美国的公平贸易政策措施主要包括反倾销、反补贴、逃避条款和“301条款”等贸易保护措施。哈夫鲍尔（Hufbauer，1986）估算了美国31个行业中因为高关税、保障条款、反倾销、反补贴、自愿出口限制以及其他贸易壁垒措施对美国进口的影响。从表1可以看出，受到保护行业的进口额占美国进口额的10 %～20 %，导致1960—1970年的进口额下降40 %左右，至1984年下降10 %左右。从一定程度上说，这些贸易保护措施在20世纪60年代和70年代等价于50 %以上的关税率和80年代的20 %的关税率。因此，我们不能简单地把美国20世纪80年代以来的公平贸易政策措施当作一种历史的例外处理。

表1　1955—1984年间美国贸易保护状况（单位：亿美元）

资料来源：Hufbauer et al，1986，p.21。

（一）进口损害调查

尽管美国的贸易法在1897年就确定了对国外的补贴征收反补贴税，在1921年确定了对国外的倾销征收反倾销税且在1943年确定了对国外进口伤害实行保障条款/逃避条款的措施，但由于逃避条款的申请标准制定得非常严格，抵消性关税和反倾销税只能在短期内有效，到20世纪70年代初，美国企业很难根据这些法律获得救助。1941年，美国在与阿根廷签订的贸易协定中包含了国内产业受到严重损害时暂停贸易减让的逃避条款，该条款包含在了1943年与墨西哥和1947年与巴拉圭的贸易协定中。1947年2月，杜鲁门总统在行政命令中要求任何未来的贸易协定都必须包含逃避条款，1947年12月签署的关贸总协定也并入了美国的逃避条款。该条款规定，当进口激增对国内的生产商造成严重损害时，各签字方可以暂停关贸总协定的义务，采取进口限制或者实行自愿出口限制的措施。美国的钢铁业、服装、鞋类、农产品和机动车都受到逃避条款的保护。1947年2月、1948年10月和1949年10月的三个行政命令都授权美国关税委员会调查逃避行动存在的原因并向总统建议，但未明确调查程序和调查因素。1951年，“贸易协定延长法”规定，新的贸易协定必须包含逃避条款，并规定了法定的调查程序。即在企业界提出申请后，关税委员会要立即展开调查，在发现严重损害产业的证据时举行听证会，并向总统建议采取提高关税或者实行进口配额以抵消进口损害的建议报告。调查标准是贸易协定授予关税减让的产品在绝对或者相对数量上激增，对国内的竞争产业引起严重损害或者严重威胁。所谓严重损害就是国内受到进口影响的产业的生产、就业、价格、利润和工资的下降趋势，或者销售额下降、进口增加、存货增加、国内产业的市场份额缩小等。1953年的“贸易协定延长法”规定，如果关税委员会的6名成员在是否损害的问题上陷入了僵局，赞成或者反对损害的证据和建议都要向总统报告，由总统决定是否采取行动。1954年1月，除与厄瓜多尔、萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯签订的协定外，所有贸易协定都包含了逃避条款。在1948—1952年期间，企业界提出了价值11.1亿美元的51个逃避条款的申诉，其中11个被撤销或者未决定，31个不符合逃避条款的损害标准，关税委员会向总统建议对8个申诉启动逃避条款，总统对价值345万美元的女性皮帽、无花果和帽皮等3个产品启动了逃避条款（Kravis，1954）。1955年的贸易法案放松了严重损害的要求，缩小了产业概念的范围。1958年的贸易法规定，国会有权推翻总统否决关税委员会关于逃避条款案件的建议。

在逃避条款方面，关税委员会在1948—1962年调查了113宗诉案，建议对41宗进行救助，总统批准了15宗救助案件；1962—1972年间，关税委员会审议了28宗案件，只有4宗被认为符合进口救助的条件。在1950—1986年期间，世界各国共使用保障条款132次，其中美国28次、欧盟19次、加拿大22次、澳大利亚38次和其他国家25次。西克斯（Sykes，1991）利用公共选择理论来解释关贸总协定的保障条款，认为保障条款是各国政府官员从政治利益出发而做出的有利于贸易壁垒减让和减少保护成本的最佳措施，而不是恢复衰落产业的竞争力、保障衰落产业的有秩序收缩的保护主义措施（Sykes，1991）。在抵消性关税方面，在1934—1968年间进行了191宗调查，只有30宗实施了抵消性关税，1968年发布了13个实行抵消性关税的命令，1969年确认了符合条件的3个申诉，1971—1974年认定了8个抵消性关税案件。在反倾销方面，在1955—1968年处理的371个案例中，只有12宗被认定属于倾销行为，89宗被裁定进行调解和停止销售。因此，在1945—1974年间，按照贸易政策的补救措施提出申请的受进口伤害的产业获得帮助的利益很小，这迫使受到进口伤害的产业直接去寻求国会的立法帮助。1970年，众议院表决通过的《一般进口配额法案》《1974年贸易法》和《1979年贸易法》修改了进口损害的规则，降低救助资格标准和加大实施力度。

《1974年贸易法》对逃避条款进行了修改。由于《1962年扩大贸易法》要求企业证明受到伤害的主要原因是因为美国减让关税而导致进口的增长，^[7]《1974年贸易法》的201条款降低了这一标准，只规定进口是造成或可能造成严重损害的重要原因（不小于任何其他原因），而取消了损害与关税减让的直接关系。同时，国会还根据此法把关税委员会更名为独立性更强的国际贸易委员会（ITC）；对于该委员会建议救助的诉案，总统需要在60天以内做出回应，国会可以以多数票否决总统的不救助决定。1974年的贸易法授予国际贸易委员会的权力包括：①签发禁止进口非公平贸易产品的命令以及中止不公平贸易惯例的命令，总统在关税委员会签发禁令后的60天之内决定是否接受这些命令。在1962—1974年间，关税委员会签发了12个337条款的命令，在1975—1982年签发了124个命令。②放松了国内企业和工人得到调整援助和进口救济的标准。这导致国际贸易委员会在1974—1978年间签署了37个调整援助的裁决，比1962—1974年签署的26个裁决增加了近30%（Baldwin，1985，pp.86）。但1979—1983年的调整救济案件只有11起。与1962—1973年的28 %的有利裁决相比，1975—1983年的48个案件中，60 %的案件都获得了国际贸易委员会半数以上委员的赞成。表2列举了1949—1983年间ITC对进口损害的裁决，获得进口救济的裁决比率从1949—1962年的33 %增加到1975—1983年的54 %。这是与放松进口救济的标准密切相关的。

表2　1949—1983年ITC对进口损害（201条款）的裁决

资料来源：Baldwin，1986，p.91，table 3.1。

但是，抵消性关税和反倾销法所针对的外国政府实施的不公平贸易惯例的行为却是20世纪70年代改变补救措施的主要目标，因为随着肯尼迪回合成功地降低关税率，非关税壁垒和其他扭曲贸易的政府惯例的问题日趋突出。在补贴征收抵消性关税的问题上，1974年的贸易法要求政府必须在收到申诉后一年内采取最后行动，并且规定对拒绝救助的决定进行司法审查。对于倾销行为，该法案规定财政部（1979年后由商务部负责）在确定外国出口商品的售价是否存在倾销时，无须参考出口国的市场上存在的某些低价销售情况；而且否决反倾销的申诉的裁决也要进行司法审查。这项规定起到了偏向申诉人的作用，导致美国反倾销调查中肯定性裁决比例在20世纪80年代有所上升，如1986年的反倾销案件中，有59 %的案件获得了肯定性裁决。

1974年贸易法修改补救措施的结果是企业提出了更多的申诉，政府处理申诉的时间缩短。申请逃避条款的数量从1973年的2宗和1974年的0宗增加到1975年的13宗；在此期间抵消性关税的调查数量也从1973年的1例和1974年的5例增加到1978年的38例。^[8]在1975—1990年间，国际贸易委员会对受到进口损害的钢铁与特种钢、制鞋、彩色电视机和汽车等行业的62项逃避条款的申请进行了调查，对其中的30项做出了肯定性的结论，寻求救助的成功率从修改规则前的13 %（4/30）增加到48 %。但是，1974年贸易法规定，总统如果认为提供某一救助不符合美国的经济利益，则拥有修改或者拒绝国际贸易委员会救助建议的决定权，历届总统运用这个范围更大的标准来拒绝或者修改国际贸易委员会提出的逃避条款建议。在1975—1990年建议进行进口救助的30个案例中，总统下令实施关税或配额的有10例，拒绝救助的有12例，总统批准给予贸易调整援助的有5例，其余3例由总统提议与出口国进行有序市场安排谈判（戴斯勒，2006，第143页）。因此，通过放宽标准和保留总统的自主裁量权，以及在实践中国际贸易委员会做出有利于申请人的裁决，有关逃避条款的申请案件就成为政治斗争的场所而脱离了按照规则制约的程序解决问题的手段。克雷维斯（Kravis，1954）对1948—1954年的逃避条款进行研究发现，生产的下降和低利润是确定严重伤害的主要指标。彼得森（Peterson，1966）对1951—1962年的逃避条款进行研究发现，在被判定严重损害的行业中一般制造业的就业和销售量以及利润率都要低得多。皮尔逊（Pearson，1979）对比分析了受损害的行业和没有受到损害的行业之间在销售利润率、就业率变化、设备利用率等指标后发现，损害的行业更多地出现在ITC否定性决定的案例中。根据1974—1983年ITC的进口救济报告提供的数据，鲍德温（Baldwin，1985）研究发现，前半年的销售利润率的变化率、过去五年平均的就业变化率和过去五年的进口-消费比率影响ITC成员对进口伤害的表决态度。

在抵消性关税问题上，总统没有权力以美国利益的名义推翻规则程序。基本法律是强制性的：如果发现补贴行为，抵消性关税将得到实施。但是，为了参加20世纪70年代的东京回合谈判，国会授权财政部部长暂停实行抵消性关税4年，条件是外国政府开始采取措施降低补贴所造成的影响，或者财政部部长发现征收抵消性关税会严重影响多边贸易谈判的完成。这一特别授权剥夺了《1974年贸易法》提供的好处。在1976—1978年间，财政部一共做出了35项抵消性关税的决定，但19宗案例实施了特别中止权，其他成功的申诉人也多半没有得到法律的全部救助。同期的反倾销案数量变化不大，但钢铁业在1977年提出了大量的反倾销诉讼，导致卡特政府用启动价格机制来规定了进口品的最低价格。由于各行业通过行政程序获得的救助只有微小的增加，这导致《1979年贸易法》对这些规则做了进一步修改。第一，为了与关贸总协定和国际惯例保持一致，该法案规定，对遵守法规的国家的产品征收一切抵消性关税之前必须提供“受到实质性损害”的证据，“实质性损害”被界定为“并非没有造成后果、没有实质性和不重大的损害”。这一定义比逃避条款规定进口商品必须“是造成严重损害的重要原因”的标准要低得多。在提高损害标准的同时，《1979年贸易协定法》用修改实施程序和行政管理办法来帮助申请人。比如，调查工作必须在20天内展开，只有那些申诉人不能合理提供关键信息的诉案才可以不经任何正式调查予以驳回，正式诉案的处理期限是7个月到1年不等；如果初步发现补贴行为和损害，进口商必须在申诉书提交后3个月内交付保证金。这样就减少了外国企业和政府反诉的时间，提高了有效的贸易限制的可能性。对于反倾销程序也采取了类似的措施，加大外国企业缴纳或者预付惩罚性关税的速度，并且提高开放性和司法审查效率。第二，政府改变了对不公平救助法所承担的行政责任，实施抵消性关税和反倾销法的权力从1897年就拥有该权力的财政部转移到商务部，以便增强商务部与产业之间的密切联系。1979年的贸易法修改了补救措施的规则后，“有两个趋势十分明显：一个是使用逃避条款的数量下降，反倾销法成为寻求保护的主要依据；另一个是，这些规则主张在反倾销案中计算外国和国内价格，从而使倾销几乎可以自动成立”（戴斯勒，2006，第138页）。

表3列举了在1934—2006年间美国国际贸易委员会（1974年前称为关税委员会）负责调查的进口损害状况。美国国际贸易委员会在1955—1979年间每年平均调查9件反倾销案，在1934—1979年间平均每年调查6.7件反补贴案，在1948—1979年间平均每年调查5.8宗保障条款案。在1975—1979年间，只有2.2 %的美国制造的产品按照抵消性关税和反倾销法得到了救助，3.8%的产品按照逃避条款获得了救助（Finger，Hall & Nelson，1982）。在1980—2006年间，每年调查的反倾销案有41件，反补贴案有17件，保障条款案有1.5件。因此，尽管保障条款的使用频率大幅度降低，美国对进口损害的调查数量在20世纪80年代后明显上升。而且，商务部没有发现“倾销” 的调查结果非常少，1980—2003年为5 %，1995—2003年为3 %；美国国际贸易委员会的“无损害”调查结果在1995—2003年为44.3 %，在1980—2003年为43.2 %（戴斯勒，第239页）。加之美国国际贸易委员会对反倾销的肯定性裁决在1980—2006年间为42.3 %，远远高于反补贴的肯定性裁决比例（26.1 %），这就使反倾销措施成为20世纪80年代以来美国企业最频繁使用的进口救济手段。虽然保障条款的调查数量较少，但涉及的金额较大。例如，1975—2006年的73件保障条款案件涉及600亿美元的进口额，1980—2006年的1 569件反倾销和反补贴的案件也只涉及630亿美元的进口额，说明了保障条款的调查对贸易的影响较大，所以只能较少地使用。^[9]

表3　1934—2006年美国进口损害调查状况

注：*对应的年份分别是反倾销调查（1955—1979年）、反补贴调查（1934—1979年）和逃避条款的调查（1948—1979年），反补贴和逃避条款的数据根据戴斯勒（2006）的相关数据修正。
**对应的年份分别是反倾销调查（1954—2006年）、反补贴调查（1934—2006年）和逃避条款的调查（1948—2006年）。
资料来源：United States International Trade Commission，Import Injury Investigations Case Statistics（FY1980-2006），Washington，DC：January 2008。

图1反映了1954—2007年间美国进口损害的年度调查状况。由于我们缺乏1954—1972年的反补贴和保障条款案件的年度数据，所以图中反补贴和保障条款案件数只反映了1973—2007年的数据。保障措施在1975—1985年间使用了59次，占1973—2007年间（73次）的80.8 %，尤其以1975年的14次和1977年的12次最为显著。反补贴案件在1978—1988年间使用了389次，平均每年使用35次，尤其以1982年的113次和1984年的51次最为显著。为了应对申诉数量，商务部在1980—1984年展开了249项抵消性关税调查，1985—1989年又进行了96项调查（1973年为1项调查，1975年为5项调查）。在1980—1989年完全通过法律程序的258宗抵消性关税诉案中，有135宗的抵消性关税得以实施或者使外国暂停了伤害性措施，其余87宗在出口国答应限制出口后被申诉人撤诉。^[10]随着超级301条款在1989年的启动，反补贴案件在1989年后减少，平均每年使用不到8次。1998—2001年间的年均使用率有所上升，增加到每年13次，但在2002—2006年间反补贴案件有进一步的下降趋势，从2007年起，美国终止了1984—2006年间不对社会主义国家进行反补贴调查的裁决，开始对中国实行反补贴的调查。在2007年的9项反补贴调查中，中国就占了7宗，涉及金额11.56亿美元。因此，中国将成为美国未来的反补贴调查的主要国家之一，反补贴调查案件也可能上升。

图1　1951—2007年美国的进口损害的救济状况

在美国的进口损害调查中，反倾销案件的调查数量变化最为明显。除了在1972—1974年反倾销调查数量每年有23宗外，在1955—1979年的其他年份，反倾销调查数量一般维持在7宗以下。但在1979—2007年间，除了个别年份的反倾销调查数量不足10宗外，绝大多数年份的反倾销调查数量都在30宗以上。反倾销调查数量在1980—1984年为221宗，在1985—1989年为217宗。在1980—1989年通过正常程序的327宗倾销诉案中，有137宗被征收了反倾销税或者签署中止倾销协议，其余111宗因出口国自愿实行出口限制而被撤诉，申诉人的成功率在50 %以上，从而使得反倾销成为美国受到进口伤害产业寻求保护的第一选择。^[11]与根据逃避条款实行的救助不同的是，抵消性关税和反倾销救助可以无限期实行，除非商务部在复审中确认事实条件已不存在。仍在实施的抵消性关税和反倾销税分别从1983年的56项和137项增加到1990年的72项和202项。因此，可以预计，在未来很长一段时间内，美国企业仍将主要依赖反倾销手段来限制国外企业对美国的出口。

表4列举了美国的反倾销和反补贴的国别分布状况。中国、日本等9个国家占美国的反倾销和反补贴案件的50 %以上。尽管中国在1980—2006年间没有受到美国的反补贴诉讼，但在1977—1992年的13件市场扰乱案件中，中国占了7宗，并在2002—2005年受到美国6宗421条款的保障案件调查。在1980—2006年间，中国占美国反倾销案件总数的10.5 %，排在第一；日本以10 %排在第二。美国反倾销指控的产品包括了初级产品到高新技术产品在内的几乎所有领域，其中，钢铁、化工、机电、塑料、纺织、纸浆等6大系列产品占反倾销总数的80 %以上，以钢铁和纺织品尤为突出。

表4　1980—2006年美国的反倾销和反补贴案件的国别比例（单位：%）

资料来源：United States International Trade Commission，Import Injury Investigations Case Statistics（FY1980-2006），Washington，DC：January 2008。

由于从20世纪80年代以来全球钢铁生产过剩导致钢铁行业的国际竞争激烈，反倾销税成为保护国内钢铁市场的最有力手段。尽管美国钢铁进口产品仅占总进口的2 %左右，但50 %的美国反倾销案件是由钢铁行业发起的。在美国国际贸易委员会在裁定9个主要钢铁进口类别中有5类产品构成严重伤害的重要原因后，国会把钢铁进口份额占美国市场的17 %～20.2 %写进了法律，美国对欧盟、日本、韩国等国在钢铁行业的自愿出口限制也维持到1989年。布什政府根据美国钢铁业的重组状况，决定在1992年结束配额制，但钢铁业提出了36宗抵消性关税案和48宗反倾销诉案作为回应，以便继续保留配额制。这一案例及相关的不公平贸易惯例的事实表明“主要通过加强司法程序来管理变化无常的贸易问题是行不通的。如果不把法律扩大到国内外都没有形成一致意见的不确定和有争议的领域里，法律是无法处理潜在的、似是而非的补贴问题的”（戴斯勒，2006，第160页）。

因此，对美国的受损害产业来说，“不公平贸易”法律成为实行法定贸易限制的真正途径，可以通过非政治的准司法程序单独立案处理。但是，对于外国出口商来说，美国法律在如何计算公平价值、生产总成本和不同政府项目对出口价格的影响方面都存在武断性，结果造成偏袒美国的进口损害的申诉人的不公正性。在这种情况下，外国企业和政府就会按照《1979年贸易协定法》与美国政府或者企业达成协议来中止调查，如取消补贴或者停止倾销，消除其伤害性后果等。从博弈角度来说，一旦美国企业认识到外国出口商畏惧美国“不公平贸易”法律的事实，就会通过威胁外国企业的申诉来迫使外国企业达成限制销售量的协议。

（二）301条款体系

除了利用反倾销税、反补贴税和保障条款来限制外国对美国的出口外，美国更是积极利用其市场，通过采取报复性的措施和手段来迫使其他国家以同等条件开放市场。美国打开其他国家市场的主要手段之一就是利用301条款体系的关闭市场的威胁措施。301条款体系包括一般301条款、特别301条款、超级301条款、电信301条款和外国政府采购法等相关法律制度。与美国其他贸易法律相比，301条款体系对美国商业造成的实质性的损害所要求的“负担或限制”要低得多，其适用范围包括服务贸易、货物贸易、国际直接投资、知识产权等各个领域，可以被用于对抗危害美国出口商在第三国市场上利益的外国政府的做法，并赋予美国贸易代表（USTR）更为广泛的选择权（徐泉，2008，2007）。

在301条款的体系范围内，一般301条款主要针对外国的特定产业的贸易壁垒，特别301条款主要针对外国的知识产权保护状况，超级301条款主要针对那些对美国有巨额贸易顺差的国家和地区的整个贸易壁垒。一般而言，一般301条款的审理程序和要求基本上都适用于整个301条款制度，区别只在于美国贸易代表办公室（USTR）的自裁权和法定报复的规定不同。在1989年，GATT的专家组裁定美国1930年关税法第337节和特别301条款违反了GATT的国民待遇原则。在WTO成立后，美国将特别301机制作为确认其他国家违反TRIPs协定的方式，并将其通知WTO进行争端裁决。在1999—2000年，日本和欧盟在WTO内挑战美国的301条款，但WTO专家组并未认定美国的301条款与WTO规则存在不一致的地方（高永富，2007）。

（1）一般301条款（Regular 301）。《1974年贸易法》的301条款是美国对外国政府实行贸易制裁的主要法律依据。从根源上讲，美国贸易法中的“301条款”可以追溯到1922年和1930年贸易法中关于外国歧视性惯例的规定（337条款）以及美国1943年与墨西哥签订的逃避条款。《1962年贸易扩展法》的第252条规定：“如某一外国实施不公正或不合理的进口限制，给美国的贸易造成负担或歧视的，（美国）总统有权撤回对该国的减让，或对该国的产品增加关税或实施其他进口限制。”在1974年的贸易法中，逃避条款分化为201条款下的保障条款和301条款。1974年贸易法的301条款规定，如果某国对美国的出口施加了“不合理”“不正当”或者歧视性的限制，或者对其出口的产品实行了补贴、妨碍美国获得生产原料，那么国会就可以授权总统对该国的进口产品施加关税或者非关税限制。1979年贸易法对301条款进行了修正，要求USTR在规定时间内向总统提出报复建议，并在两国发生贸易纠纷时由USTR提交关贸总协定要求仲裁。《1984年贸易和关税法》进一步对1974年的贸易法进行了修改，把301条款的适用范围从货物贸易领域扩展到对外直接投资、服务贸易和知识产权领域，明确规定可以超越GATT在同一领域、部门采取对抗措施而进行跨领域报复，并要求USTR在每年10月30日之前向国会提交并列举各国“不公正贸易行为”的《国家贸易评估报告》（National Trade Estimate）。1988年的贸易法规定，USTR有权决定是否需要对某国的贸易行为采取301条款的报复及其何种授权的报复措施。

一般301条款规定，如果外国政府的行为、政策和惯例违背了任何多边、区域性和双边贸易协定中规定的美国权利和益处，或者这些行为、政策和惯例不合理、具有歧视性或者限制了美国的贸易，那么美国将实行贸易制裁。^[12]用报复性关税来获取国外的市场准入在美国有很长的历史。1890年的《麦金莱关税法》、1909年《佩恩-沃德雷夫关税法》、1922年《福莱-麦坎伯关税法》《1962年贸易扩大法》的第252条款和《1974年贸易关税法》的第301条款，都涉及关税报复措施。《1974年贸易法》的301条款授权美国总统对那些被认为进行了不公平贸易实践的国家实行惩罚。这些不公平的贸易实践包括补贴和倾销、政府采购、限制性的商业惯例、外汇和进口控制的管理惯例等产生的不公平贸易实践。1975年，美国对欧盟的奶酪出口补贴威胁使用报复性关税。在《1979年贸易协定法》中，关于301条款的程序得到加强。只是在1988年的综合贸易和竞争力法案（Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988）中才确定了将歧视性关税报复作为301条款的优先选择，尽管其违背了关贸总协定的相关规定，由总统自由裁决转变为法定报复。根据301条款的规定，USTR可以直接启动调查，或者在其他利益方（interested party）申请的条件下进行调查外国政府的行为。一旦举行调查，USTR必须举行听证会并咨询外国政府。涉及违背WTO协定或者NAFTA协定的调查，则需要按照协定的争端解决条款进行；其他行为的调查按照301条款进行。一旦涉及贸易协定的调查，USTR必须在12个月内（已经有争端解决机制的贸易协定调查的时间期限是18个月，或者在确定争端解决程序后的30天内）完成调查并决定是否根据301条款采取行动。

在USTR确定外国政府违背了301条款后，美国政府就采取有效期为4年的报复措施，如取消或者中止贸易减让，征收关税或者设置进口限制，取消或者中断普惠制待遇、《加勒比海盆地经济恢复法》《安第斯贸易优惠法》的待遇，消除贸易限制的谈判等。2001年对301条款的修正案规定，如果世界贸易组织的成员未执行WTO争端解决机构的决议，USTR要在这个决议生效后的120天后或者每隔180天对报复名单进行审核并修改。但是，如果外国政府没有违背301条款，或者采取了满意的措施来遵守贸易协定，或者同意分阶段消除这些行为、政策和贸易惯例，或者提供给美国补偿性的贸易好处，或者法定的报复行为对美国经济造成不利的影响以及严重损害了美国的国家安全，那么法定报复措施可以取消。

（2）特别301条款（Special 301）。为了增强美国与外国政府在国外的知识产权谈判和改善的能力，《1988年综合贸易和竞争法案》的1303款规定，USTR必须在每年4月30日前确定没有提供充分有效的保护知识产权或者对需要知识产权保护的美国人没有提供公平和公正的市场准入的国家名单，不管该国是否遵守WTO的知识产权协定（TRIPs）。如果一个国家在知识产权保护方面存在严重的缺陷，对美国的相关产品具有最大的不利影响，并未对提供适当有效的知识产权保护进行谈判，那么这个国家就被列为“重点国家”（priority foreign countries）名单。如果一个国家的知识产权法规的缺陷对美国造成了明显的影响，这个国家就可能被列为“重点观察国家”（priority watch countries）或者“一般观察国家”（watch countries）名单。尽管特别301条款和普通301条款在调查程序和要求上基本一样，但USTR必须在确认“重点国家”名单的30天内展开调查并做出是否需要在6个月内进行报复的肯定性裁决，除非调查行为会对美国经济利益造成损害。“重点观察国家”或者“一般观察国家”不会立即面临被报复的危险。此外，美国根据306条款监督一个国家是否遵守为解决特别301条款的调查而签订的双边知识产权协定。在这些“306条款监督国家”没有有效地执行签订的双边知识产权协定时，USTR不必经过调查就自行发动报复措施。在WTO的知识产权协定生效后，特别301条款具有监督发展中成员国在过渡期遵守TRIPs协定、确认不遵守TRIPs协定的发达成员并提起WTO争端解决程序和针对非WTO成员的知识产权保护不力的功能（叶波，2007）。与TRIPs协定下的报复仅限于相同部门不同，特别301条款的报复范围包括不同的产业部门，因此存在与WTO协定不一致的地方。(www.daowen.com)

1991年，中国、印度和泰国被首次列入重点国家名单，2002—2005年，乌克兰被列为唯一的重点国家。在2007年，USTR对79个国家在知识产权保护和执行方面进行了广泛的研究，43个国家被列入“2007年特别301报告”，中国、俄罗斯、阿根廷、智利、埃及、印度、以色列、黎巴嫩、泰国、土耳其、乌克兰、委内瑞拉12个国家被列为“重点观察国家”，白俄罗斯、玻利维亚、巴西、加拿大、沙特等30个国家被列为“一般观察国家”，巴拉圭因为在1998年被列为“重点国家”后签订了“知识产权谅解备忘录”而在1998—2010年被列为“306条款监督国家”。2008年，USTR对78个国家的知识产权保护和执行状况进行了研究，42个国家被列入“2008年特别301报告”，中国、俄罗斯、阿根廷、智利、印度、以色列、巴基斯坦、泰国、委内瑞拉9国被列为“重点观察国家”，埃及、黎巴嫩、土耳其和乌拉圭转入“一般观察国家”，新增阿尔及利亚、希腊、挪威、西班牙为“一般观察国家”（Office of USTR，2008）。2009年，美国贸易代表办公室分析了77个国家，其中46国被列入名单，包括12个重点观察国家、33个一般观察国家和1个监督国家。在2010年的《特别301报告》中，捷克、匈牙利和波兰因为采取措施打击盗版和伪造，从一般观察国家中被剔除。2010年，美国贸易代表办公室根据571个利益集团的反馈意见，评估了77个国家，其中41个国家被列入名单。其中包括29个一般观察国家，以及中国、俄罗斯、阿尔及利亚、阿根廷、加拿大、智利、印度、印尼、巴基斯坦、泰国和委内瑞拉11个重点观察国家。

随着网络技术、多媒体技术的发展，专利、版权更容易遭到盗版、商标伪造，使得非法贸易增多。在世界贸易组织的知识产权协定（TRIPs）于1995年生效前，许多国家没有知识产权法。美国贸易代表办公室每年颁布《特别301报告》的目的是向投资者传达贸易伙伴对知识产权保护的承诺水平、帮助美国企业避免将技术产品向那些知识产权保护较差的国家出售。^[13]该报告类似于证券市场上的信用评级，根据各国改进知识产权保护的程度每年提高信用级别或者撤销被关注名单。例如，在面临美国的贸易优惠项目审查和被列入特别301名单时，巴西在2009年10月颁布了保护美国电影和电视的法律。对于不遵守知识产权的国家，美国将采取双边对话、列入特别301名单、利用世界贸易组织的争端解决机制等手段来解决知识产权的纠纷。例如，美国在2006年与中国商业贸易联合委员会进行对话后，中国政府承诺在2006年后使用的计算机只适用合法软件，2009年对网络侵害采取最严厉的行政处罚、关闭网络盗版、保护政府图书馆和学术机构的学术和医疗杂志的版权等。美国多次利用世界贸易组织的裁决来解决知识产权的争端。2008年10月，世界贸易组织裁决，中国限制版权密集型产品进口违背了中国在世界贸易组织的义务，要求中国允许美国公司进口这些产品到中国并消除对进口产品的歧视性要求。对于这个裁决，中国进行了申诉。2009年3月，世界贸易组织裁决，根据TRIPs的协定，不允许中国禁止使用那些不符合中国内容审查标准的知识产权保护，也不允许撕掉侵权的商标后对没收的伪造产品进行拍卖，并且中国知识产权的刑事犯罪标准设置过高。对于未加入世界贸易组织但正在申请加入的国家，如俄罗斯、乌克兰等，美国利用加入的谈判程序和双边协定来推动美国知识产权的保护。而且，美国在与澳大利亚、新加坡、摩洛哥和韩国的双边自由贸易协定中都包含知识产权条款。

（3）通信301条款（Telecommunication 301）。为了确保外国履行开放通信市场的承诺，《1988年综合贸易和竞争法案》的1377款规定，USTR必须在每年的3月31日前对涉及通信产品或者服务的贸易协定中裁决外国政府是否遵守了有关协定的条款或者在协定框架内拒绝给予美国的通信产品和服务的互惠性市场机会。肯定性的裁决被当作违反301条款证明，外国的通信产品和服务必须受到法定的报复措施的报复，除非对其他部门的报复能更有效地使协定得到遵守。根据这个条款的规定，美国贸易代表办公室USTR每年都要发布《1377条款评估报告》（Section 1377 Review of Telecommunication Trade Agreement）。根据2008年1377条款评估报告，USTR收到12个美国公司关于外国执行“通信贸易协定”的反馈意见和6份回应。该报告分为三部分：第一部分涉及具体问题，如2007年澳大利亚的通信进入问题、定价问题和透明度问题，中国的资本要求过高、卫星通信的规定、成立合资通信公司问题，萨尔瓦多的扩大连接器问题，德国的宽带进入问题，危地马拉的联网问题，牙买加的国际电话附加费问题，墨西哥延期执行《共同承认协定》问题，阿曼德通信市场开放问题，新加坡的通信线路出租问题；第二部分讨论一般问题，如透明性规则、多重监管带来的许可证批准困难、政府机构拥有通信企业与监管的利益冲突、手机终止费过高（墨西哥、秘鲁、新西兰）、限制互联网通话问题（中国、印度、阿曼、阿联酋）、国内检验设备的标准问题等；第三部分讨论改进的国家，如哥伦比亚在2007年减少长途电话费、印度消除超额准入费。

（4）超级301条款（Super 301）。由于对美国政府执行301条款不满，美国国会在1988年的《综合贸易和竞争法》加入了“超级”301条款。该条款要求美国总统提供一个指定的不公平贸易实践的国家名单，以报复行动来迫使这些国家在指定的时期内消除这些不公平的贸易实践。特别301条款规定，如果一个贸易伙伴不承认美国公司或者公民的知识产权，将被视为不公平的贸易实践。《1988年综合贸易和竞争法案》确定了为期2年的超级301程序，规定从1989年开始，每年4月30日前确定一份美国认为在实行自由贸易方面做得不够充分的国家名单，并向国会报告和确定谈判、报复的措施。该条款在1990年到期后被暂时中止，1994的行政命令恢复了为期两年的超级301程序，并在1995年得以延期到1997年。1999年的行政命令再次恢复了为期两年的超级301程序。超级301条款在2001年到期后没有得到进一步的延期。

超级301条款规定，USTR必须对那些能够最大可能增加美国出口的重点国家进行确认和调查，以便消除这些国家不利于美国出口的不公平贸易实践。这些贸易实践包括不公平措施、进口关税和非关税壁垒、出口鼓励措施、出口实绩要求、知识产权保护、劳工保护法律等。一旦被列为超级301条款的“重点国家”，USTR就可以与被确定的“重点国家”进行谈判，以便在12个月内达成消除不公平贸易实践或者补偿美国贸易损失的协议，否则美国就会对“重点国家”进行单边制裁。1989年5月，美国单方面宣布将日本、巴西和印度三国列为超级301条款的“重点国家”或者“不公平贸易者”。^[14]在1989年以前，作为发展中国家经济谈判领袖的印度和巴西强烈反对在乌拉圭回合中把服务贸易纳入谈判议程。美国指责印度对外国直接投资和保险市场准入的限制。尽管日本和巴西因过分依赖美国市场而被迫与美国达成协议，但印度以违背关贸总协定单边报复行动的规则为由拒绝达成妥协。在超级301条款实施期间，美国成功地利用进攻性的单边主义手段实现了服务贸易的自由化战略，打开了外国的服务贸易市场。

根据关贸总协定的争端解决程序，如果一个贸易伙伴被一个独立小组发现违背了规则，受损害的国家可以获得报复行动的授权。但是，美国的法律授予政府决定一个国家是否是不公平贸易者的权利，并要求“不公平贸易者”在12个月内进行改革。在一定程度上可以说，美国国会的行动表达了美国对其他国家贸易行为的不满，因为这些国家通常并没有实现他们在过去谈判中做出的贸易让步和支持准则的承诺。这也反映了美国对GATT的争端解决和执行机制的软弱和无效感到不满，因为许多国家可以无视GATT的裁决或者无端延期执行而不会受到惩罚。从法律角度来看，301条款在起草时是十分谨慎的，以确保与GATT下美国承担的义务相一致，防止其他国家责备美国越权。301条款要求美国政府在与其他国家的争端中尊重GATT的程序。从技术角度来看，美国在这个条款中要求其他国家遵守GATT中承担的义务；如果其他国家行为得当，301条款没有什么可怕之处。但是，通过美国国会建立与GATT程序互补的程序，这个条款确立了当其他国家违反GATT准则时美国作为起诉人和法官的双重地位。利用这个条款，美国可以根据外交和政治原因对某一个国家进行贸易指责，从而在贸易争端方面染上了政治斗争的色彩。而且，美国违反GATT的行为准则不在这个条款的管辖之列，这种单边的过程使美国可以不遵守GATT的行为准则。因此，美国这个主要的贸易国家就可以单边使用权力来促进美国自身的利益，正是这种单边主义构成了301条款对多边贸易合作的威胁。

（5）301条款体系的实施。1975—1985年，美国企业提出了48项使用301条款的申诉，这些申诉一般都通过磋商来解决，没有使用过301条款的报复行动。但是，国会修订了1979年和1984年的法律：为报复行动制定了时间表，设定了具体的判断标准，鼓励政府自己主动提出诉案。根据里根政府公平贸易的思想，美国贸易代表在1985年9月主动开展了301条款调查，涉及巴西的信息技术政策、日本对烟草的进口限制和韩国对其保险市场准入的限制等。表5列举了1975—1997年美国实施301条款的情况。从中我们可知，制造业和农业领域是美国实施301条款的主要对象，尽管知识产权问题在1995年后的重要性更加显著。在国别和地区分布上，欧盟占美国301条款调查的22.5宗（其中农业问题就有19宗），日本15.5宗，韩国10宗，加拿大9宗，中国只有3宗。在1998年后，美国直接利用301条款进行调查的案件减少，主要有1999—2005年欧盟的肉类霍尔蒙案件和2002—2005年乌克兰的知识产权案件。2004—2006年，美国的劳联-产联两次以劳工权利为由，中国货币联盟和美国国会的中国货币行动联盟3次以人民币汇率为由向USTR起诉中国违反了美国的超级301条款，但被USTR拒绝。

表5　1975—1997年美国301条款的实施状况

资料来源：美国贸易代表官方网站，www.ustr.gov；Bayard & Elliott，1994，p.60。

贝亚德和艾略特（Bayard & Elliott，1994，p.65）在研究了1975—1992年的74宗301条款的案件后发现，打开国外市场的目标只有48.6 %取得了成功。不过，301条款的成功率从1975—1984年的31 %增加到1985—1992年的60.5 %，反映了里根公平贸易政策思想的重大影响。在1975—1993年的91个301条款调查中，美国采取了15次报复措施，6次采取了提高关税的措施，3次取消了普惠制待遇，其他6次采取了取消关税减让、增加出口补贴和实行配额制，只有欧盟和日本采取了反报复措施。一般而言，美国301条款攻击性最强的地方表现在WTO/GATT缺乏规则的领域，如农业往往是美国采取单边措施最有力的地方。在WTO/GATT规则比较完善的地方，如货物贸易、知识产权领域，USTR对使用301条款表现出较大程度的克制态度。尽管戴斯勒（2006，第125页）表示，“301条款是以报复心理进行的‘出口政治’，是巨额贸易逆差和对外国不公平做法——不管是实际上的还是单方面人为的——不满的产物”，但是，301条款体系在1985—1997年的频繁使用，增强了WTO/GATT对投资、服务、知识产权和争端解决机制的规则的谈判，在一定程度上也推动了多边贸易体制的发展（Bayard & Elliott，1994，p.75）。

（三）美国公平贸易政策变化的成因

从以上美国的贸易保护主义和单边主义政策的实施情况来看，进口损害调查和301条款的调查在1979—1997年间形成一个显著的泛滥时期。除了反倾销措施和USTR继续提出《特别301报告》外，其他公平贸易政策措施的使用频率都呈下降的趋势。如何解释美国贸易政策的这一变化现象呢？

1.国际经济环境的变化

石油危机和汇率制度对美国的贸易保护的影响比较显著。1973—1974年的石油危机和1974—1975年的世界性经济危机，导致包括美国在内的工业化国家普遍面临经济环境恶化的危险，缓慢的经济增长、高失业率和高通货膨胀成为20世纪70年代末的典型经济特征。在1979年OPEC第二次提高油价之后，美国等国实行的反通货膨胀的货币紧缩政策导致了1981—1982年战后经济的最严重的衰退。在企业面临市场不断萎缩和工人面临失业不断增加的情况下，企业和工人的保护主义需求自然也不断上升了。而且，国际货币体制的剧烈变化对保护主义更是雪上加霜。当布雷顿森林货币体系在1973年崩溃后，一个陌生的浮动汇率制取代了几百年来人们习以为常的固定汇率制。尽管浮动汇率制对收支平衡的调整有利，但是，汇率的大规模波动导致出口和进口竞争的行业面临严峻的价格竞争。例如，美元在20世纪80年代初期对其他主要货币大幅度升值，美元对日元的汇率在1981—1985年间升值了60 %。随着美元估值过高、贸易赤字和国际竞争的加剧，许多传统上不需要保护的产业也开始寻求保护。20世纪90年代中期以来，浮动汇率制度逐渐被广泛接受，防止汇率风险的大量金融衍生工具也在企业中广泛使用，这就降低了汇率变动对进出口的影响。而且，在1995—2004年间，石油价格长期稳定，各主要大国的通货膨胀率都比较低，这些有利的国际环境也削减了贸易保护的需求。不过，随着2005年以来石油价格的持续高涨和2007年开始的金融危机，美国公平贸易政策的呼声日渐高涨，尤其体现在2009年以来奥巴马政府的许多贸易政策措施方面。

2.美国经济实力的变化

随着西欧和日本的经济实力在20世纪70年代的完全恢复，以及东亚的韩国、中国台湾、中国香港和新加坡等国家和地区的经济发展，美国的经济实力开始呈现相对衰落的趋势。例如，美国的制造业占世界的份额从1950年的60 %和1960年的40 %下降到1987年的24 %，美国的制成品出口份额也从1963年的17.4 %下降到2000年的12.3 %，美国的贸易逆差也从1974年的55亿美元增加到1989年的1 178亿美元。为了纠正过去贸易政策的偏颇，大量的贸易保护主义措施在选民的要求下开始在肯尼迪回合结束后出笼。但是，20世纪90年代以来，美国的长期经济增长与日本的长期经济衰退和欧盟的高失业率形成了鲜明的对比，美国高科技行业的快速增长也缓解了传统制造业中就业不足的压力，这些因素导致美国在20世纪90年代中期后使用反补贴、保障条款和301条款的频率下降。但是，商品进口占国内生产总值的比重从1970年的9 %增加到2000年的19 %，美国贸易逆差也从1995年的1 742亿美元猛增到2006年的8 321亿美元，美国的反倾销税也因此成为阻碍进口的主要手段之一。随着中美贸易逆差在2003年后不断扩大，保护主义者把美国就业率的下降与对华贸易逆差和人民币钉住美元的固定汇率联系起来，同时攻击美国的公司在海外的投资转移了就业机会。^[15]在2004年世界贸易组织对美国2002—2003年度的贸易政策审议中也指出，美国经常项目的大量赤字带来的双边贸易不平衡问题，有可能诱发贸易保护主义情绪的增长（商务部世界贸易组织司，第5页）。特别是，在2004—2009年期间，美国的商品贸易逆差都维持在6 000亿～8 500亿美元之间，这进一步强化了美国打开其他国家市场的要求，以至于奥巴马政府在2010年2月的国情咨文中，提出美国计划在未来五年内实现出口翻番的计划。

3.产业结构转移和调整

从20世纪70年代末开始，美国逐渐放松了对航空运输、陆上运输、通信、电力、银行、证券等行业的管制。随着竞争力增强，这些服务行业要求打开其他国家的市场的呼声也越来越高。这体现在通信301条款和WTO的服务贸易协定中。一旦各国的服务市场逐渐向美国开放，301条款体系的需求也随之降低。

同样重要的是，全球竞争优势的长期转移导致了弱势企业寻求保护的要求。尽管竞争优势的不断转移是世界经济增长的内在表现，但是，日本和东南亚的新兴工业化国家在20世纪七八十年代取得的高速经济增长和产业转换加剧了这种竞争优势转移的步伐。这些国家在纺织和服装等轻工业，钢铁、造船和汽车等重工业，家用电器和半导体等高技术产业不断取得竞争实力，与美国的许多产业发生了冲突。如表6所示，这种结构性的变化可以从日本和东南亚国家在20世纪60年代到80年代从北美和西欧的商品进口比例变化看出。如果欧盟成员国之间的贸易作为内部贸易对待，其他国家在欧盟进口中所占的比例急剧上升。按照这种方式计算，日本和东南亚六国在欧盟商品进口中所占的比例在1993年分别为12 %和10 %。尽管不能从数量上来断定日本和东亚国家和地区作为主要工业出口国的崛起对北美和西欧国家的冲击力，但是，各国政府对在结构变化中受到影响的工业提供了保护。

表6　日本和东亚六个经济体在北美和西欧商品进口中所占比重（%）

注：东亚六个经济体包括中国香港、中国台湾、泰国、韩国、新加坡和马来西亚这六个地区和国家。
资料来源：Brown，2003，p.119。

在20世纪70年代和80年代，各国对产业的支持和保护几乎集中在纺织和服装、钢铁、汽车、鞋类和消费电子品等相同的产业上。美国对摩托车和半导体也进行了保护。这种保护的相似性反映了在世界经济的产业结构调整下，西欧和北美的产业竞争优势的不断变化。除了不隶属GATT管辖的农业保护外，纺织服装业和钢铁行业对竞争优势的变化在保护主义措施上反应最激烈。在纺织服装业方面，西欧和北美国家通过合作方式把保护范围较小的《长期棉纺织安排》在1974年转化为保护范围较大的《多种纤维安排》。随着《多种纤维安排》规定的配额制在2005年的到期，美国纺织企业逐渐转向纤维的生产、纤维制成布料和制成成衣的“三重转换标准”的原产地规则，以便维持纺织业的保护状态。根据对5个自由贸易协议中的20个产品类别的原产地规则分析的结果表明，该协议中的纺织品-服装规则是限制性最高的（Estevadeordal &Suominen，2005）。

由于新兴工业化国家的钢铁产出的不断增长和欧美钢铁产品市场的饱和，美国和西欧在后来的岁月里执行了相似的数量进口限制和市场管理。在20世纪60年代末，美国与西欧、日本签订了钢铁业的自愿出口限制，西欧各国也与日本签订了类似的协议。在经济复苏导致的钢铁需求强劲的境况下，美国允许这些自愿出口限制在1974年过期。在1977年钢铁市场进入衰退的情形下，卡特政府引入了“诱发价格机制”，即建立一个钢铁产品的“公平价值”的进口参考价格，低于这个价格的进口会自动受到反倾销的调查。里根政府在1982年废除了这个机制，但在美国经济的复苏乏力和美元估值过高的情势下，美国钢铁行业再一次寻求恢复数量限制。在策略上，美国钢铁行业基于倾销和补贴对欧洲企业进行了不公平贸易的起诉。结果导致由欧美各国政府管理的1984年的严格配额制，这个钢铁配额包括绝大多数出口国。这样，对钢铁市场的管理成了国际贸易政策的一个明显特征。但与纺织服装贸易的限制集中在发展中国家不同的是，钢铁的配额制对欧美之间、欧美与日本和发展中国家之间的钢铁贸易都进行了管理。为了维持钢铁行业的管制贸易，钢铁企业不断进行反倾销和反补贴的诉讼活动，造成钢铁行业的长期保护状态。

但是，值得注意的是，并不是所有赢得保护主义措施的产业都进入半永久状态的保护。一些保护下的产业在竞争环境中进行了调整，实现了生产的国际化，逐步减少了保护主义的需求。美国的汽车行业通过把汽车零配件和装配分散在不同国家的办法，充分利用了这些国家的生产成本差额和接近市场的便利，也加强了与日本制造商的联合以便获得日本企业的管理和技术优势。在欧洲和北美，鞋类和消费电子行业的主要制造商利用生产外包和加强保护游说的办法来进行产业结构调整。这样，一些行业的经济和商业利益促使其通过生产的国际化来进行结构调整。尽管保护主义措施延缓了调整的步伐，但是，这些国际化的调整侵蚀了保护主义的需求。

4.对其他国家的非关税壁垒措施的反应

自从二战以来，绝大多数西欧国家对许多进口产品坚持使用数量限制的措施。美国在不同时期根据需要来对钢材和石油进口产品实行数量限制。在20世纪70年代末和80年代初期，许多西方国家的政府在国内产业保护主义的要求下引入了更多的进口限制措施。与出口国签订的自愿出口限制和有秩序的营销安排等进口限制措施表现得特别突出。在20世纪70年代以前，除了纺织品和服装行业外，只有少数几个这样的安排存在，但到了80年代中期，世界银行列举了90个这样的安排。在欧共体内，对原产地准则和当地含量要求这些关税规则和程序的行政性解释往往用来限制进口。^[16]在1982年的GATT部长级会议上，欧共体比其他国家更加不愿接受减少行政自裁权和双边安排的自由。为了打击欧盟、日本等国的不公平竞争行为，美国强化了301条款体系的公平竞争法，以便提高外国企业的经营成本和帮助本国企业取得竞争优势。随着乌拉圭回合的成功结束和WTO在1995年的建立，大量的数量限制措施被WTO宣布为非法行为，从而削减了美国对传统的非关税壁垒的强烈反应。而且，WTO的争端解决机制也有助于美国与其他国家的贸易纠纷的解决，削减了美国的单边主义政策的需求。在1975—1994年期间，私人企业提出了98个“301条款”的申诉，美国贸易代表启动了70件调查，28件被拒绝或者撤销。但随着世界贸易组织在1995年的成立，美国转向世界贸易组织的争端解决机制来解决“301条款”问题，并且限制私人企业的申诉。在1995—2002年期间，美国向世界贸易组织提起了27个“301条款” 的申诉，其中6个由私人企业提出，其余21个由美国贸易代表提起。在这27个申诉中，17个由世界贸易组织进行了裁决，其余10个由美国采取双边磋商的办法解决。

1974年的301条款是总统为获得贸易谈判授权所付出的代价，授权美国企业在受到外国不公平或者不合理的贸易实践伤害时，可以寻求美国贸易代表进行调查并与外国政府谈判来消除这些不公平或者不合理的贸易行为。如果外国政府拒绝谈判，总统有权要求美国贸易代表实施等同于出口损失价值的报复性关税或者其他惩罚措施。由于1973—1979年东京回合谈判的成功和第一届里根政府坚信的自由放任的贸易政策理念，301条款在1975—1985年使用的次数较少。随着美国贸易逆差在1984—1990年期间达到1 100～1 600亿美元，以及国会对第一届里根政府的贸易政策的持续批评，里根政府从1985年开始就有意识地利用301条款来打开国外市场，国会也表现出采取更强烈的打击不公平贸易的立法和把总统进行301条款报复的自裁权转移到美国贸易代表手中。1988年贸易法的超级301条款，要求美国贸易代表在未来两年内确定对美国存在贸易顺差且限制美国出口的那些实施不公平贸易实践的“重点国家”（priority countries）。美国贸易代表要求与每一个“重点国家”在18个月内进行谈判，并要求这些国家改变不公平贸易实践，并预期终止不公平贸易实践在未来三年内对美国出口的影响。如果未能对有争议的贸易实践达成协议，美国贸易代表可在不违背国家利益的情况下实施报复。该条款被美国经济学家巴格瓦蒂称为“进攻性单边主义”（aggressive unilateralism）。尽管国会预期超级301条款的威胁会缩小美国的贸易逆差，但是，美国的商品贸易逆差在1991—1992年缩小到1 000亿美元后，很快就在1993年后超过了1 600亿美元，并在1997年后突破2 000亿美元。更重要的是，超级301条款不利于乌拉圭回合的服务贸易自由化的谈判。美国贸易代表和商务部强烈支持实施超级301条款，但是国务院、行政预算局和总统经济顾问委员会担心超级301条款的政治经济后果。1989年5月24日，美国从30个国家中选择了日本、巴西和印度作为第一批超级301条款的“重点国家”，关注日本在林业产品、超级计算机和卫星领域的市场准入障碍，巴西在信息产业的市场准入问题，印度在外国直接投资限制和保险市场的准入障碍。韩国和中国台湾地区在公布该名单前对美国做出了自由化减让的承诺，巴西和日本同美国随后在不公平贸易实践上达成了妥协，而且巴西在乌拉圭回合谈判的服务贸易自由化方面对美国做出了让步。尽管美国对印度的出口只占美国出口额的1 %，印度对美国的顺差在1988年和1989年分别为5亿美元和8.51亿美元，但美国仍将印度列入超级301条款的名单。在印度没有做出妥协的迹象后，美国在1990年5月再次将印度列为唯一的不公平贸易实践的“重点国家”。但是，随着美国政府把结束乌拉圭回合谈判放到优先地位，并通过超级301条款的威胁获得了其他国家相应的妥协后，美国贸易代表在1990年6月终止了对印度实施不公平贸易实践的指控（Pigman，1996）。随着乌拉圭回合的成功结束，特别是在2001—2008年期间小布什政府实施竞争性自由化的贸易战略，美国实施单边主义的贸易政策力度减少。但是，2009年奥巴马政府的上台，以及世界贸易组织的多哈回合谈判的缓慢进展，推动了美国更加频繁地采取单边主义措施，如指责中国是“货币操纵国”，大量实施特保措施案件。

5.党派政治和立法规则的变化

美国的党派政治在美国的贸易立法，特别是保护主义的贸易立法中起着非常重要的作用。从美国建国到20世纪30年代，贸易保护主义以关税手段为主，关税税率从1789年的5 %上升到1930年的53 %，这与共和党积极倡导保护主义以便发展美国东北部和中西部的制造业密切相关。尽管北方的制造业在1934—1970年间逐步向南方转移，共和党主导的北方仍然是贸易保护主义者，积极推动危险点、逃避条款、贸易调整援助、301条款和强化反倾销、反补贴方面的立法。在1945—1970年间，贸易政策不是党派争夺的主要焦点，精英人物大都赞成开放市场和扩大贸易，寻求进口救助的利益集团容易与保护主义相联系而处于守势，寻求保护的产业数量小且要求有限，美国的贸易政策朝着自由贸易体制的方向不断发展。自20世纪70年代以来，共和党的大本营逐渐转向工业发展较为成熟的南方，民主党的大本营也转向了工业走向衰落的东北部和中西部，从而导致共和党的南方成为自由贸易主义者，民主党的北方成为贸易保护主义者，公平贸易政策和战略性贸易政策都成为美国贸易保护主义的重要手段。与贸易有关的问题成为党派争论的主要焦点之一，政界精英支持自由贸易越来越有所保留，利益集团变得更加复杂，环保组织和工会成为限制贸易的主要支持者，寻求保护的产业数量不断扩大，这就使自由贸易体制遭到削弱和保护主义得到加强。在1974年和1979年的《贸易法案》中，国会放宽了反倾销和反补贴法案中对救济资格的条件，在申诉过程方面采取了许多有利于申诉人的行动，如对申诉的反驳设定时间限制、在有利于申诉人的初步证据之后对外国企业进行惩罚评估等。由于这些制度性的成本巨大，加之国会在特定选民的压力下对国外企业的惩罚性威胁，推动了美国企业寻求保护主义的需求，并迫使国外企业采取自愿出口限制的方式来避免美国的报复措施。在1995—2005年期间，共和党控制了国会的两院，减少了贸易保护主义措施。但是，随着民主党从2006年开始控制国会两院，公平贸易政策在国会重新抬头。