围绕供给侧结构性改革要求和农村产业融合发展用地需求，广西先后出台了支持新产业新业态发展、农产品加工、乡村休闲旅游业发展等相关用地政策，取得一定成效，但仍面临不少问题和困难。

1.重城轻乡、重新增轻存量的观念根深蒂固，短时间难以根本扭转

政府工作仍以城市发展为重心，农业对地方经济增长贡献相对二、三产业较小，难以真正引起地方政府对农村产业融合发展用地保障工作的重视。表现为城乡建设用地“增减挂钩”节余指标大量流向城镇，农村建设空间和用地规模不断被压缩。例如，对于国家规定的乡（镇）土地利用总体规划可以预留部分规划建设用地指标（不超过5%），用于零星分散单独选址的乡村旅游设施建设的政策不能完全落实，土地供应规模难以满足农村产业融合发展的用地需求。同时，集体存量建设用地盘活难度大、任务重，工作积极性、主动性难以调动。有些地方过分依赖上级支持，“等、靠、要”思想严重，除了要求增加建设用地指标外，仅靠“增减挂钩”手段解决用地指标问题，方法单一。对宅基地有偿退出、农村建设用地整理、区位调整、农村土地综合整治和生态修复等方面缺乏实践探索，存在畏难情绪。

2.规划编制滞后、指标计划分配不均，难以适应农村产业融合发展用地要求

城乡规划和土地利用规划尤其是乡镇级和村庄规划是统筹农村地区居民点体系、产业空间布局和基础设施建设的“设计蓝图”，是实现农村社会经济各项建设协调、可持续发展必不可少的“空间指南”。“缺规划”、规划编制滞后和不衔接，不能对产业发展起到引导约束作用是当前客观存在的现象，也是造成当前广西农村建房选址随意、居民点布局散乱、基础设施和公共服务设施落后等问题的重要原因之一。然而，广西大部分地区村庄规划编制却长期滞后，很多地方甚至没有编制村庄规划。或者即使有些村庄由住建部门编制了村庄规划，但也主要是针对村庄居民点，而不是编制村级全域的土地利用规划。同时，已有规划没有充分考虑当地地理人文、经济社会等特征进行规划，因此难以发挥应有的调控作用。甚至，在机构改革和统一国土空间规划编制前，还普遍存在多部门“规划打架”的问题，如住建部门的村庄规划、水利部门的水资源保护规划、文物部门的历史文化名城名镇名村保护规划、原国土部门的村土地利用规划等，不同部门规划基础、规划目标、空间布局和管控规则等差异大，导致各类规划在发展与保护方面难以协调。

在年度新增建设用地计划管理方面，由于对经济效益的考虑以及重城轻乡的思想导致长期以来城市的截流、农村建设用地计划指标的缺失，广西大量的农村建设、农房建设用地问题主要通过核销制来解决，更不用说农村产业融合发展用地更是没有专门的用地计划来进行保障。正是由于“缺规模”，土地利用计划分配不均，不能满足农村产业发展需要，尤其是在城市建设都不能满足的情况下，导致众多农村产业项目要获取合法的建设用地指标相当困难，形成“落地难”的局面。不少企业用地时为保证“农地农用”，无奈打政策“擦边球”，如农业用地上架空，修建空中楼房、空中驿站、空中观景台等。在乡村振兴背景下，迫切需要转变计划管理思维保障发展用地。

3.现行土地分类管控模式滞后，难以适应农村新产业新业态新模式用地需求

随着当前经济发展进入新常态，虽然国家出台一些用地政策来推进新产业发展落地，但还未形成一套完善体系进行有效管理，依据目前的农村土地分类标准，如休闲农业、乡村旅游、农村电商等产业很难找到一个与之相匹配的土地类型，导致已起步的农村产业融合项目用地难以保障，发展受限颇多。且地价体系、不动产登记仍在传统分类基础上，较难明确土地出让年限和价格，影响土地规模流转。现行的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137—2011）未针对村域内建设用地、区域性建设用地和非建设用地进行进一步细分，《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）将城乡用地在一个体系中细分，城乡用地界定不清，乡村用地类别缺失，两者对农村新业态的单一用地分类和三产融合态势下出现的土地混合利用模式均缺乏明确的界定；三产融合发展形成的一定体量的农业设施融合了非农用途或直接用于非农产业，由此带来土地功能复合和农用地、建设用地、未利用地的混合利用，兼备加工业和消费型现代服务业的泛农业产业带来的耕地不同形态的利用等，使得单一性的用途管制制度面临较大冲击；对于满足村民生活需求的小游园、生态污水处理设施等是否能纳入一般农用地范畴，结合乡村旅游发展需要建设的观景平台、绿道驿站、小型停车设施、旅游厕所等是否能纳入设施农用地，现行的政策均未予以明确，一定程度上制约了设施的选址与建设。尤其是都市区和近郊区休闲农业、复合农业用地规模难以扩大。随着农村产业不断发展和投资环境不断改善，越来越多的社会资本开始自行投资经营或与村集体共同开发农村土地资源，农村土地的资产价值日益显化，村民商业意识不断增强，对于土地及其租金预期逐年提高。同时，部分经济条件较好的村民和村集体组织更倾向于将村集体土地用于非农建设，土地用于农业只是受制于规划和用途管制的暂时性行为，相较于二、三产业来说，农产品附加值相对较低，利润空间较小，而且受农产品生长周期的影响，大部分农业企业投入资本较大，资金回收周期较长。故而村集体和村民更倾向于将土地用于自身产业的发展，或者出租给投资风险相对较小、回报周期相对较短的从事工业、服务业的企业单位。(www.daowen.com)

4.产业融合用地多样化、复杂化，监管尺度难以准确把握

随着农村产业融合发展的推进，产业融合用地逐渐多样化、复杂化。许多新业态如采摘体验、农产品个性化定制、乡村休闲观光等现代消费服务业，以及与此相关的观光休闲、展示推荐、电商物流设施均建造在农田或农区。再加上农业经营主体变动快、经营方式虚实不定、农地复合用途增多，经常涉及多部门协调管理，导致土地监管尺度较难把握，土地用途管制面临巨大挑战。据调研情况了解，虽然国家和地方相关文件明确了设施农用地的分类和使用，但由于土地增值收益增高，政策把控不严格，个别地方甚至故意歪曲设施农用地的概念，借新产业新业态之名行用地政策打“擦边球”之实，擅自改变原有农用地用途、修建永久建（构）筑物、扩大附属配套设施规模、规避办理审批手续等，造成了不良后果和影响。

同时，由于产业融合项目用地审批又涉及多个产业、多个部门，而各部门对农村产业融合用地尚缺乏统一标准，导致农村产业融合项目在办理相关用地手续时，出现各部门相互推诿、相互掣肘等问题，导致土地审批时限较长，审批效率较低。例如原国土部门已经出台相关政策，明确只要经营者在生产过程中不固化耕作层，采取架空、预制板铺面隔离或耕作层土壤剥离利用等工程技术措施建设的简易结构、临时活动板房、吊脚楼可以纳入设施农用地管理，但是住建部等相关部门却没有及时出台相关配套政策，导致一些项目用地迟迟无法办理设施农用地手续。另外，各地审批层级不统一，农用地转用、土地征收手续以及设施农用地备案没有及时适应农村产业融合的发展需求，也是导致产业融合用地审批效率不高的原因之一。土地供应方式尤其是“点状”供应方式也有待落实。在实施乡村振兴战略、推进农村一二三产业融合发展有关文件中，都提到支持各地探索以“点状”供地模式支持休闲农业和乡村旅游项目发展，但在调研中了解到，虽然各地国土部门很支持、赞成以“点状”供地的形式支持农村产业融合发展，但由于缺乏其具体的实施方案指导，也没有去探索适宜当地的“点状”供地模式，导致“点状”供地模式仅是文字形式，没有真正实现落地。

5.农村集体土地利用通道尚未打通，难以完全激活农村土地资源资产价值

在新的《土地管理法》出台以前，农村集体土地权能不完整，制约了农村土地资源资产价值的体现，也不利于农村产业融合发展新产业新业态新模式等的形成。一是随着农村土地制度改革在部分试点地区开展，国家层面出台制度改革形成的政策成果和《土地管理法》的修订，农村土地资源变资产的渠道正在被打通。二是产权与治权脱节，集体土地难实现统筹利用。土地作为村集体所有资产，一般为自然村（村民小组）所有，难以实施有效管理，在一定程度上制约了对农村集体土地资源资产的有效整合。三是农业用地使用期限太短，企业不愿投入过多成本。虽然国家层面将农村土地承包经营权再延长30年，给了村集体、农民个人稳定的预期，但对于通过出租方式从农民手中取得农地使用权的企业来说，合法使用年限一般不超过20年。相对较短的期限使企业对能否在经营期限内收回投资成本存在担忧，导致其不敢轻易加大对农业的投资。四是广西大部分地区农村建房处于“多、小、散、乱”状态，占用耕地建房问题突出，下一步需要通过激励政策鼓励农民自愿有偿退出宅基地，疏导多余的宅基地流转与退出。五是在土地流转市场的发展中，由于市场机制、价格机制、交易平台等不够完善，在一定程度上阻碍了农村土地向集约化、规模化方向流转。同时，现有的农村金融产品比较少、租用土地又不能抵押，造成农村产业融合发展面临融资难、贷款成本高等现象较为普遍，需要进行土地金融创新，以更好地激活农村土地和不动产资源资产价值。

6.征地矛盾较为突出，农民权益难以有效保障

只有保障农民的权益，使农民在农村产业融合发展过程中实实在在地增加收入获得利益，才能让农民广泛参与，才能保障农村产业融合发展可持续。农村产业融合发展不可避免地需要利用土地、征用农民集体土地，建立健全农村利益联结机制有利于保障被征地和失地农民的权益。但是，一些地方为了招商引资，在征地时往往没有做好农民权益的保障工作，造成征地矛盾越来越尖锐、政群关系越来越紧张。