我们知道，双边自由贸易协定是目前区域贸易安排的主要方式，但是美国的区域贸易安排政策不局限于双边的自由贸易协定，美国希望在双边自由贸易协定的网络基础上，构建更大区域的自由贸易区。到目前为止，除了开放性的亚太经济合作组织（APEC）外，美国积极构建美洲自由贸易区、东盟自由贸易区、中东自由贸易区、南部非洲自由贸易区。为了构建这些自由贸易区，美国与东南亚、中南美洲、中东各国签订了大量的双边自由贸易协定。在这些自由贸易区的建设过程中，北美自由贸易区（NAFTA）无疑是最为成功的一个自由贸易区。

（一）美国区域贸易安排的历史演变

与欧盟不同的是，美国在20世纪80年代以前并没有加入任何区域贸易协定。当战后的新型多边贸易体制建立时，美国大力提倡非歧视性原则，因为美国的政策制定者长期以来一直认为，全面遵守非歧视性原则符合所有国家的经济利益。由于反对违背非歧视性原则，美国是20世纪70年代最后引入普惠制的发达国家。到了80年代，美国的贸易政策思想发生了向实用主义的转变。在20世纪80年代初的经济衰退中，为了扩大美国企业进入其他国家的市场，美国企图发动一场新的多边贸易谈判，但仅得到其他国家有限的支持。即使乌拉圭回合进入谈判之后，进展也十分缓慢，美国政府对多边谈判进展缓慢表示出强烈的不满。随着欧洲单一市场在筹划之中，美国把欧共体描述成“欧洲堡垒”，担心美国的产品被挤出欧洲单一市场。美国企业对进入日本市场的困难也深表不满。为了促进其他国家积极参与多边谈判和出于对欧盟和日本保护主义的担心，美国政府公开表达了美国愿意签订区域贸易协定来替代多边贸易自由化的想法。基于中东战略的考虑，美国与以色列在1985年签订了第一个自由贸易协定。不过，美国贸易政策的真正转向是1988年美国与加拿大签订的《美加自由贸易协定》，1994年墨西哥加入这个协定而形成了《北美自由贸易协定》，力争在15年内建成北美自由贸易区。在乌拉圭回合没有预期结束的情况下，美国在1993年积极参与亚太经合组织的会议，力图在亚太地区建立一个开放性的贸易和投资区域，并积极构建美洲自由贸易区的建设。近年来，美国与欧盟磋商，计划建立欧盟-北美自由贸易区之间的“大西洋共同体”，在此基础上，与南方共同市场建立“大西洋自由贸易区”，从而把亚太地区、美洲和欧洲都纳入美国的自由贸易区范围（Steinberg，1998）。

1989年成立的亚太经济合作组织（APEC）跨越亚洲、大洋洲和美洲，是第一个跨洲域的区域集团。这个组织的经济体包括俄罗斯、日本、韩国、中国、中国香港、中国台北、越南、菲律宾、文莱、印度尼西亚、马来西亚、泰国、新加坡、澳大利亚、新西兰、巴布亚新几内亚、智利、秘鲁、墨西哥、美国、加拿大等亚太地区的21个国家和地区。在2002年，21个经济体的国民生产总值高达19万亿美元，占全球国民生产总值的一半，显示了亚太经济合作组织在全球区域贸易安排中的重要性。1993年11月，美国总统克林顿在华盛顿举行了第一次亚太领导人会议，为亚太地区的未来勾画了蓝图，争取利用贸易和投资自由化来实现该地区的增长和繁荣。1994年，亚太经济合作组织在印尼举行了亚太领导人第二次会议，发表了《茂物宣言》，规定了发达国家和发展中成员国分别在2010年和2020年根据最惠国待遇和开放的原则实现贸易投资自由化。2000年的上海会议重申了推进贸易投资自由化的决心。与美国构建的其他自由贸易协定的单极垂直联合不同，亚太经济合作组织因为日本、中国、俄罗斯和美国的存在而成为多极垂直联合的区域贸易安排。由于经济体数量较多、经济发展阶段的不同以及在许多关键问题上的严重分歧，亚太经济合作组织在成立以来并未在贸易和投资自由化方面取得实质性的进展，更多的是各国领导人进行信息交流的区域性论坛和磋商机构，远未实现美国的亚太地区市场开放的目标（孟夏，2005）。在亚太经济合作组织长期停滞不前的时候，美国在2001年后陆续与新加坡、智利、澳大利亚、韩国、秘鲁等亚太国家签订了双边自由贸易协定，并与泰国、马来西亚等亚太国家进行自由贸易协定谈判。

在亚太经济合作组织未取得实质性进展的过程中，1992年，亚太经济合作组织成员的泰国、新加坡、马来西亚、印度尼西亚、文莱、菲律宾等6国，把1967年成立的政治组织东南亚国家联盟（ASEAN）改造为东盟自由贸易区（AFTA）。随着越南（1995年）、老挝和缅甸（1997年）与柬埔寨（1999年）陆续加入东盟自由贸易区，东盟10国日益成为一个有较大影响的区域贸易安排。2002年，东盟自由贸易区正式启动，这导致东盟原有六国的平均关税率从1993年的12.7 %下降到2003年的2.39 %，东盟区域内的贸易的比重从1990年的17.4 %增加到2003年的22.5 %。2003年10月，东盟各国领导人在印尼巴厘签订了《巴厘第二协约》，提出东盟在2020年建成东盟经济共同体、东盟安全共同体和东盟社会与文化共同体在内的东盟共同体。在区域经济一体化方面，该协定规定在2020年把东盟建成没有关税和非关税壁垒的单一市场。2004年9月3日在印尼的雅加达举行的第36届东盟经济部长会议上提出，到2012年，东盟10国将对11个领域的产品实行零关税措施，新加坡、泰国、菲律宾、马来西亚、印尼和文莱六国将提前5年互免关税。在东盟采取双边和多边自由贸易区、次区域合作和共同有效优惠关税等多种合作形式中，中国、日本、欧盟等贸易大国都与东盟签订了自由贸易协定或者其他经济合作协定（曹云华、朱幼恩，2005）。为了抵消其他国家的区域贸易安排对美国企业在东盟地区的市场开放和投资等造成的不利影响，除了与新加坡、泰国、马来西亚等国签订或者谈判自由贸易协定外，美国在2003年提出了与东盟在2013年建立美国-东盟自由贸易区的计划。为了促进该计划的发展，美国还与东盟自由贸易区、印度尼西亚、马来西亚、泰国、新加坡、越南、菲律宾、文莱等签订了贸易和投资框架协定，以便为美国和东盟的投资和贸易建立基本框架。此外，美国还利用普惠制待遇来推动东盟国家融入美国的市场。在2006年美国进口的326亿美元的普惠制待遇的产品中，亚太经济合作组织各国占83亿美元，其中泰国43亿美元、印尼19亿美元、菲律宾14亿美元，充分显示了美国推动东盟谈判计划的决心。

除了推动亚太经济合作组织和东盟计划的发展外，美国也利用自由贸易协定来推动美国在中东的战略。政府每年拨款5亿美元的大中东计划是美国在更大范围内在中东地区扩展贸易优惠的计划，包括世界贸易组织参与、自由贸易协定、对小企业的经济鼓励和援助、技术转移等，以促进中东地区的民主化和现代化，最终消除恐怖主义的威胁。从实质上说，美国的大中东计划起源于1973年OPEC的石油禁运，美国随后在中东地区的战略就是如何控制OPEC国家的石油及防止苏联控制中东的问题。美国加强与以色列、沙特阿拉伯和埃及的关系是该战略的第一步。以色列和埃及每年从美国获得大约30亿美元的双边援助（Lewis，1999）。1991年1—2月，在海湾战争结束后，老布什总统就发起了阿拉伯-以色列和平进程和中东新自由经济改革两项计划，政策口号是推动中东地区的人权和民主。在克林顿政府的“中东伙伴计划”和2002年的《联合国阿拉伯人发展报告》的基础上，布什政府在2003年2月26日首次公开了“大中东计划”，提出“一个新的伊拉克政权将为该地区其他国家的自由树立一个效果奇特的激励榜样”。^[2]伴随着伊拉克战争的持续进行，美国在中东地区也展开了贸易优惠安排的谈判，因为“现在打败萨达姆将为美国提供难得的机遇，告诉阿拉伯和伊斯兰世界，阿拉伯人的愿望只有通过与华盛顿合作才能得到最好的实现”（Doran，2003，p.22）。在帮助阿曼、约旦和沙特阿拉伯分别在2000年和2005年加入世界贸易组织后，美国陆续与中东地区的巴林、约旦、埃及等国签订了双边投资协定，也与巴林、伊拉克、科威特、黎巴嫩、卡塔尔、沙特、阿联酋、也门等国签订了贸易和投资框架协议，并与约旦、巴林、阿联酋等国签订或者谈判自由贸易协定，以便在2013年实现美国与中东自由贸易区的计划。

当然，美国也没有忘记与非洲国家建立区域贸易安排，以便获得南部非洲的稀有金属和推动民主制的发展。在授予西部非洲经济货币联盟的9个国家的普惠制待遇基础上，美国在2002年通过并在2006年继续延长了《非洲增长与机会法》（AGOA），授予撒哈拉沙漠以南的37个非洲国家的大量产品免税进入美国市场的机会，以便进一步推动南部非洲的经济发展并促进美国倡导的全球贸易自由化。同时，美国与喀麦隆、刚果民主共和国、刚果共和国、摩洛哥、莫桑比克、塞内加尔、卢旺达等国签订了双边投资协定，也与东南非洲共同市场、西非经济货币联盟、阿尔及利亚、加纳、利比里亚、毛里求斯、莫桑比克、尼日利亚、卢旺达、南非等国签订了贸易和投资框架协议。由于南部非洲关税同盟（Southern African Customs Union，SACU）的博茨瓦纳、纳米比亚、南非、斯威士兰、莱索托5国是《非洲增长与机会法》的主要受益者，占美国在该地区进口的70 %，美国从2003年6月在南非开始与南部非洲关税同盟举行自由贸易的谈判。这是美国与撒哈拉沙漠以南地区的第一个自由贸易协定谈判，也是南部非洲关税同盟第一次以集体身份进行自由贸易协定的谈判，其目的是为了抵消欧盟-南非自由贸易协定的不利影响，确保美国该地区的出口市场和推动多哈会谈中的共同目标的形成，实现竞争性自由化。由于在许多问题上存在较大的分歧，美国与南部非洲关税同盟的谈判在2007年后终止。

（二）北美自由贸易区

在美国的所有区域贸易安排中，北美自由贸易区（NAFTA）的经济重要性是不言而喻的。北美自由贸易区起源于1989年生效的美加自由贸易协定。早在1965年，美国与加拿大签订的《汽车协定》建立了北美汽车统一市场。尽管加拿大多次要求扩大美国和加拿大自由贸易的范围，但是，加拿大市场相对于美国的狭小性，使美国认为这样的自由贸易协定对加拿大的好处较多。20世纪70年代后半期美国国际收支逆差的扩大、1986年后乌拉圭回合谈判进展缓慢、1986年欧共体吸收了西班牙和葡萄牙以及美国在与欧共体农业市场的贸易战中的失利等因素，导致美国担心市场的损失和国际竞争的加剧，从而对展开美加双边自由贸易的谈判兴趣不断增加。美国《1979年贸易协定法》的第1104条规定：“总统应该研究与西半球北部国家缔结贸易协定，以促进美国及这些国家的经济增长和相互扩展市场机会的合理性。”美国贸易代表办公室随后提出了有关北美自由贸易协定的研究报告，加拿大政府也发表了《80年代的加拿大贸易政策》报告，提出依据关贸总协定多边贸易体制的同时，发展美加自由贸易关系。1987年10月3日，《美加自由贸易协定》达成，就完全消除商品贸易关税、投资自由化和争端解决机制等做了详细的规定，经两国国会批准后于1989年1月1日生效，这为北美自由贸易协定的签订铺平了道路。

《北美自由贸易协定》是在美国-加拿大自由贸易协定基础上（包括墨西哥）于1992年签订的，在1993年补充有关劳动、环保协议后，于1994年1月1日后生效。随着冷战的结束，美国与欧洲在柑橘、核桃、奶酪、白兰地、牛肉、谷物等产品领域展开频繁的贸易战。1992年欧洲统一大市场的形成和1994年欧共体与欧洲自由贸易联盟建立欧洲经济区的努力，对美国的企业在失去市场、贸易转移、新的贸易壁垒等方面形成了新的威胁。在北美各国内部，墨西哥主要关心自由进入美国和加拿大的市场、减少美国贸易救济法的伤害、进行国内市场改革以及对乌拉圭回合谈判不确定性的预防机制，美国和加拿大主要关注墨西哥的较高关税率、重要市场、石油资源以及乌拉圭回合的替代战略。

由于1986年墨西哥加入关贸总协定和进行自由化改革后，60 %以上的外商投资和出口市场都集中在美国。为了锁定自由化改革进程，强化放宽管制和开放市场的承诺，墨西哥认为加入北美自由贸易协定可以提高墨西哥政府在经济自由化改革方面的可信度，于是最先倡议建立北美自由贸易区。对于美国来说，缩小美国与墨西哥的关税率差距，改善美国企业在墨西哥的投资环境和市场准入机会，保护美国的知识产权，制定汽车、纺织品和服装等产品的原产地规则来防止区域外产品借助墨西哥进入美国市场，同时加强墨西哥的工业化来解决非法移民、环境污染和毒品走私问题以及扩大得克萨斯州获得墨西哥的市场和廉价劳动力，这些问题都需要与墨西哥签订自由贸易区的协定以得到最佳解决。加拿大则希望利用北美自由贸易协定来确保美国市场的开放、利用准司法程序来遏制美国贸易的保护主义行为，回应欧共体加快统一大市场的建立。1991年6月，美国、加拿大和墨西哥在加拿大多伦多就市场准入、贸易规则、劳务、投资、知识产权保护和争端解决机制等问题进行首轮谈判，1992年12月17日，三国签订北美自由贸易协定。为了防止美国企业利用墨西哥较低的环境标准而迁移到墨西哥生产，减少美国的就业机会，美国与墨西哥在1993年签订了一个有关劳工和环境问题的补充协议，以安抚美国的工会、环保组织和产业利益集团。由于工会组织是民主党的主要选民基础，为了获得北美自由贸易协定在国会的批准，克林顿政府只能与出口集团占优势的共和党结成跨党联盟。经过复杂的党派斗争，《北美自由贸易协定》在1993年11月7日以234票赞成对200票反对在众议院获得通过，在11月20日的参议院表决中以61票赞成对38票反对获得通过，于1994年1月1日正式生效，并提出将经过15年的努力于2008年建立北美自由贸易区。

表2比较了世界贸易组织和北美自由贸易协定的异同。在服务贸易、知识产权、投资、贸易规则和救济、政府采购标准等领域，世界贸易组织与北美自由贸易协定的规定很相似，但北美自由贸易协定在商务人员的短期进出、能源、反倾销和反补贴的争端解决机制、原产地规则（rules of origin）、汽车贸易、环境、劳工等规定方面超出了世界贸易组织的范围。可以说，北美自由贸易协定在实质涵盖范围上比世界贸易组织的一体化程度高。

表2　世界贸易组织和北美自由贸易协定的比较(www.daowen.com)

在组织结构上，北美自由贸易协定的自由贸易委员会由三个国家的部长级代表组成，监管协定的执行和进一步的改善，解决协定解释方面的争议。在执行过程中，该委员会采取一致同意的表决原则，但在一致同意的表决原则下，可以采取其他表决原则。不过，该协定没有公众参与和出版有关报告的规定。与欧洲委员会的集权不同，北美自由贸易委员会不过是美、加、墨三国的高级贸易代表会谈的代名词，秘书处的活动范围也十分有限。新的规则和协定的变化需三方谈判和批准。除了少数几个例外，当争端出现时，争端中的任何一方可以选择世界贸易组织或者北美自由贸易协定的解决程序。北美自由贸易协定构想了三方人员参与的委员会来对争端进行初步协调。如果没有达成协议，争端的任何一方有权任命三方同意的、五位成员构成的仲裁小组。这个小组采取多数同意的表决原则，其决定具有终极性。如果败诉方成员不遵守小组的建议，胜诉方有权暂时中止“同等效果”的好处。如果对“同等效果”的措施产生分歧，北美自由贸易委员会将组成另外一个小组来决定中止好处是否过度。因此，尽管北美自由贸易协定提供了确定性的反倾销和反补贴的争端解决机制，但是争端的最终解决还是依赖三国委员会的政治代表，明显不同于欧盟内部依靠欧洲法庭来解决争端的方法。

与欧洲联盟的经济一体化不同，北美自由贸易协定是一个寻求在商品和服务领域的贸易自由化，加速资本在三国之间的流动贸易协定。北美自由贸易协定强调的是协作，而不是联盟或者货币和政治的一体化。欧盟积极进行一体化的努力，目的是通过欧洲经济的一体化来避免战争与实现和平，其中政治动机占主导。建立北美自由贸易区的目的是对分割的美加墨市场实行一体化，因为地缘接近性和消除自由贸易的壁垒对三个国家都有利。因此，北美自由贸易区内部市场的扩大，改善了美国国际竞争力，也为建立美洲自由贸易区奠定了基础。

北美自由贸易协定开创了世界上发达国家和发展中国家共同处于一个区域性经济集团的先例，是现代经济区域化进程中的一个里程碑，实际上推动了自由贸易的发展和墨西哥的工业化进程与产业结构调整。由于发达国家之间的关税率较低，北美自由贸易协定对其他发达国家与美国、加拿大的贸易影响不大。但是，由于美国对发展中经济体的关税率较高，这将影响发展中国家与美国、加拿大、墨西哥之间的贸易和较大程度的贸易转移。按照规定，北美自由贸易区的纺织品和服装的关税将在10年内取消，免关税的服装必须是用北美生产的纺织品制成的。结果，美国从墨西哥和加勒比海地区的纺织品和服装进口显著上升，越来越多的服装制造商在美国和墨西哥边境进行跨国生产，因为美国的比较优势在于纺织品制造、人造纤维生产和零售，墨西哥的比较优势在于服装生产。表3对比分析了美国服装进口采购地的变化情况。从中可以看出，在1995—2000年，墨西哥在美国的服装进口中的份额从7 %上升到13.6 %，相反，中国香港、中国台湾和韩国的份额从21.1 %下降到14.3 %，东盟的服装生产商在美国的市场份额也轻微下降。这就充分说明了北美自由贸易协定在服装行业的转移效应。当然，这也与墨西哥的经济改革有关。在1994—1995年墨西哥危机期间，由于《北美自由贸易协定》的限制，墨西哥被迫采取市场开放的政策，结果美国与墨西哥两国的贸易都增长，促进了经济发展。在1992—2000年间，美国对墨西哥和加拿大的农产品出口增长了62 %，而美国农产品整体出口只增长了19 %。

表3　美国服装进口采购地的变化（占所有进口的百分比）

资料来源：迪肯，2007，P.296。

在汽车工业方面，北美自由贸易区的内部贸易和外来直接投资都明显增加。蒙托特（S.Montout）等研究了北美自由贸易区的汽车产业内贸易后发现，距离和市场规模对水平性的汽车产业内贸易的影响非常显著，区域内汽车贸易协定也会影响产业内贸易的程度（S.Montout等，2002）。因为汽车贸易涉及较高的交通运输成本，这与距离必然成反比。当市场容量小于一定的规模时，一般选择贸易方式；当市场容量能够实现规模经济时，直接投资就成为重要的选择。因此，直接投资与贸易的比例是随着市场规模的不断扩大而增加的。布雷得（J.Brid）通过对墨西哥汽车工业近50年的历史分析后发现，北美自由贸易区使墨西哥汽车工业得到成功重组，每年出口近100万台发动机和40万辆汽车（Brid，1996）。福山（Fujita）和希尔（Hill）认为，受到美国对日本自愿出口限制措施的影响，日本汽车制造商从20世纪90年代开始对北美自由贸易区进行大规模的投资，以取代传统的汽车产品出口方式，但零部件供应仍然在北美主要依靠贸易方式实现（Fujita & Hill，1995）。约瑟夫·弗朗西斯在对比研究了欧盟和北美自由贸易协定对汽车贸易和投资产生的影响后发现，北美自由贸易区内成员国之间的汽车零部件和整车都存在显著的创造效应，而且北美自由贸易区的汽车零部件的贸易创造效应要远远大于汽车产业部门的总效应（Francois，2003）。因此，北美自由贸易区推动了美国、加拿大和墨西哥的汽车行业的整合，促进了产业内贸易的发展。^[3]

由于北美自由贸易协定，美国与墨西哥的双边贸易额在1994年增加了160亿美元，与加拿大的贸易额也增加了232亿美元，为美国创造了近10万个新的工作岗位。在北美自由贸易协定签订后，欧洲、日本和美国在墨西哥的外商投资大幅度增加，为墨西哥创造了大量的工作机会且成立了大量新的企业。但是，大量金融资本涌入墨西哥，诱发了墨西哥1994年的金融危机和因强行出卖农村土地引起的“萨帕蒂斯塔起义”和比索大幅度贬值，导致了墨西哥100万人失业，工资水平下降了25 %。为了保护美国和西方国家投资者的利益，美国政府对墨西哥政府提供了近500亿美元的国际援助，以提供金融稳定的区域性公共产品的方式承担了拯救弱小成员国的责任，也承担了比索贬值后对美国出口快速增长的金融危机国的转嫁成本，为未来美国的双边自由贸易协定和美洲自由贸易区建立了良好的声誉和可信度。美国与墨西哥的贸易从1992年的49亿美元顺差逆转为1996年的184亿美元逆差。因此，从北美自由贸易区形成的过程来看，发展中国家在区域贸易安排中开放国内市场的速度过快，容易造成金融稳定问题和社会问题；发达国家由于提供区域发展的公共产品，承担着维持区域性组织稳定发展的责任和较大成本，这种较大的成本投入也为发达国家获得更有利的协定条款提供了条件。

值得注意的是，随着北美自由贸易协定在1994年1月1日生效，为了防止被世界主要区域贸易协定所排斥且增强加入北美自由贸易区的谈判实力，拉美地区出现了新一轮区域主义的浪潮。哥伦比亚、墨西哥和委内瑞拉在1994年6月组成了三国自由贸易集团，巴西、阿根廷和乌拉圭在1995年1月组成了南方共同市场，^[4]安第斯集团在1995年2月组成了关税同盟，加勒比共同体也加强了内部合作。因此，北美自由贸易协定客观上推动了全球的区域贸易安排的发展。

（三）美洲自由贸易区的设想与进展

美国签订北美自由贸易协定的长远目标是逐步形成美洲自由贸易区，借助西半球的经济一体化来维护美国霸权和对抗欧盟的一体化与东亚经济的崛起。从20世纪90年代起，美国对拉美的兴趣就从过去的政治和外交利益转变为谋求贸易和投资利益。由于美国对拉美的直接投资从1983年的240亿美元增加到1993年的1 020亿美元，对拉美的出口额从1985年的300亿美元增加到1993年的800亿美元，美国总统布什在1990年6月27日的“美洲事业倡议”（America's Enterprise Initiative）中提议把北美自由贸易区扩展为美洲自由贸易区。由于许多拉美国家自20世纪80年代以来进行了经济自由化改革，美洲自由贸易区的制度安排将有助于拉美国家锁定改革逆转的成本，提供政策的透明度和遏制贸易保护主义。

1994年，34个美洲国家（古巴除外）参加了迈阿密峰会，就市场准入、商品、服务部门的贸易和投资规则以及贸易便利化措施进行了谈判，在发表的《原则宣言》中确定了在2005年建立美洲自由贸易区的构想，以保持和增强美洲民主共同体，通过经济一体化和自由贸易促进繁荣，在西半球消除贫困和歧视以及保证可持续发展和保护环境。美洲国家后来举行了多次部长级会议，就具体问题达成了一些共识。1995年10月，智利宣布加入阿根廷、巴西、巴拉圭和乌拉圭等国创建的南方共同市场（MERCOSUR），欧盟也与南方共同市场在1995年签署了自由贸易协定。2001年4月，美洲国家部长会议在阿根廷的布宜诺斯艾利斯就建立美洲自由贸易区的时间表达成了框架协议，同意在2005年建立美洲自由贸易区。为了推动南方共同市场发展的进程，美国与智利、中美洲五国、多米尼加共和国、巴拿马、哥伦比亚等国家分别在2002—2008年间达成了自由贸易协定。但是，由于墨西哥金融危机的爆发，美国工会的极力反对，美洲国家经济规模、经济发展程度和关税水平的巨大差距，南方共同市场、安第斯集团、加勒比海国家共同市场和北美自由贸易区的平行发展，美洲自由贸易区的实质性谈判进展缓慢。因此，34国的美洲自由贸易区的建设，与21国的亚太经济合作组织的发展一样，都将面临极大的困难。可以预计，美国将在未来的很长一段时间内更加注重双边自由贸易协定的建设。