在2001—2008年间，布什政府确立了“竞争性自由化”战略，以利用美国庞大的市场来直接推动区域贸易发展和间接推动多边贸易体制的发展。为此，美国与不同地区的许多国家签订了双边自由贸易协定、贸易和投资框架协定及双边投资条约。

（一）竞争性自由化战略

随着各国的区域贸易协定不断增多，在1995年以来国会两党的极端对立以及反恐怖主义的安全政策指导下，美国贸易代表罗伯特·佐利克（Robert Zoellick）在2002年提出了美国区域贸易政策的竞争性自由化的战略。佐利克于2003年12月3日提出：“我们要追求一个‘竞争性自由化’的战略来推动全球、区域性和双边的自由贸易发展。通过同时采取多轨道（multiple front）的方式，美国可以克服或者绕过障碍，增强开放的杠杆作用，满足发展中国家特别是对政治经济改革最执著的国家的需求，为边缘地区建立成功的范例，强化美国在全球经济中同各地区的联系，创建一个把自由贸易提上日程的全新政治环境”（GAO，2004）。

具体来说，竞争性自由化的目标是通过美国有选择性的区域贸易安排和其他安排，利用美国市场的竞争性准入方式来鼓励他国对美国企业开放市场，采纳美国的商业法规，并支持美国在全球的外交政策和军事目标，从而恢复美国在多边贸易体制谈判中的领导地位。该战略发挥作用的逻辑是，在贸易伙伴竞争性地进入美国的巨大市场时进行改革且与美国保持良好关系的优胜者可以获得更多的对外直接投资（FDI）并增加对美国出口，因贸易和投资转移的失利者在考虑国际地位的不利状况下将被迫进行改革和贸易开放。伯格斯腾（Bergsten，2002）认为，只要各国在稀缺的外国投资和国外市场方面展开竞争，就必然诱发各国进行有利于投资和贸易的经济改革。西蒙·艾文内特（Simon J.Evenett）和迈克尔·梅耶（Michael Meier）在分析2001—2006年各国对美国的自由贸易协定的态度后发现，洪都拉斯、澳大利亚、智利、新西兰、埃及、韩国、玻利维亚和加勒比海国家都不同程度地表达了其对竞争对手与美国签订自由贸易协定后对贸易转移和失去美国市场的担忧，部分地说明了该政策的合理性（Evenett& Meier，2008）。

为了执行竞争性自由化战略并促进其他国家对美国的贸易改革和开放，首先，布什政府努力帮助中东地区的国家加入世界贸易组织，以便强化全球贸易规则并使更多的国家加入世界贸易组织；其次，对其他地区的国家，美国采取“贸易和投资框架协定”（Trade and Investment Framework Agreement，TIFA）和“双边投资条约”（Bilateral Investment Treaties，BIT）的方式来解决贸易和投资问题，保护知识产权和简化海关程序，为建立自由贸易区做准备；最后，利用有选择性的区域贸易安排来为各地区和国家建立示范效应。在不同区域中，美国在执行竞争性自由化战略时也略有不同。在拉丁美洲，美国采取了双轨制的谈判方式，美洲自由贸易区的谈判和安第斯各国的自由贸易协定谈判同时进行。在中东，美国采取了多步走的战略（multi-step strategy）。2003年布什政府宣布，在2013年建立美国-中东自由贸易区的目标指引下，美国鼓励中东各国加入世界贸易组织，与美国签订贸易和投资协定及双边投资条约，并在充分改革基础上进行FTA谈判。在2002年布什政府的“东盟谈判计划”（Enterprise for ASEAN Initiative）的指导下，美国鼓励东盟各国在进行经济改革承诺的基础上，只要是世界贸易组织的成员与美国签订了贸易和投资协定，美国就与东盟的国家进行自由贸易协定谈判。在2001—2008年间，布什政府签订了24个贸易和投资协定以及17个自由贸易协定。其中与新加坡、智利、中美洲自由贸易区和多米尼加共和国（CAFTA-DR）、摩洛哥、澳大利亚、巴林等国的自由贸易协定已在实施，与巴拿马、哥伦比亚、韩国、阿曼、秘鲁等国的自由贸易协定在签订后等待国会批准或者付诸实施，与马来西亚、阿联酋、泰国、南部非洲关税同盟（SACU）的自由贸易协定谈判正在继续进行，与厄瓜多尔的谈判在2005年后被美国终止，玻利维亚取得了美国与安第斯集团自由贸易协定谈判的观察员资格。除了澳大利亚和韩国是经济合作与发展组织（OECD）的成员国外，其他国家主要是拉美、中东和东南亚的发展中国家。此外，截至2008年仍然在实施的双边投资条约有40个，贸易和投资框架协定有31个。单从双边投资条约、贸易和投资框架协定及自由贸易协定的数量来看，布什政府的竞争性自由化战略取得了显著的成功。

在美国签订的双边和区域性贸易协定带来的外部效应的压力下，其他国家被迫实行贸易壁垒的改革或者建立更多的区域贸易协定，从而建立起美国在区域贸易安排中的领导地位。通过这种渐进的方式，美国最终能够把经济发展程度和开放程度不同的国家纳入全球贸易体制，推动世界贸易组织多边会谈的发展。比如，在美洲自由贸易区未在2005年取得预期进展的情况下，美国在2004—2007年间与中美洲各国和安第斯共同体的8个国家已签订或者正在谈判自由贸易协定，从而增强了美国在美洲自由贸易区谈判中的主导权。随着世界贸易组织的多哈会谈停滞不前，美国也希望利用竞争性自由战略中区域贸易安排的累积效应来推动日本、欧盟等国家在世界贸易组织框架下实现贸易自由化。在美国的自由贸易协定中，服务、电子商务、知识产权、政府管制的透明度、环境和劳工标准等方面都进行了详细的规定，以便在未来的世界贸易组织多边谈判中取得谈判议题的制度优先权。此外，与许多国家联合的区域贸易协定（Regional Trade Agreements，RTA）形成的压力间接打开非成员国市场的方式，也部分地改变了20世纪80年代以来美国借助“301条款”和反倾销等单边主义的贸易政策打开贸易大国市场的方式，有助于强化市场机制在解决全球贸易纠纷中的作用。当多边贸易谈判未取得进展时，缺乏区域贸易安排只会导致贸易保护主义的上升。

不过，R.H.斯滕贝格认为采取区域贸易安排形式的竞争性自由化战略存在明显的三个缺陷，包括在区域贸易安排中获得贸易转移收益的国家将从保护租金出发而反对未来的贸易改革，每个地区将在区域贸易安排中形成独特的规则和谈判方式，较大的区域贸易安排将会有强烈的动机去设置不利于第三方的贸易障碍（Steinberg，1998）。贾迪希·巴格瓦蒂（Jagdish N.Bhagwati）强烈反对区域贸易安排和美国的竞争性自由化政策。在他看来，美国的自由贸易协定包含了太多的非市场准入条款，如资本控制、知识产权保护、劳动和环保标准等，从而弱化了对市场准入的关注（Bhagwati，2002）。艾文内特（Simon J.Evenett）和梅耶（Michael Meier）认为，国会和行政部门之间关于贸易政策优先问题的严重分歧、对贸易伙伴在自由贸易协定中增加过多的条件、美国现有的单边政策偏好以及贸易伙伴通过其他方式来吸引对外直接投资的政策选择等因素，会严重限制布什政府的竞争性自由化政策的有效性（Evenett & Meier，2008）。因此，对于竞争性自由化战略的长期效果如何，我们将拭目以待。

（二）美国选择贸易伙伴的标准

竞争性自由化的战略决定了美国在选择区域贸易安排的伙伴时必然考虑区域贸易安排的竞争性作用和推动区域贸易自由化的发展，也要考虑自由贸易协定伙伴国在美国全球战略中的作用和地位。由于美国的贸易政策是由美国贸易代表办公室、国务院、财政部、农业部、商务部等行政部门和国会两院共同决策的结果，美国选择自由贸易协定伙伴的标准也必然反映这些部门的利益，这也决定了美国选择自由贸易协定标准的多样性和不断变化性。

美国贸易代表佐利克在2003年5月8日的华盛顿国际经济研究所演讲时提出了美国甄选潜在区域贸易安排的伙伴的13条标准，包括国会指示，能增强美国商业和农业的利益，对纺织和糖类等敏感产业的影响，潜在贸易伙伴执行必要贸易改革和其他市场导向改革的政治意志及证据，对世界贸易组织及相关的区域谈判所做的承诺，与潜在贸易伙伴的协定对区域一体化的贡献度，美国社会各群体的支持度，该伙伴在外交及安全事务方面与美国合作的程度，与贸易伙伴签订的协定能否抵消其他不利于美国商业利益的自由贸易协定，美国在世界各地区及与发达国家和发展中国家签订自由贸易协定的意愿，自由贸易协定的谈判对美国贸易代表办公室的经费限制（Zoellick，2003）。在社会各群体的支持方面，劳工和环保组织的支持至关重要。为了防止损害美国的就业机会和限制美国企业迁移到高污染低成本的地区，贸易伙伴足够小、劳工权利和环保标准得到一定程度的保护与收入水平相对较高就成为自由贸易协定获得劳工和环保组织支持的关键。尽管美国贸易代表佐利克没有赋予每个因素在贸易协定谈判中的权重，但美国会计总署（General Accounting Office）指出，这13个因素在2002年被明确用来选择进行自由贸易协定谈判的4个贸易伙伴。自2002年以来，美国贸易代表办公室、国务院、商务部、农业部和财政部等相关行政机构进一步把13个标准缩减为6个标准来甄选自由贸易协定谈判的伙伴：贸易伙伴在政治支持、贸易政策和法规有效性方面表现出的“国家成熟度”（country readiness），美国的经济和商业利益，美国贸易自由化战略的利益，在外交政策、世界贸易组织成员资格和签订了贸易和投资框架协议等方面与美国的利益表现出一致性以及美国政府的资源约束（GAO，2004）。自2002年以来，美国在选择自由贸易协定伙伴时就更具有系统性。不过，选择自由贸易协定伙伴明确受到美国的贸易促进授权（Trade Promotion Authority）的影响，因为所有自由贸易协定的谈判必须在2007年6月的贸易促进授权结束前完成，否则只能等待国会的下一次贸易谈判授权。

R.E.芬伯格在分析1989—2004年美国签订的12个自由贸易协定后发现，美国甄选贸易伙伴的5个非市场准入特征：民主政治机构的国家或者正在朝着民主制前进的国家，显著的市场化经济改革，长期的美国安全利益，与贸易伙伴的协定为未来谈判建立先例的可能性，贸易伙伴是否具有较大的经济实力或者区域主导权（Feinberg，2003）。在他看来，从加拿大到摩洛哥的12个自由贸易协定国家，都满足至少两个的非市场准入特征，充分反映了美国区域贸易安排决策过程中的跨机构和利益冲突性质。J.肖特分析总结了相关研究后认为，美国选择区域贸易安排合作伙伴的标准包括：该伙伴对美国国内政治的影响，对美国实现经济政策目标的影响，伙伴国在国内、区域及世界贸易组织的贸易改革方面的承诺以及对美国外交政策的影响（Schott，2004）。(www.daowen.com)

在所列举的标准中，外交和安全政策的考虑在美国区域贸易安排政策中占据显著地位。诚如华尔兹所说：“国际政治的结构以两种方式限制了国家间的合作……国家担心对可能的收益进行的分配可能对他国更为有利，这是国际政治结构限制合作形式的第一种方式。此外，一国担心由于合作的开展以及商品和服务的交换而变得依附于他国，这是国际政治结构限制合作形成的第二种方式”（华尔兹，2003，第139-141页）。对美国来说，预防其他国家从自由贸易协定中获益过多并威胁美国的经济安全，同时确保美国在全球经济中的领导地位，是美国选择自由贸易协定伙伴所必须考虑的问题。1992年，美国国防部在“五角大楼公报”中提出，“现在我们的战略必须主要阻止未来任何潜在的全球竞争者的出现”，尽可能地在将来保持霸权。布什总统在2001年9月20日国会的联合会议上关于新的安全宣言中称：“为了维持‘9·11’事件以来的国防安全势头，使全球反恐战争处于最前沿，美国政府的所有部门将在双边和多边谈判中把打击恐怖主义当作一项标准日程。”同时，美国选择自由贸易协定的贸易伙伴时也要考虑能源开发、生产、提炼和运输路线等涉及美国的根本国家利益的因素。美国贸易代表罗伯特·波特曼（Robert Portman）在2006年的一次圆桌会议上谈到与中东国家的自由贸易区时表示：“中东自由贸易区（MEFTA）国家非常重要，我不想贬低巴林或者阿曼自由贸易协定在增强美国的出口机会方面的重要性。但是，我们在一个重要地区的更大利益在于政治稳定、经济繁荣和民主发展。因此，我们的自由贸易协定并非严格的以商业为标准的，有时有更大的问题蕴涵其中”（Portman，2006）。但是，如果不进行贸易壁垒方面的改革，单是与美国有良好的外交和安全关系的国家并不一定能成为美国的自由贸易协定的伙伴，埃及就是如此。在获得美国的军事援助和经济援助方面，埃及的地位仅次于以色列。在2000年美国的179亿美元对外经济援助中，埃及获得了30.9亿美元，仅次于以色列的39.3亿美元；在2000年美国的52.4亿美元军事援助中，埃及获得了13亿美元，以色列获得了31.2亿美元（U.S.Bureau of the Census，2001）。尽管埃及和以色列都是美国在中东的战略盟友，但未在贸易自由化方面进行改革导致埃及失去了成为美国自由贸易协定的贸易伙伴的机会（Lewis，1999）。

除了正在进行自由贸易协定谈判的国家外，埃及、印尼、科威特、新西兰、巴基斯坦、菲律宾、卡塔尔、斯里兰卡、瑞士和中国台湾等国家和地区也在积极寻求与美国进行自由贸易协定谈判的可能性，但被公开拒绝或者推迟谈判（Evenett & Meier，2008）。主要原因包括埃及缺乏与知识产权保护和关税问题有关的改革且在2005年在竞选中受到政治压迫，瑞士缺乏农业贸易改革的可能性，新西兰长期反对核战舰的停泊、反对美国2003年入侵伊拉克和牛肉、奶制品等敏感的农产品问题，与中国台湾的自由贸易协定将会引起严重危害中国的外交和安全问题。此外，厄瓜多尔、南部非洲关税同盟、泰国等国的自由贸易协定谈判因为国内政治问题、与美国的投资纠纷等因素在2006年和2007年被终止。因此，可以说美国的未来的自由贸易协定伙伴必须在与美国保持良好的外交关系基础上进行广泛的国内改革，特别是伙伴国在其区域内拥有良好的政治记录或者领先的政治体制。

由于美国法律禁止美国的贸易谈判代表与外国寻求自由贸易协定的正式谈判，所有关于贸易协定谈判的正式请求必须来自贸易伙伴，这种表面的被动性增强了美国区域贸易协定的谈判优势和潜在的威胁。即如果贸易伙伴不做出足够的政策减让，美国将中止贸易谈判。因此，美国与其他国家的自由贸易协定一般都包括贸易伙伴在市场准入方面的自由化，承诺进行广泛的政治经济方面的改革，支持美国的外交和安全政策，美国的承诺是把高度开放的、贸易壁垒很低的市场向贸易伙伴开放。结果，自由贸易协定只要求美国的国内政策做出微乎其微的调整，但却要求贸易伙伴做出巨大的承诺和让步。由于与美国签订自由贸易协定的国家在此前曾经获得过美国的普惠制待遇或者其他方面的关税减让，如美国对安第斯共同体和南部非洲关税同盟的普惠制待遇和自由贸易协定谈判就是如此，美国在签订自由贸易协定后进行政策调整的幅度更小。这是实力和市场严重不对称性的结果，也是美国政策制定者精心构造和选择贸易伙伴的结果。

如果Si表示成员国i在区域贸易安排中的GDP总量的份额，，n是区域贸易安排的成员国数量，那么成员国经济实力的比例性不对称指数为。为了纠正区域贸易安排中成员国数量的变化，我们用P/MAX的不对称性指数进行调整，其中MAX=1-1/n。一般而言，在双边条约中，大国的GDP份额超过70 %被认为是高度不对称性的。利用2001年各贸易伙伴的GDP数据，我们计算了美国与区域贸易安排贸易伙伴的经济实力集中度。美国与加拿大的P/MAX指数为0.758，与墨西哥为0.781，与澳大利亚为0.863，与韩国为0.845，与其他自由贸易协定国家为0.96～0.99，这充分表明了经济实力的高度不对称性。单从GDP的份额来看，除了加拿大占7 %、墨西哥占6 %、澳大利亚和韩国占4 %以外，其他国家在与美国的自由贸易协定中所占的GDP份额基本不超过1 %～2 %。

除了经济实力的高度不对称外，自由贸易协定各国更是高度依赖美国的出口市场。如果用S表示贸易伙伴对美出口占其全部出口的份额与美国对贸易伙伴的出口占美国全部出口的份额的比值，那么较大的S值表示贸易伙伴严重依赖于美国的市场。从表1可以看出，与美国签订自由贸易协定的国家严重依赖美国市场，小国更是如此。除了澳大利亚、韩国、加拿大、墨西哥、新加坡外，其他国家极度依赖美国的市场，许多国家的S值都超过50。尽管如此，自由贸易协定国家的市场对美国还是非常重要的。根据2002年的贸易数值计算，美国对自由贸易协定国家的出口份额占美国全部出口额的44 %。如果加上泰国、马来西亚、南部非洲关税同盟和阿联酋等正在进行谈判的国家的贸易，美国与自由贸易协定国家的贸易份额将占美国全部出口的50 %以上。

表1　2002年美国与自由贸易协定伙伴的贸易状况（单位：亿美元）

续表

注：秘鲁和阿曼与美国在2006年签订的自由贸易协定在2007年得到国会的批准，正准备实施；巴拿马、韩国、哥伦比亚与美国在2007年签订的自由贸易协定在2010年得到国会批准。CAFTA5是指中美洲自由贸易区的哥斯达黎加、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯和尼加拉瓜五国。
资料来源：中华人民共和国国家统计局，2003，表13-2；中国商务年鉴编辑委员会，2004；美国国际贸易委员会USITC贸易数据网站，http://dataweb.usitc.gov。

不过，值得注意的是，除了墨西哥和加拿大市场分别占美国出口额的20 %和12.4 %以外，新加坡、澳大利亚和韩国市场也仅占美国出口额的2 %，其他国家的市场不足美国出口额的0.6 %。因此，美国签订自由贸易协定的动机可以分为三类：一是经济动机占主导的自由贸易协定，如与墨西哥和加拿大的北美自由贸易协定是在充分利用美国与这些国家的经济一体化基础上形成的，加拿大和墨西哥也没有积极参与美国2003年的伊拉克战争。二是政治动机占主导的自由贸易协定，如与巴林、阿曼、摩洛哥、以色列、中美洲各国、秘鲁、智利等国的自由贸易协定就具有明显的政治动机。这些政治动机包括增强美国在多哈回合谈判中的实力，推动美洲自由贸易区（Free Trade Agreement of the Americas，FTAA）和中东自由贸易区谈判的发展，限制移民、打击毒品走私和建立反恐怖主义的网络，确保主要的国际航线枢纽和石油等资源的生产和运输。当然，与墨西哥签订自由贸易协定也包含限制墨西哥移民、毒品走私、获得墨西哥的石油供应和确保墨西哥的政治稳定和民主制的建设等政治动机。三是政治经济动机并重的自由贸易协定，如与韩国、新加坡、澳大利亚等国的自由贸易协定是在充分利用这些国家的市场基础上来加强美国的全球战略目标，与泰国、马来西亚、南非等国正在谈判的自由贸易协定也是如此。历史上，韩国、澳大利亚、泰国和马来西亚都是美国在亚太地区的重要盟友，美国选择这些国家作为贸易伙伴不仅能够为其国内市场注入竞争活力和获得海外出口机会，防止在与日本、欧盟和中国的区域竞争中处于劣势，还能够利用与这些国家的自由贸易协定加强美国在世界贸易体系及规则制定中的领导权，协调其他国家区域贸易安排规则与美国惯例的冲突，减少他国区域贸易规则对多边规则的影响，为国际范围内的自由贸易协定规范发展提供可供模仿的美国模式。多米尼加共和国也因为强烈支持美国在世界贸易组织和美洲自由贸易区中的谈判地位而获得与美国的自由贸易协定。

因此，美国选择自由贸易协定的贸易伙伴的条件是服从美国的国家安全和经济安全需要的。如同20世纪初衰落中的英国选择了帝国特惠体制来弥补经济实力不足的经验一样，美国也选择了与弱小国家的区域贸易安排的联盟形式来弥补美国经济实力的相对衰落。约翰·彼得斯（John Peters）曾表示：“美国更需要以广泛的联盟体系在世界主要的地区维系和创造对美国有利的局面，减少和延缓冷战格局崩溃可能造成的对美国不利的剧烈动荡和冲突，从而维护美国国家安全利益和世界霸权地位”（Peters，1993，p.58）。美国的区域贸易安排的竞争性战略基本实现了这个目标。为了维护美国的经济安全，缓和国会在贸易问题上存在严重的两党对立，自由贸易协定中许多敏感性的贸易问题只能被推迟或者被限制，如美国与澳大利亚的自由贸易协定中对澳大利亚的牛肉和羊肉进口设置了20年的贸易壁垒，在美国与中美洲的自由贸易协定中对中美洲各国的纤维和棉织品设置了进入美国市场的障碍。