20世纪90年代初我国工业化开始步入中期阶段，即工农自养和平发展阶段^[3]。但是，“以农补工、以乡养城”并未随着国家工业化发展阶段的改变而转变。因此，党的十六大以来，出台了一批推动城乡一体化建设的政策。党的十六届三中全会将统筹城乡发展作为科学发展“五个统筹”中的第一个“统筹”，确立了农村工作的“多予、少取、放活”的方针。2004年，中央经济工作会议提出了“两个趋向”论断；中央农村工作会议提出了中国已进入“以工补农、以城带乡”的发展阶段。2008年10月，党的十七届三中全会提出了破除城乡二元结构、促进城乡一体化发展的政策目标。2012年11月，党的十八大报告提出，加快完善城乡发展一体化体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。可见，党中央对城乡一体化政策的提出是循序渐进、一脉相承的^[4]。

第一，“多予、少取、放活”确定了城乡一体化建设的基本方式。“多予”就是要加大对农业和农村的投入，完善农村地区基础设施建设，为农民提供与城市配套的社保、文化和技能培训体系，增加农民的收入。“少取”就是要减轻农民负担，废除额外的税费，让农民和城市居民一样拥有较多的资源可供支配。“放活”就是要解放思想，因地制宜地落实党的政策，充分调动农民的积极性和创造性，实现农村和城市发展的有机统一。

第二，“以工补农、以城带乡”确定了城乡一体化建设的基本方向。“以工补农”，就是让工业反哺农业，为农业提供更多的资源和技术，带动农业更好更快地发展。在新中国成立之后，为了建立完备的工业体系，在很长的一段历史时期实施的是农业支持工业的政策，将农业中的大量资源转移到工业部门，优先发展工业，快速建立较为完备的工业体系，因此，农业在新中国成立之初，为我国的经济发展打下了坚实的基础。当前，我国正处在工业化中期，建立起了较为完备的工业体系，走到了工业反哺农业的历史阶段。这就需要工业拿出更多的资源帮助农业，以实现工业农业的同步发展。另一方面，以城带乡，就是让城镇为乡村发展提供更多的资源，完善乡村的基础设施建设，使乡村也能分享到城市经济高速发展的成果，缩小城乡差距，加速乡村经济的发展，实现城乡共同发展，共同繁荣。

第三，“破除城乡二元结构、促进城乡一体化发展”确定了城乡一体化建设的最终目标。由于历史的原因和农业支持工业的需要，我国逐渐形成了城乡二元结构。随着改革开放之后我国经济的快速发展，资源迅速向城市集中，在城乡二元结构之下，城乡差距越来越大，城乡二元结构成为缩小城乡差距、实现城乡共同发展的最大障碍。因此，在新的历史时期，为了促进城乡一体化发展，必须破除城乡二元结构，实现城乡资源共享，不仅要在地域上消除城乡隔阂，更要在基础设施和社保、文化上实现城乡均等化发展。党的十七届三中全会指出“形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，提出了城乡一体化建设的八大具体措施：“繁荣发展农村文化、大力办好农村教育事业、促进农村医疗卫生事业发展、健全农村社会保障体系、加强农村基础设施和环境建设、推进农村扶贫开发、加强农村防灾减灾能力建设、强化农村社会管理等。”由此，城乡一体化建设进入新的阶段，具有了较为具体的发展目标和发展方向，党的多项“三农”工作也全面向城乡一体化建设的目标迈进。

推进城乡一体化发展，就是要建立一种城乡平等、协调、互助发展机制，在政策上实现以下发展目标：

第一，要统筹城乡规划布局，协调城市与农村关系。城乡规划是城乡一体化发展的前提。重点解决城乡之间规划结构不一致、资源配置不合理、规划管理不科学等影响城乡统筹发展的整体性问题。按照科学发展观的要求，综合考虑地理条件、经济发展、人口分布、土地资源、交通出行等因素，把市区建设、城镇建设与新农村建设统一起来，进行整体的全面规划。比如，在人口密度较大的东部省区可大力推进中心城镇建设，其主要功能是衔接城乡，为农村发展非农产业特别是乡村工业提供载体，为农村的生产生活提供全面系统的服务，其基础设施主要按城市发展要求进行配置，发展目标为小城市。当然，在规划过程中，应遵循科学发展、以人为本的原则，注重操作性，处理好城乡一体化建设与保护生态环境的关系，避免规划不合理所引致的各种“病态化”发展。(www.daowen.com)

第二，要统筹城乡经济结构调整，建立科学合理的产业体系。无农不稳，无工不富。产业是富裕农民，实现城乡一体化发展的基础。加快产业发展，应农村服务城市、工业反哺农业并举，优化农村经济结构，促进第一、二、三产业一体化发展。必须对城乡产业发展进行一体化规划引导，合理布局城乡不同产业，形成城乡不同层次、合理分工、相互耦合、资源要素充分发挥的产业体系，实现城乡优势互补、协调发展。农业应按照特色化、标准化、组织化的要求，打造面向城市的特色农业。非农产业要着力发展农产品加工业、现代服务业、乡村旅游业等，加快第三产业向农村的辐射和延伸。在此基础上，不断增强县域经济的综合经济实力及辐射力，成为区域经济发展的重要增长极。

第三，要统筹城乡基础设施建设，推进城乡基础设施一体化。基础设施是一个地区发展的基本“公共产品”。改革开放的实践表明，经济发展快的地区，大多是基础设施较为先进的地区。因此，在推进城乡一体化的进程中，必须将基础设施建设置于重要的战略地位来考虑，构建城乡一体的新型基础设施体系。在交通不便的地区，应尽快形成城乡互通、方便快捷的交通运输网络，搞好农村路网建设，努力实现农村客运公交化和城乡客运一体化。应按照城市服务设施的标准，建设与农民日常生活密切相关的公用服务设施。以区域化建设为手段实行一体化的建设标准、管理模式、服务和价格标准，努力构建城乡一体的交通公路网、公交服务网、供水排污网、信息传播网、环卫设施网、电力建设网、供水供气网，提高城乡基础设施建设的配套能力，发挥基础设施建设对城乡一体化发展的支撑和引领作用。

第四，要统筹城乡利益关系，建立城乡共享的分配体系。新中国成立以来，农村为城市发展作出重大的牺牲与贡献，统筹城乡发展绝不能以牺牲农民为代价。为此，需要按照公共财政体制的要求，让公共财政的阳光普照农村。在农业发展方面，应调整财政支农资金的使用方向，完善政府的农业投入机制，提高政府支农资金的使用效益。在基本公共产品支出方面，应将农村基础设施建设与农田水利纳入政府的财政支出范围，稳步加大力度。在焦点问题——土地制度改革上，应积极推进农村集体建设用地市场化改革，建立统一、开放、竞争、有序的城乡一体化土地市场。提高土地使用效率，做到集约用地、节约用地，使土地资源得到最大限度的利用。盘活存量建设用地，将有限的指标用于经济发展重点领域。完善土地收益分配政策。要充分考虑失地农民的补偿问题，切实维护农民群众的切身利益。在土地出让收入的分享上，应坚持将土地出让收入的一部分反哺给农民，让其分享土地增值带来的收益。在金融制度上，应加大金融创新的力度，鼓励创办村镇银行，拓宽农村融资渠道。

第五，要统筹城乡基本公共服务，促进城乡社会事业一体化。无论是城市居民还是农民都是改革开放事业的重要力量，都应均等分享改革开放的成果。城乡社会事业的一体化亦是城乡一体化的重要组成部分。应以城乡劳动力充分就业及人人享有社会保障为目标，实现城乡居民在就业、医疗和社会保障方面的公平、公正，确保城乡困难群体的基本生活，让农民共享改革发展的成果。应推进城乡基础教育事业的均衡发展，解决好农民工子女在城市的教育问题，不让农民工子女输在起跑线上，彻底扭转社会阶层日趋固化的恶性发展趋势。此外，创新社会管理方式，改变政府独大的管理模式，重视运用社会机制和借助社会力量促进城乡社会事业的一体化发展，在逐步提高效率的同时降低农村社会事业的运行成本，积极构建满足城乡社会事业一体化发展要求的农村社会公共服务体系。