健全城乡一体化体制机制，需要加强土地制度、社会保障制度、财政税收制度、金融制度、教育制度、住房制度、就业制度、行政管理制度等一系列制度的创新，这不仅要求加强顶层设计、整体配套改革，而且要求紧紧围绕城乡一体化的目标要求和重大任务，找准着力点，在关键领域形成突破。当前，健全城乡一体化体制机制需要围绕促进农业转移人口市民化和城镇化、发展现代农业与农民合作经济组织、大力发展县域经济、积极促进城乡基本公共服务均等化等四个着力点，深化相关领域改革。

第一，积极稳妥推进城镇化，促进农村劳动力转移和农民工市民化。城镇化是工业化的必然结果和现代化的重要内容，也是城乡一体化发展的内在要求和重要途径。城镇化是农业劳动力向非农产业转移、农村人口向城镇迁移的发展过程，也是城市先进的生产方式和文明的生活方式向农村普及的过程。城镇化的实质是农民生产方式的现代化和生活方式的文明化，是让农民进城共享现代化发展成果的过程。2010年代以来，国内外经济形势发生了重大变化，城乡一体化发展进入关键阶段，城镇化出现了一些新情况、新问题，面临新的挑战和任务。农村劳动力转移和农民工市民化是其中一个重要挑战和任务。

农村劳动力转移是现代化进程中必然经历的一个现象，对工业化、城镇化以及农业农村发展具有深远影响。在技术落后、资本短缺的情况下，我国工业主要靠自然资源和劳动力参与国际竞争，农村劳动力的“候鸟”式流动保证了低价劳动力的有效供给。在低成本工业化和高成本城镇化的双重制约下，农村劳动力转移模式及出现的农民工问题，成为中国现代化发展中一大难题。从我国经济社会发展的阶段来看，解决农民工问题的基本思路，既要顺应现代化、城乡一体化的一般规律，又要考虑中国的特殊国情。一是推进城市户籍管理制度改革。在全面放开县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇的户口迁移政策的基础上，要进一步放宽中等城市户口迁移政策，完善落实大城市现行户口迁移政策，为农民工家庭在城镇安家落户创造条件。二是加快推进城市基本公共服务的改革，以强化输入地政府属地管理责任为重点，切实保障农民工的权利。三是加快调整产业和城镇布局。引导农民工多渠道转移就业，引导人口合理分布。要重视发挥中小城市和小城镇在吸纳农村劳动力转移就业和人口城镇化中的作用，鼓励沿海发达地区符合环境保护要求的劳动密集型产业向中西部转移、向中小城市和小城镇转移，为更多的农民就地就近转移创造条件。

第二，发展现代农业与农民合作经济组织。当前，我国已进入工业化、城镇化快速推进、现代化加快发展的关键阶段，农业的支撑保障任务日益艰巨。随着城市人口增多以及人们生活水平不断提高，客观上要求农业提供更多更好的食物和原料。我国农村人口庞大，在现代化过程中还要解决好农民问题，包括农民转移就业、增收及农民市民化问题，从而为农业规模化、专业化创造条件。同时也要看到，我国农业现代化建设明显滞后于工业化和城镇化，农业基础还比较薄弱，成为现代化建设的瓶颈。因此，我们必须在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，加快现代农业发展步伐。加快现代农业发展，培育现代农业经营主体是很重要的一方面工作。当前我国农业劳动力结构正面临大的调整和新的变化，农村急需多渠道培养适应现代农业发展的经营主体，发展农民合作经济组织、培养种养业大户、支持农业产业化龙头企业等都是有效的办法。

农业现代化进程表明，一个有效的农业合作体系的建立，对于加快传统农业向现代农业的转变起着决定性的作用，完善而发达的农业合作组织体系是发达国家现代农业的重要特征之一。农业合作体系对农民和农业生产发挥作用最大的当属日本、德国等发达市场经济国家。日本从二战结束到20世纪70年代中期基本实现农业现代化，其中最主要的原因就是日本有一套适合本国国情的农协制度。这一制度在日本的农业现代发展过程中起到了不可替代的作用。

第三，大力发展县域经济。县域经济是具有地域、人文和乡村特色的区域经济形态，是城乡区域的天然联系带和城乡一体化的最佳试验场。发展县域经济需要综合考虑其影响因素，尤其是政府管理体制对县域经济发展的影响要给予特别的重视。一是改革公共财政，创新政府经济管理体制。要本着“多予少取、放水养鱼”的原则，进一步完善中央和省对县级的财政管理体制，建立激励发展的财政体制和运行机制。通过公共财政体制的改革和制度创新，调动社会资金投向县域和“三农”，要建立财政支农投入稳定增长机制，让公共财政阳光逐步照耀农村。二是积极探索省直管县领导体制。公共资源的配置变化，也会对县域经济发展产生重要的影响。中央鼓励地方政府积极探索，积累经验。这既是深化政府管理体制改革，积极推进制度创新的客观需要，也是增强县域自主发展能力，推动县域经济更大发展的重要举措。三是积极探索有利于县域经济发展的金融体制。过去由于受体制限制，县级政府在金融问题上难有作为，在银行商业化改革的进程中，县域经济和农村经济缺血的问题十分严重。当前应着力解决农村金融边缘化的问题，积极探索金融体制改革，不断拓宽县域企业的融资渠道，构建多层次、多样化、适度竞争的农村金融服务体系。

第四，积极促进城乡基本公共服务均等化。长期以来，中国实行“一个国家，两种制度”的经济社会体制，由此造成在发展导向上“重工业、轻农业”，“重城市、轻农村”，“重市民、轻农民”，加剧了城乡经济社会的分化，城乡居民在公共服务方面的利益差异，突出表现在义务教育、医疗卫生与社会保障等与民生高度相关的领域。促进城乡一体化，很重要的一项任务和途径是促进城乡社会事业一体化，推进城乡公共服务均等化建设。“十二五”规划明确将实现公共服务均等化作为重大政策导向之一，2012年7月国务院专门印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，重点阐明了国家基本公共服务的制度安排，进一步明确了基本公共服务的基本范围、标准和工作重点。“十二五”时期，城乡基本公共服务体系建设的重点任务是为城乡居民提供均等的公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、住房保障、公共文化等领域的基本公共服务，实现城乡居民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。为此，一是健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，为实现城乡公共服务均等化的目标提供有效支撑。按照公共服务的层次性划分政府事权，明晰中央和地方政府提供公共服务的职责，这是实现城乡公共服务均等化的逻辑前提。二是加快公共服务均等化的法治体系建设，推进符合中国国情的公共服务的相关立法，形成系统化、科学化的促进城乡公共服务均等化的法律体系，让城乡公共服务均等化有法可依。三是建设适应公共服务均等化要求的服务型政府。在城乡公共服务均等化的背景下，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，“缺位”的政府职能必须“定位”，“错位”的政府职能必须“到位”，“越位”的政府职能必须“退位”，为农民创造与城市居民平等的发展条件。(www.daowen.com)

【注释】

[1]钱津：《中国城乡一体化实践的成就与发展路径》，《区域经济评论》，2013年第2期。

[2]李志杰：《中国城乡一体化的实证分析与政策思路》，《学习与探索》，2012年第12期。

[3]郭翔宇、颜华：《统筹城乡发展：理论、机制、对策》，中国农业出版社，2007年版。

[4]郑风田、吴磊：《我国城乡一体化建设的政策演进与措施匹配》，《重庆社会科学》，2013年第1期。

[5]仇保兴：《城镇化与城乡统筹发展》，中国城市出版社，2012年版。