1.可开发利用土地资源少造成了保护与开发建设矛盾突出

根据调查统计，广西陆地国土面积23.76万平方公里，其中山多地少，中山、低山、丘陵和石山约占陆地面积的70%，是典型的岩溶山区。全区地形坡度大于25度的土地约占47%，地质灾害高发易发区约占15%。受地形地貌影响，农业用地较为零星分散，人均耕地不足1.3亩，在一定程度上制约了农业的规模化发展。地形坡度在15度以下、耕地利用等别10等以上、集中连片度较高的优质耕地仅占12%左右，并且集中分布在桂南沿海、桂中盆地、南宁盆地以及桂东南梧州、玉林、贵港沿江、桂西左右江河谷地区。规模化农业空间与工业化城镇化快速发展地区高度重合，也形成了广西耕地保护与开发建设存在较大矛盾冲突。

2.最严格的耕地保护制度确保了农业生产的基本空间

严格的农用地保护政策，包括耕地特殊保护、永久基本农田保护、耕地占补平衡、占优补优制度等，保障了农业生产所需的土地资源要素，奠定了广西农业发展的牢固基础，确保了粮食安全和重要特色农林产品的生产，夯实了农村产业融合的一产基础。为确保粮食安全和稳固农业生产，广西目前落实耕地保有量350多万公顷，并划定基本农田面积360多万公顷，约占全区陆地国土面积的15%，确保了农业生产的持续稳产增产。据统计，2018年，全区农林牧渔业增加值3114.42亿元，比上年增长5.6%，实现了2013年以来最高增长水平，占全区生产总值的比重为14.8%，对经济增长的贡献率为13.1%。未来，广西还将建设“五区多集群”的现代农业生产格局。^[11]

3.新一轮农村土地制度改革激发了农村产业融合发展的动力活力

进入新世纪，广西农村土地制度改革持续深化，相继制定出台改革试点配套政策，开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作攻坚年行动，以及由点及面推进农村“三块地”改革、集体经营性资产股份合作制改革等。据不完全统计，2017年底广西已完成确权登记850万户，可颁证率接近100%，极大地激活了农村的土地资源资产，为农村产业融合发展注入新的活力。

4.集中保障重点建设示范园区形成农村产业融合发展标杆

结合实际创建情况，对各级各类融合示范园区进行重点保障。例如，支持玉林市“五彩田园”国家农村产业融合发展示范园大力推进基础设施建设、农产品生产与深加工发展；支持百色市田东县国家农村产业融合发展示范园积极推广新型农业技术、培养新业态的用地需求，发挥特色创建模式示范作用。

表6　广西国家级农村产业融合发展示范园情况表^[12]

续表

续表

续表

续表

续表

5.多种途径保障不同类型农村产业融合发展用地需求

（1）对各类农业示范园区实行用地综合保障^[13]

《关于支持广西现代特色农业示范区用地的指导意见》^[14]提出，对自治区党委、政府确定的生态绿色农业、高科技农业、农产品加工业、农业现代物流业、观光休闲农业等现代特色农业示范区（核心区），依法依规保障合理用地需求。一是新增建设用地涉及规划调整的，除占用基本农田外，可以局部调整规划。二是参照自治区统筹推进的重大项目，可由自治区和各市统筹保障用地指标。三是将项目用地范围划分为设施农用地和建设用地两个部分进行保障。其中设施农用地依据《关于印发〈关于完善我区设施农用地管理的实施意见〉的通知》管理。农产品加工、仓储物流等建设用地，优先进区入园，按工业用地进行管理。四是为现代特色农业示范区内的建设用地项目审批开辟“绿色通道”，提高审批效率。五是供地方式根据具体用途和建设内容进行确定。涉及工业仓储、加工配送等经营性用地的应采取招拍挂方式供地。六是鼓励自发开展耕地整治并给予奖补，鼓励优先盘活使用乡镇范围内的闲置建设用地、废弃工矿和低效乡镇企业用地并享受相应用地优惠政策。

（2）对农产品加工流通用地实行专项保障

广西壮族自治区人民政府办公厅《关于进一步促进农产品加工业发展的实施意见》^[15]提出，加快农产品加工聚集区建设培育，围绕“三区三园”和工业园区建设，到2020年，建成100个以上带动作用大、辐射能力强的农产品加工聚集区或集中区。根据上述目标需要落实农产品加工流通建设用地，一是做好农产品加工聚集区规划，加强其与城乡规划的衔接，合理布局农产品生产与研发设施，根据规模需求，落实安排农产品加工聚集区、仓储物流、产地批发市场建设用地。二是按照“集中统筹、分级保障”原则，自治区单列一定比例年度计划用地指标，支持农村一二三产业融合发展。三是自治区采取专项指标对列入自治区统筹推进重大项目的农产品加工项目用地予以保障。四是各设区市在用地指标中要安排单列一定比例优先用于新型农业经营主体进行农产品加工、仓储物流、产地批发市场等辅助设施建设。五是进一步降低农产品加工业用地成本，农产品加工企业用地可按照工业用地最低价标准的70%执行。(www.daowen.com)

（3）加大对乡村旅游用地需求保障^[16]

乡村休闲旅游用地是广西普遍存在的农村产业融合用地类型。2018年底，全区共有星级乡村旅游区（农家乐）1400多家，休闲农业与乡村旅游示范县（点）200余家^[17]，全年共接待游客约3.08亿人次，乡村旅游消费约2064.17亿元。^[18]但是，除了旅游资源、服务质量外，旅游景区星级评定还对基础设施、接待能力、标志性建筑、景区面积等都有相关要求，其发展势必会增加对土地的需求。然而，按照土地利用规划计划，供给乡村旅游业使用的土地有限，旅游项目新增用地需求难以得到保证。《关于支持文化旅游高质量发展用地政策的通知》（桂政办发〔2019〕110号） 的印发，将会进一步提高对乡村旅游用地需求的保障水平。

表7　广西乡村旅游主要类型及土地需求情况分析表^[19]

续表

（4）对农村一二三产业融合重点项目保障

定期梳理用地需求，召开保障对接会，提高对重点项目的保障能力和效率。据不完全统计，仅2019年广西在自治区层面共审批的重点项目就有55项，建设用地总面积约258公顷。其中，农村一产项目11个，批准建设用地面积约22公顷，占比8%；二产项目5个，批准建设用地约36公顷，占比约13%；三产项目39个，批准建设用地面积约201公顷，占比约78%。由此也可以看出，旅游项目建设用地是当前最主要的广西农村产业融合发展建设用地批准类型。同时，广西农村二产建设用地审批较少，主要的原因在于农村二产投资项目数量较少（这从另一个侧面也证明了广西当前农产品加工业发展较为滞后，需要大力加快发展），相应的建设用地申请也较少。具体审批情况见下表。

表8　20^[20]9年广西在自治区层面审批农村产业项目统计表

注：根据广西壮族自治区自然资源厅网站项目建设用地批复文件整理汇总。

6.各地市积极利用土地政策助推农村产业融合发展

（1）南宁市做好农业一二三产业融合发展用地保障^[21]

现代特色农业核心示范区建设是我市全面深化农村改革、加快发展现代农业的有效载体和有力抓手，也是脱贫攻坚、乡村振兴的重要举措。根据市委、市政府的决策部署，南宁市自然资源局以规范建好现代特色农业核心示范区为目标，用好用活土地政策，积极做好农业一二三产业融合发展用地保障，加快推进现代特色农业核心示范区建设。

一是落实国家、自治区设施农用地政策，确保现代农业发展设施用地合法合规。2014年《国土资源部　农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》界定了设施农用地的用地范围和用地规模。为做好新时期的“三农”工作，切实保障农业一二三产业融合发展用地，2017年《国土资源部　国家发展改革委关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》，进一步扩大了设施农用地范围，加大了对农业一二三产业融合发展在用地方面的政策支持力度。现代特色农业核心示范区范围内，符合供用地政策要求的各类农业生产设施、附属设施，以及其他配套设施用地可按农用地管理，不需要办理建设用地审批手续，不需要征地。南宁市自然资源局根据上级部门的政策文件，依据相关规划，积极引导项目建设单位合理选址，科学设计，同时主动服务，加强指导建设单位办理设施农用地手续，及时帮助解决出现的问题，确保现代农业核心示范区用地合法合规。

二是科学构建国土空间规划体系，为农业一二三产业融合发展所需的建设用地提供保障。在编制国土空间规划时，南宁市合理规划农业一二三产业融合发展用地，为现代特色农业核心示范区提供规划空间保障。根据国家有关政策，各地可在乡（镇）国土空间规划或村庄规划中预留规划建设用地指标，用于服务零星分散的农业设施、乡村旅游设施等建设。不属于设施农用地范畴，需要办理建设用地报批手续的农业一二三产业融合发展建设项目用地，可在规划预留的建设用地范围内选址建设，南宁市将积极配合建设单位，提供规划合规性查询、规划选址辅助等服务。同时，农业一二三产业融合发展项目，可以申请使用专项新增建设用地指标保障，对于现代特色农业核心示范区项目，南宁市在年度土地利用计划中优先安排，为项目提供强有力的用地保障。

三是用活土地政策，鼓励土地复合利用，推动现代特色农业示范区建设。在农业一二三产业融合发展过程中，土地利用方面体现出复合性和多样性，这也是现代特色农业核心示范区项目用地的重要特点。根据国家有关政策，允许对农业生产结构进行优化调整，在不破坏耕作层的前提下，仍按耕地管理。

（2）崇左市巧用土地政策促进农村一二三产业融合发展^[22]

崇左市充分合理利用土地政策，推动农村产业融合项目的实施。在用地上优先考虑新型农业项目，并大力清理和盘活农村闲置土地，用于农村产业项目发展。一是建立完善闲置用地清查处置机制，盘活后周转指标将优先用于农村产业融合项目建设。

二是在土地综合整治方面，大力开展甘蔗“双高”（高产、高糖）基地建设，促进农村一二三产业融合发展。据了解，崇左市是中国最大的甘蔗种植、蔗糖生产基地，全市甘蔗种植面积稳定在400万亩。2017年度崇左市甘蔗“双高”基地建设任务40万亩，实施土地整治面积43.3万亩。“双高”基地的建设让当地农业机械化程度大大提高，企业不断进驻农村。实行“公司+合作社+农户”的发展模式，有利于一二三产业的融合发展。比如，扶绥县渠黎镇渠芦农业合作社，该社目前已有526户村民入社，经营土地面积1.15万亩，实施甘蔗节水灌溉示范面积4000亩，全程机械化率超过90%。合作社创新实施“分股分红不分地”的模式，群众以土地入股的形式成立专业经营合作社，社员既是股东又可以在合作社当农民，还可以搞各种附加产业和服务业。这种模式打破了土地的界限，最大限度地提高了土地的利用率及产出率，同时以最低风险的经营方式帮助农民获得最高收入，助推扶贫攻坚。截至目前，渠芦合作社已经完成了两期分红，共分红利1100多万元，社员最多可分红利6万多元，少的也有3万多元，2017年预计可分红超过2000万元。同时，崇左市还大力实施耕地提质改造（旱改水）等农村土地整治工程，增加优质耕地面积，夯实了农村产业发展的基础。

三是注重城乡产业融合发展，在易地扶贫搬迁项目中，结合就业安置和三产项目促进搬迁村落的一二三产业融合发展，从而在改善居住条件的同时提高产业水平和收入水平。