农村产业融合项目，其用地选址布局也大多与农业生产用地紧密相关，在我区农村地区基本农田保护率普遍超过90%的情况下，其项目周边也一般是农用地或耕地，甚至一些农村产业融合项目全部位于永久基本农田范围内，被永久基本农田包围。在“农地农用”和对耕地、基本农田实施最严格保护的国策下，农村非农产业项目的落地和扩大发展受到很大的制约，其用地难以得到精准有效的保障，甚至原来一些项目必要的看护、农机停放用房、简易仓储加工场地等都因无法避让基本农田，难以通过国家审批而无法建设。

5.建设用地取得的时间和经济成本高，中小型农村产业融合项目无力承担

农村产业融合发展项目，特别是二三产业项目所涉及的非农建设用地一般需要征为国有，然后按照程序出让后才能使用。这个过程审批程序复杂、时间周期长、涉及费用高。但广西大部分农村产业融合项目规模较小，资金实力不强，甚至要靠国家的补贴才能生存，对市场波动风险敏感，无力承担高额的土地获取时间成本和经济成本，甚至一些业主宁愿冒风险违规建设，也不愿按规定和花时间办理建设用地报批手续。这一原因同时也导致了违法用地、违规建设和“冒风险”打政策“擦边球”的现象时有发生，最终不仅造成自身极大损失，而且挫伤发展积极性，错失发展壮大的良机。总之，农村产业融合发展用地涉及地域范围、管理领域众多，不仅需要土地利用方式及其管理模式等的创新，也需要相关行政、财税和投融资等领域的综合改革与创新。

表10　现行政策执行过程中发现的问题

续表