随着贸易促进授权在2007年7月1日到期，美国吸引贸易伙伴和实施竞争性自由化战略的能力取决于贸易促进授权的延期。前任美国贸易代表认为，双边和区域贸易协定的谈判是“通过设立先例和证明自由公平贸易的真实好处来扩大未来多边协定的广度和深度”（Schwab，2006）。但是，美国选择自由贸易协定伙伴的方式遭到国会议员的质疑。参议院财政委员会主席鲍卡斯（Max Baucus）在2004年批评布什政府的“竞争性自由化”战略专注于挑选小贸易伙伴，忽视了像中国、日本这样的大贸易伙伴，忽视了贸易逆差问题和世界贸易组织的多哈回合谈判，其认为“布什政府的贸易政策主要受到对外政策而不是经济学的主导”（Baucus，2004）。《华尔街日报》的一篇文章称：“没有快行道授权的延期，完成多哈回合的全球贸易谈判和几个拟议中的美国双边贸易协定的前景将会很渺茫”^[24]。由于贸易谈判授权与美国区域贸易安排政策之间存在紧密的制度联系，奥巴马政府的区域贸易安排政策的变化和发展在很大程度上取决于国会的贸易谈判授权，特别是快行道授权及设定的相关限制条件和贸易协定的谈判目标。

（一）贸易促进授权斗争的进展

由于自由贸易协定与快行道授权的紧密联系，布什总统于2007年1月31日在纽约州的一次经济讲话中，要求国会延长快行道授权，以便结束多哈会谈和继续双边自由贸易协定的谈判（Bush，2007）。随着布什总统的支持率从2001年就任初期的50%和“9·11”恐怖袭击后的90 %下降到2005年11月的35 %、2006年4月的34 %和2006年底的28 %（张业亮，第39页），国会领导人在2007年6月宣布，近期考虑的“立法优先问题不包括快行道授权的延期”问题（Pelosi，2007）。众议员米屈德（Michael Michaud）在2007年3月26日表示，“快行道授权剥夺了国会的宪法权威，削弱了国会在贸易谈判中的发言权。我们必须取代这种过时的、失败的贸易谈判体制。”^[25]随着民主党取代共和党控制国会两院，2007年3月27日，众议院筹款委员会主席兰格尔（Charles B.Rangel）和众议院筹款委员会下属的贸易委员会主席列文（Sandy Levin）重新制定了民主党的贸易政策原则，包括修改哥伦比亚、巴拿马、秘鲁和韩国的自由贸易协定。得克萨斯州众议员库勒（Henry Cuellar）在2007年5月22日询问道：“为什么这些贸易协定不同？为什么它们将不同？不管是秘鲁、哥伦比亚、巴拿马还是韩国，为什么它们不同？首先，在过去，总统谈判协定，国会赞成或者拒绝。这次，国会在我们新民主党人的领导下加入了商业条款。我们有权是谈判过程的一部分，我们可以设立谈判框架。这就是从现在开始的贸易协定将有不同框架的原因，因为国会参与了贸易政策的形成。”^[26]众议院发言人、民主党议员南茜·佩洛西（Nancy Pelosi）在2008年4月9日甚至提议改变众议院关于贸易协定在总统提交90天内必须表决的规则。在哥伦比亚自由贸易协定实施法的议案于2008年4月8日提交给参众两院（H.R.5724，S.2830）后，众议院于2008年4月10日以224票赞成对195票反对的简单多数暂停90天内必须表决贸易协定的贸易促进授权程序，中止了对哥伦比亚自由贸易协定实施法的表决（Conconi等，2008）。但是，国会和布什政府在2008年5月10日在伙伴国执行国际劳工标准、伙伴国遵守多边环保协定、外国投资者在美国境内不比美国投资者享有“更多实质性权利”、必要的安全条款不受到挑战、政府采购政策促进工人基本权利、检测数据和药品审批在发展中国家的灵活性等几个问题上达成了原则性的见解，为批准秘鲁和巴拿马协定奠定了基础（Office of the USTR，2007）。

其实，国会关于快行道授权的争论早在《2002年贸易促进授权法》通过后就开始了。国会在快行道授权问题上主要争论的焦点是，是否授予总统快行道权力；如果授予，需要附加什么条件。在2003—2004年的第108届国会中，民主党众议员克里斯·约翰（Chris John）要求中美洲自由贸易协定不能使用快行道授权，15位民主党和1位独立派众议员在2003年7月24日的提案中要求废除贸易促进授权法。2005年9月8日，民主党众议员米屈德要求废除《2002年贸易促进授权法》；2005年11月28日，民主党众议员基尔德（Dale Kildee）和彼特逊（Collin Peterson）与共和党众议员琼斯（Walter Jones）提议，在两年内禁止签署或者谈判双边或者区域贸易协定。2007年2月1日，共和党众议员翰萨琳（Jeb Hensarling）等18位议员提出快行道授权延长5年和在不否决基础上自动延期5年的议案；基尔德（Dale Kildee）等34位民主党众议员于2007年7月30日提出在110届国会不考虑快行道授权延期的议案。2007年6月18日，缅因州众议员米屈德、加州众议员桑齐兹（Linda T.Sanchez）、俄亥俄州众议员萨顿（Sutton）和赖恩（Tim Ryan）与明尼苏达州众议员埃里逊（Keith Ellison）主持了一场关于“快行道授权”的国会辩论会，反对快行道授权的延期。尽管众议院筹款委员会主席兰格尔于2007年3月督促国会对快行道授权延期，但是52位民主党人公开反对快行道授权的延期，要求贸易协定更强有力地执行人权、劳工和环保标准。参议院财政委员会主席鲍卡斯（Max Baucus）认为：“我们必须重新考虑快行道，以便我们的协定反映我们的经济力量”（Dykes，2007）。2007年4月19日，240多个宗教、民权、环境、农场、医疗、劳工和发展的全国和国际组织在致国会民主党的一封信中，敦促国会反对结束多哈会谈的快行道授权延期（Raja，2007）。2007年3月，民主党众议员米屈德提出：“任何可接受的快行道必须包括以下最低要求：恢复国会决定哪些国家最符合国家利益进行新协定谈判的权利；明确要求协定中必须包括的条款和必须不包括的条款，包括核心劳工和环境标准；要求国会在签署前对贸易协定的内容进行表决，不允许秘密谈判；新的谈判体制必须包括过去的协定是如何实际运行的；恢复我们的制衡机制”。^[27]随着贸易协定带来的美国海外投资和外包业务的增加，以及廉价进口的冲击，美国工作机会的大量丧失就成为自由贸易政策需要解决的一个重要问题。此外，劳工和环保问题也是自由贸易协定的突出问题。

（1）贸易协定与失业问题。贸易协定特别是北美自由贸易协定带来的失业问题是美国社会和国会高度关注的问题。在2007年3月20日由众议院筹款委员会的贸易委员会举行的“美韩自由贸易协定谈判”的听证会上，美国制造业贸易行动联盟（American Manufacturing Trade Action Coalition）批评美国签署的自由贸易协定是贸易赤字、外包和工作流失的“有缺陷的贸易政策”。特别是北美自由贸易协定签订后，大量的企业搬到加拿大和墨西哥，美国工业地区失业急剧增加（U.S.House of Representatives，2007）因为美国对墨西哥在1989—1994年间保持年均17.5亿美元的贸易顺差，但在签订《北美自由贸易协定》后，美国对墨西哥的年均贸易逆差从1995—1999年的173亿美元增加到2004年的354.8亿美元和2005—2008年的632.4亿美元。^[28]2007年3月26日，众议院议员米屈德在其主持的“失败的贸易政策”讨论会上明确指出自由贸易协定导致大量的工厂外迁与业务外包，在2001—2006年间导致美国制造业失业人数增加了300万人。加州众议员桑齐兹（Linda T.Sanchez）认为布什政府的环保和劳工政策充分证明贸易协定中包含的劳工和环保条款的不可执行性，因为自由贸易协定没有解决非法移民和美国工作流失问题。桑齐兹认为，“我们需要一个保护工人权利的政府。在我们得到以前，我们不支持这届政府快行道授权的延期。”^[29]民主党参议员布朗（Sherrod Brown）在一项声明中也提出：“多年损害工作的贸易协定对工人和小企业主造成了致命的伤害”（Dykes，2007）。在2009年3月12日批准美国贸易代表科克（Ronan Kirk）的听证会上，参议员布朗批评布什政府的自由贸易政策是一项错误的贸易政策，他认为这种保护大公司、金融机构、石油公司和药品公司利益的自由贸易政策，不仅导致美国的贸易赤字每年超过6 000亿美元，而且导致美国丢失了440万个制造业工作机会，降低了美国的生活水准且扩大了社会的收入差距。^[30]

尽管《北美自由贸易协定》导致墨西哥吸引外资从1985—1993年的年均34.7亿美元增加到1994—2002年的年均130亿美元，墨西哥劳动生产率在1994—2001年间提高了50 %，但是，墨西哥制造业工人的实际工资下降了11 %，农村贫困率从1994年的79%增加到1998年的82%，全国贫困率从51%增加到58%（Cavanagh等，2002）。明尼苏达州众议员埃里逊认为，《北美自由贸易协定》导致美国丧失了300万个工作机会，低廉的美国农产品价格把200万墨西哥农民从农业中驱逐出来，很大一部分非法移民来到美国。在签署北美自由贸易协定后，2.8万个墨西哥中小企业被挤垮，墨西哥工人的工资下降了25 %。^[31]

为了解决贸易协定带来的失业问题，国会往往要求他国对美国开放农产品市场。2007年3月8日，全国农民联盟主席（National Farmers Union）布依斯（Tom Buis）认为不可接受贸易促进授权或者快行道授权，建议政府放弃多哈回合的谈判且国会应该制定一个贸易协定和谈判授权的新机制，因为在快行道授权下签订的贸易协定对农民、农场主或者工人都具有破坏性。在2007年3月20日关于“美韩自由贸易协定” 的听证会上，众议院筹款委员会下属贸易委员会的加州民主党议员赫吉尔（Wally Herger）要求韩国开放大米、牛肉、汽车市场，建立一个有效的投资者国家争端解决机制（U.S.House of Representatives，2007）。2007年4月12日，58位参议员给布什总统致信，要求减少农业谈判中的减让并努力扩大美国农产品出口的市场准入。^[32]由于加拿大和墨西哥是美国农产品的主要进口国，如2008年加拿大和墨西哥分别进口了美国的164亿美元和160亿美元农产品，美国积极要求加拿大和墨西哥开放农产品市场。例如，《1998年加拿大农业问题备忘录》（1998 Canada Record of Understanding on Agricultural Matters）讨论了美国-加拿大牲畜、蔬菜、水果、植物贸易、生物技术、牛肉、土豆等问题；《2006年软木材协定》（2006 Softwood Lumber Agreement）限制加拿大在美国市场需求较小的情况下对美国的软木材出口，同时允许在有利的市场条件下无限制的软木材贸易。2008年1月1日，在15年过渡期后，美国和墨西哥在美加、加墨协定基础上废除了北美自由贸易协定遗留的关税和配额问题。墨西哥废除了对美国玉米、干豆、奶粉、糖果的关税和关税配额，取消对鸡腿的保障机制；美国减免了对墨西哥的仙人掌、干洋葱和大蒜、橘汁、花生、甘蔗产品的关税率。但是，墨西哥禁止进口美国牛肉的问题仍有待解决。

（2）劳工和环保问题。美国贸易法中把环保和劳工标准作为谈判目标是过去20年快行道授权方面的显著变化之一（Bolle，2007）。由于《1974年贸易改革法》没有规定贸易协定中必须包含工人权利和环保标准，美国与以色列和加拿大的贸易协定也就未包括劳工和环保条款。《1988年综合贸易与竞争力法》的1101条把工人权利列为主要的谈判目标之一：“（a）促进工人权利；（b）重新评估工人权利与关贸总协定［第20（e）条关于监狱劳工产品允许歧视］的关系；（c）确保贸易体制的好处惠及所有工人；（d）采纳否认工人的权利不是一国产业取得国际贸易竞争优势的手段，并将其作为关贸总协定的一个原则。”^[33]尽管1988年的贸易法没有把环境标准作为贸易谈判的主要目标，但是《北美自由贸易协定》通过1993年签署的劳工和环保附加协定的方式要求协定方执行有关童工、最低工资或者与贸易有关的工作安全与卫生条款，以及相关的环保标准。在1994—2002年间，贸易协定中是否包括可执行的劳工条款和环保条款是快行道授权的主要争论之一，然而许多国会议案甚至禁止在快行道授权中加入某些劳工条款。在20世纪90年代，克林顿政府大力支持在贸易协定中加入可执行劳工标准的条款，如1993年北美自由贸易协定加入的劳工和环境附加协议，1996年在新加坡会议上提议研究贸易与工人权利的关系，1999年在西雅图会议上敦促加强工人权利的保护。1999年的西雅图会议中劳工组织和环保组织举行的反对世界贸易组织的游行示威活动就充分表明了劳工和环保问题在贸易协定中的重要地位。

在国会看来，布什政府在2001—2006年间表现出对劳工标准和环保政策的漠视。尽管克林顿政府于1998年11月签署了《京都议定书》，但是小布什政府于2001年3月以中国和印度没有加入该协定、强制温室气体减排会阻碍美国经济发展以及温室气体排放与全球气候变暖之间缺乏联系为由退出了《京都议定书》。2001年5月10日，小布什总统在向国会提交的国际贸易立法议程中列举了实现政策目标的“工具箱”。劳工标准方面的政策措施包括利用现存贸易协定中的劳工标准，使用美国的援助计划来执行劳工标准，加强国际劳工组织在成员国违反核心劳工标准时承担责任的能力。在环境方面，布什政府将改进联合国环境计划的有效性，在《全国贸易估计报告》中强调损害环境的措施，利用美国进出口银行执行环境保护法。2001年9月28日批准的美国-约旦自由贸易协定包括一个执行劳工和环保条款的统一争端解决程序，规定协定方采取一系列行动有效地执行那些影响双方贸易的各自的劳工法和环保法。这里劳工法被界定为美国列举的国际劳工组织和美国核心劳工标准，协定方要通过国内法来承认和保护这些核心标准，但各方有权建立、修改和改进这些劳工标准，约旦大使和美国贸易代表在换文中也允许不采取制裁方式来解决劳工争端问题。^[34]由200家大公司首席执政官组成的“商业圆桌”组织在2001年为美国贸易代表准备的一份报告中也要求：“在贸易和投资谈判中追求劳工（和环保）目标时，美国必须授予贸易谈判人员在谈判时的灵活性”（Business Roundtable，2001，p.4）。《2002年两党贸易促进授权法》要求在保护各国政府、企业和投资者的前提下保护劳工权利和环境，同时列举了国际劳工组织和美国的标准，但把美国的标准作为核心劳工标准。该法第2102条款要求“尊重与国际劳工组织的核心劳工标准一致的工人权利”的规定包括：①确保各方有效执行其劳工法；②增强美国的贸易伙伴尊重核心劳工条款的能力；③协定方保留灵活分配执行资源的权力；④确保各方的劳工惯例不任意地或者不毫无理由地歧视美国的出口或者充当隐蔽的贸易壁垒；⑤在诉诸争端解决的能力和同等争端解决程序与救济的可获得性方面，寻求同等对待美国主要谈判目标的条款（Bolle，2007，pp.6-7）。按照2002年贸易法，美国与智利、新加坡、摩洛哥、巴林、阿曼、多米尼加-中美洲贸易协定得到批准都包含“执行各国自己劳工法”、环保条款和等同于美国的劳工争端解决机制的条款，尽管劳工和环保的争端解决都包含明显不同于商业争端解决机制的罚款上限或者制裁。支持劳工条款的人认为，贸易协定中加入劳工条款有助于延缓美国企业的外包业务步伐、保护外国工人免受掠夺性公司的剥削、阻止各国为了降低劳工成本而降低劳工标准以及支持各国工人从国际贸易中获益的能力。而且，这些协定中的劳工保护条款缺乏商业条款的可执行性，是对美国-约旦自由贸易协定和美国的单方面优惠待遇中劳工条款的退步，排除了政府在满足工人权利等国际劳工标准中的义务，也没有满足国会设置的贸易协定谈判目标。劳联-产联（AFL-CIO）、人权关注协会（Human Rights Watch）和国际劳工权利基金会（International Labor Rights Fund）要求把可执行的核心劳工标准作为贸易协定谈判的主要目标，以防止国际竞争削弱工人的基本权利和增强美国工人的竞争实力。因此，贸易协定中的劳工条款必须满足人道主义和经济目标，即增强发展中国家保护工人的权利和改变美国工人在劳工保护不平等中处于不利地位的现状。但反对执行“核心劳工标准”的商业集团认为，贸易协定的主要目标是扩大对外贸易和美国的海外投资，以促进美国长期的经济增长；劳工标准应该由国际劳工组织来推动，不应该在贸易协定中解决，因为严格的劳工标准是一种隐蔽性的保护主义行为，将会阻碍国际投资；各国将会随着经济的发展会自动采纳较高的劳工标准（Bolle，2007）。

伴随着美国社会关于环境和劳工标准的争论，国会不断提出将劳工和环保标准作为贸易谈判目标的议案。在2001—2002年间，国会提出议案要求建立一个报告所有谈判开始前劳工和环境问题的委员会；42位众议员在2003—2004年提出按照快行道授权签署的贸易协定必须满足一定的劳工和环保的最低标准；2005—2006年国会提出了贸易协定必须满足最低标准的两个议案和设定多哈回合谈判目标的两个议案；2007-2008年的五个综合性议案要求总统在签署贸易协定前必须满足环保、劳工、安全等最低标准。^[35]随着关注劳工权利的民主党在2007年开始控制国会两院，执行核心劳工标准和环境条款就成为民主党努力在贸易协定中推进的目标。2007年5月10日，国会和小布什政府同意改变以竞争性自由化战略为核心的贸易政策并修改未批准的自由贸易协定。2007年5月22日，纽约州众议员克鲁里（Joe Crowley）在“美国贸易协定” 辩论会上表示：“所有有待批准的自由贸易协定将会修改并入民主党优先关心的主要问题，并具有完全可执行性。民主党优先关心的问题是贸易协定中必须加入完全可执行的基本劳工和环保条款。”^[36]

伊利诺伊州众议院黑尔（Phil Hare）于2007年3月26日强烈要求重新启动对秘鲁、巴拿马和哥伦比亚贸易协定的谈判。在民主党的主导下，2007年6月24日和25日，美国国会在《美国-秘鲁贸易促进协定》中加入了国际劳工组织的核心劳工条款和多边环保条款以及同等的争端解决机制，并强烈要求修改与巴拿马、哥伦比亚与韩国签署的贸易协定。秘鲁自由贸易协定包含国际劳工组织的工人基本权利、最低工资、工作时数、工作安全和卫生条款，也包括七个多边环保条约的环境条款和执行条款。^[37]修订后的秘鲁自由贸易协定要求：“缔约方有义务通过其国内法和相关实践来采纳和实施国际公认的核心劳工标准”“如果自由贸易协定规定的义务与多边环境协定发生了冲突，则后者的效力优先”。而后，美国在《美国-哥伦比亚自由贸易协定》中也加入了国际劳工组织规定的工人权利以及五个多边环保条约，在《美国-巴拿马自由贸易协定》中加入了国际劳工组织的核心劳工条款和六个多边环保协定（Office of the USTR，2009，Annex III）。尽管如此，美国国会仍然以工人权利得不到保护和政治问题为由拒绝批准哥伦比亚和巴拿马协定。例如，在1990—2006年间，大约有2 000名哥伦比亚工会领导人被杀害，尽管工会领导人（trade unionists）被害的人数从2001年的197人下降到2007年的39人，但政府起诉犯罪的案件从2001年的1件增加到2006年的11件和2007年的36件。^[38]在美国国会看来，巴拿马是美国40万家公司的避税之地，也是导致美国金融危机的罪魁祸首，同时巴拿马时任总统还被认定为于1992年谋杀美国的一位士兵。这些政治问题妨碍了贸易协定的有效执行。在对《秘鲁贸易促进协定实施法》的辩论过程中，密歇根州的众议员基尔德表示：“所有的贸易协定都存在一个共同的基本缺陷：缺乏自我执行机制。贸易协定取决于强有力的执行，即在协定被违反时官方要提出起诉。但我在国会工作时的六位主席没有在贸易协定违背时表现出急切的申诉愿望，我对布什总统在执行贸易协定的热情完全没有信心。”俄亥俄州的众议员库辛尼奇（Kucinich）也表示：“美国-秘鲁自由贸易协定是破坏性贸易政策的继续，不仅导致收入颇丰的工作流失，而且削弱了工人保护其生活水准的能力。”^[39]国会对这些问题的关注无疑会对奥巴马政府的快行道授权和贸易政策产生重要影响。

（二）奥巴马政府第一任期内的贸易谈判授权斗争

2009年2月27日，奥巴马政府在其贸易政策议程中强调，美国的贸易政策必须服从于金融危机中经济的复苏和保护工人基本权利的目标。奥巴马政府的贸易政策目标包括：①支持以规则为基础的贸易体制；②倡导贸易政策的社会责任和政治透明度，保障工人权利和提供贸易调整援助；③把贸易政策当作获取国家能源和改善环境的重要工具；④确保贸易协定能够解决非关税壁垒、国内贸易障碍、政府采购、市场管制、知识产权、市场准入等容易引起贸易摩擦的问题；⑤重新评估现有的双边自由贸易协定、双边投资条约和北美自由贸易协定，新的贸易协定必须与国家经济政策保持一致并有利于美国；⑥增强对发展中国家，特别是最贫穷发展中国家在技术援助、贸易优惠、信贷方面的承诺（Office of the USTR，2009）。推行区域贸易政策的“其中一个工具是国会授予行政部门进行贸易协定谈判并且立法机构只对贸易协定进行赞成或者否决的权力。我们在设立授权限制与国会进行广泛磋商、评估我们优先考虑的问题以及通知国会和美国人民我们打算怎样做后才会去寻求贸易谈判授权的延期”（Office of the USTR，2009，p.1）。由于奥巴马政府在其就任的半年内主要集中处理“经济复兴和再投资计划”、推动大规模金融援救和监管计划、实施房地产救援计划、改革医疗保障和社会保障制度等问题，获取快行道授权和推动双边自由贸易协定的政策不是其必须优先考虑的问题。不过，奥巴马总统在2009年5月6日“2009年世界贸易周”发表的总统声明中强调，奥巴马政府将在坚持开放、透明、公平、以规则为基础和尊重劳工环保标准的贸易原则上继续遵守对现有贸易协定的承诺、提出对未批准的自由贸易协定的行动计划并继续展开新贸易协定的谈判，以便贸易协定惠及所有的美国人（Obama，2009）。

更为重要的是，民主党从2007年开始就结束了1994—2006年共和党主导国会两院的时代，两党在贸易政策上的意识形态对立可能加剧。在2008年的国会选举中，民主党众议员净增21个席位，从110届国会的236个席位增加到111届国会的257个席位，共和党在众议院却从206个席位减少到178个席位；同时，在改选的35个参议院席位中，民主党有12个席位，共和党有23个，民主党净增6个，从而取得了58个席位（包括两名独立派但参加民主党党团会议的议员）对共和党的41个席位。由于2008年国会选举中落选的共和党议员多为中间派，而新当选的议员多为保守派，共和党的保守派力量得到加强；民主党新议员多数为温和派，这就扩大了民主党内的自由派和温和派的政策分歧（张业亮，2009，第51页）。从表6可以看出，民主党的绝大多数众议员都在多米尼加-中美洲、阿曼和秘鲁自由贸易协定实施法的表决中投了反对票，共和党的绝大多数众议员几乎在所有的自由贸易协定实施法中都投了赞成票。民主党控制参众两院，可能会对快行道授权的延期造成一些阻碍。

根据皮尤研究中心的民意调查显示，认同民主党的人数从2004年的37 %增加到2008年的39%，而认同共和党的人数区在此期间从37%下降到32%（Pew，2008）。而且，60 %的共和党人和倾向于共和党的选民希望共和党更加保守，35 %的共和党人和倾向于共和党的选民希望共和党遵循一条更加温和的路线；57 %的民主党认同者希望民主党领导人走中间路线，33 %的人认为民主党应该向左转，尽管希望政府发挥更大作用的公众比例从2004年的46%上升到51%（Pew，2008）。这样，共和党的保守派认同率从2000年的60 %上升到2004年的63 %和2009年的66 %，而共和党温和派的比例却从2000年和2004年的29%下降到2009年的27%（Pew，2009）。因此，两党选民基础的两极分化加剧了共和党和民主党在政策和意识形态方面的两极分化。在《2009年美国复兴与再投资法》（American Recovery and Reinvestment Act of 2009）的立法过程中，参众两院提出了485个修正案。众议院于2009年1月28日以244票赞成对188票反对（民主党议员244人赞成和11人反对，共和党议员177人全部反对）和参议院于2009年2月10日以61票赞成对37票反对（民主党参议员57人全部赞成，共和党参议员2人赞成和37人反对）的绝大多数通过了该法案。在2009年2月13日对参众两院的报告表决中，众议院以246票赞成对183票反对（民主党众议员246人赞成和7人反对，共和党众议员177人反对）和参议院以60票赞成对38票反对（民主党参议员56人全部赞成，共和党参议员2人赞成和38人反对）最后批准了该法案，2009年2月17日经奥巴马总统签署生效。^[40]由于该法案包括了贸易调整援助、保护工作和购买美国货的条款，该法案的通过表明经济刺激计划中的贸易保护主义和民主党控制的国会贸易保护主义的加强。

随着经济危机的发展，美国公众更加关心工作或者失业问题。在总统选举投票的决定因素中，经济/工作的重要性从2004年11月的21 %上升到2009年4月的50 %，而道德价值和恐怖主义因素却分别从27%和14%下降到10%和4%（Pew，March 21，2009）。此外，支持政府帮助穷人的公众比例从1994年的57 %上升到2007年的69 %，支持政府帮助需要帮助的人的公众比例在此期间从41%上升到54%（Pew，2007）。这些民意变化表明，布什政府把签署自由贸易协定作为实施美国国际战略的方式可能在奥巴马政府任期内会有所改变，新的自由贸易协定将减少对国外政治因素的考虑，增加了对贸易调整援助的支持和减少贸易协定对美国就业的不利影响。从表9的调查数据可以看出，尽管民主党和共和党在环境问题上仍然针锋相对，但对认为自由贸易协定和世界贸易组织“对美国是好事情”的民主党的支持率从2008年4月的34 %增加到2009年3月的47 %。这就表明，民主党控制的国会将比过去更加支持总统的区域贸易安排政策，尽管在协定的内容方面将会有所改变。

一般来说，快行道授权下的自由贸易协定表决取决于国会各选区的贸易政策利益和国会多数议员的贸易政策利益。当代表进口竞争行业的国会议员反对快行道授权和代表出口行业的国会议员为了从外国获取更大的政策减让可能赞成或者反对快行道授权时，快行道授权的表决结果将取决于代表进口竞争行业的议员人数和国会多数议员的保护主义情绪。在没有快行道授权的情况下，国会的保护主义情绪将会增强，妨碍他国与美国达成贸易协定。但在快行道的战略性授权的情况下，国会利用审批贸易协定的方式可以增强谈判的权力。因此，国会的保护主义程度、民主党人员的比例、快行道授权的时间消耗和奥巴马政府的态度都对快行道授权的延期具有明显不利的影响（Conconi等，2008）。卡汉（Kahane，1996）在研究1991年参议院延长快行道授权的影响因素时发现，预期的工作损益、移民、工会组织和政党意识形态对参议院的表决结果有重要影响，但环境问题的影响不明显。因此，参议员布朗督促奥巴马政府要坚决执行贸易协定的有关条款，特别是纠正贸易伙伴国的不尊重劳工权利问题和与中国的贸易不平衡问题。^[41]

表9　自由贸易协定和环境问题的民意支持度（%）

资料来源：The Pew Research Center for People and the Press，“Trends in Political Values and Core Attitudes：1987-2009”，March 21，2009.http://people-press.org。

尽管奥巴马政府因为政策优先性问题和国会的反对态度在第一任期内还没有积极寻求快行道的贸易谈判授权，但是仍然存在一些有利于快行道授权通过的因素。第一，美国的全球战略实施需要快行道授权。美国总统巴拉克·奥巴马早在2007年4月23日向芝加哥全球事务理事会（Chicago Council on Global Affairs）发表的“美国的时刻” 演说中提出：“我们必须通过建立21世纪的军事力量，确保我国人民的安全和促进全人类的安全来发挥领导作用。我们必须通过聚集全球力量制止世界上最危险的武器扩散来发挥领导作用。我们必须通过建立和加强伙伴关系和联盟关系来发挥领导作用。”^[42]从2009年1月20日任职以来的政策动向来看，奥巴马政府积极推动多边外交，强化与传统盟友的关系，争取解决巴勒斯坦问题，以便恢复美国的全球领导地位。显然，不断扩大自由贸易协定伙伴的范围是满足美国的国家安全和经济安全需要的重要手段之一，因为“美国更需要以广泛的联盟体系在世界主要的地区维系和创造对美国有利的局面，减少和延缓冷战格局崩溃可能造成的对美国不利的剧烈动荡和冲突，从而维护美国国家安全利益和世界霸权地位”（Peters，1993，p.58）。小布什政府遗留下来的大中东计划、东盟计划、跨太平洋战略经济伙伴谈判、多哈会谈等都需要快行道授权来推动其发展。第二，制度性的约束。由于美国的区域贸易政策是采取优惠待遇、双边投资条约、贸易和投资框架协定和自由贸易协定的渐进性战略，美国正在谈判或者拟议中的贸易协定伙伴大多享受美国的普惠制或者其他优惠待遇，这就间接地造成了贸易壁垒减让的不对称性。2008年2月27日，国会把《2008年安第贸易优惠延长法案》（Andean Trade Preference Extension Act of 2008）延长至2008年12月31日，对从玻利维亚、哥伦比亚、厄瓜多尔和秘鲁进口商品的94 %免除关税。许多议员认为，关税优惠措施有助于这些国家的经济发展和巩固民主政治，打击非法毒品交易和抑制非法移民，扩大美国在该地区的投资机会，也为哥伦比亚提供了60万个、秘鲁80万个、玻利维亚15万个和厄瓜多尔35万个工作机会。^[43]在2008年4月15日对哥伦比亚自由贸易协定的辩论中，加州共和党众议员德雷耶（David Dreier）认为对哥伦比亚实行0.1 %的关税优惠待遇而美国的出口在哥伦比亚面临14 %的关税，这对美国的出口商是不公平的。2009年，美国在贸易优惠项目下的进口额达到1 100亿美元，占美国总进口量的5.3 %。单方面的优惠待遇不仅不利于美国的出口，也扩大了美国的贸易赤字。在这种不对称关税的压力下，美国国会在2009年2月1日批准了秘鲁自由贸易协定实施法。因此，可以预计，美国贸易法中大量的优惠待遇或者其他措施也会要求国会找到相应的解决办法，而快行道授权无疑是解决问题的最佳路径之一。第三，自由贸易安排的竞争。自由贸易协定的竞争不仅表现在美国正在谈判或者拟议中的自由贸易协定伙伴与其他许多国家签署了大量的自由贸易协定，如新西兰与中国、日本、澳大利亚等国签署了自由贸易协定，还表现在欧盟、日本、中国和美国等国都签订了大量的自由贸易协定，以便为自由贸易协定确定规则。例如，日本在2002—2008年与新加坡、墨西哥、马来西亚、智利、印度尼西亚、文莱、东盟、菲律宾等8个国家签署了经济伙伴协定，与越南、瑞士、海湾合作委员会、韩国、印度和澳大利亚正在举行自由贸易协定谈判（WTO，2009）。2009年10月14日，负责日本、韩国和亚太事务的美国贸易代表助理温迪·卡特勒在“亚太经合组织的未来”的国会听证会上表示，随着东盟与中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度等国的贸易安排取得进展，以亚洲为中心的贸易协定可能会减少美国在该地区的经济构建参与。^[44]特别是亚太地区已经有150多个自由贸易协定，还有智利与越南、韩国与澳大利亚等国正在谈判的70个自由贸易协定。这些自由贸易协定通过协定国之间的优惠贸易安排措施锁定现有的市场和排除敏感产品，但一般缺乏劳工和环保标准。在卡特勒看来，这些非综合性的层次较低的自由贸易协定可能会妨碍美国倡导的高标准的、综合性的自由贸易协定在规则制定方面的主导地位。因此，自由贸易协定伙伴国之间的竞争将会迫使美国国会打破在快行道授权方面的僵持局面，防止美国在多哈会谈和自由贸易协定的模式设置方面处于不利地位。

因此，尽管奥巴马政府第一任期内仍未积极寻求快行道授权的延期，但是，随着美国的贸易依存度不断提高和海外投资的发展，奥巴马政府全球战略的展开，优惠待遇等贸易政策带来的问题，以及各国之间自由贸易安排竞争的加剧，美国国会在未来一段时间内会考虑快行道授权问题。2010年3月3日，美国贸易代表科克（Ron Kirk）在参议院财政委员会关于“总统贸易议程”的听证会上表示，美国将“通过新的市场开放协定谈判和解决有待批准的自由贸易协定来促进美国的经济利益”，实现未来5年内出口翻一番的目标。“我们正在寻求有待批准的贸易协定，批准这些自由贸易协定是一个优先问题。如总统在上周所说，我们正在努力解决这些悬而未决的问题，而且我们与韩国、巴拿马、哥伦比亚的贸易协定能够取得进展。”^[45]当然，民主党控制的国会将会为快行道授权设定更多的谈判目标和限制条件，更多地强调贸易协定执行和打开国外市场的问题。如果是这样，对中国影响较大的公平贸易政策问题将会在奥巴马政府任期内抬头。例如，美国制造业贸易行动联盟（American Manufacturing Trade Action Coalition）的执行董事坦蒂洛（Auggie Tantillo）在2010年批评中国的贸易政策是“掠夺性贸易惯例”，这与奥巴马总统在多次讲话中谈到国际贸易必须是公平的贸易的基调是一致的。因此，我们需要注意在快行道授权的过程中出现的各种贸易政策的新动向。

（三）奥巴马政府第二任期内的贸易谈判授权斗争

如果说奥巴马政府在2009—2012年间将主要精力集中在经济复兴计划、全民医疗保险方案和出口管制政策的改革，那么，在2013—2016年，奥巴马政府则将主要精力集中于推进贸易政策、税制改革、基础设施等领域。从2013年1月的第二任期开始，奥巴马政府就把《跨太平洋战略伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）、《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership Agreement，TTIP）和《国际服务贸易协定》（Trade in Services Agreement，TISA）^[46]谈判纳入其核心政策议程，以便在区域经济整合和扩大美国出口的基础上控制全球经贸规则制定的主导权，按照美国的标准重塑国际贸易体系。按照奥巴马政府的设想，消除服务贸易和贸易投资等领域的非关税壁垒将成为新一轮全球贸易规则制定的焦点，传统货物贸易将与更高标准的环境保护和劳工保护挂钩，全球商业运行规则和监管规定将与美国和欧盟看齐。为了取得这些贸易协定谈判的成功，奥巴马政府必须在贸易谈判授权方面获得国会的支持。

（1）《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》的谈判。2013年6月，在爱尔兰召开的八国集团的峰会上美国与欧盟决定启动TTIP的谈判，计划在2016年底前达成协议。TTIP的谈判内容主要集中在三个方面：一是市场准入，建立欧美统一市场，取消工农业产品全部关税；二是统一欧美法规和技术标准，消除因标准差异造成的非关税贸易壁垒；三是制定未来国际贸易与投资规则。其中“投资者与国际争端解决机制”（ISDS）规定，政府的政策一旦引发公司亏损，公司可以起诉政府，争端要提交国际平台裁决，以限制政府随意改变政策。若政府败诉要赔偿投资者损失，修改国内法规。关键是建立权威性的投资争端仲裁法庭，配备专职的仲裁法官，逐步建立具备上述机制的国际投资法庭。但是，经过14轮谈判，双方未能就重要的分歧问题达成协议。2016年9月17日，德国柏林、汉堡、慕尼黑、法兰克福等城市的18万人参与了游行示威，抗议欧盟与美国正在进行的自由贸易谈判。这些由环保、劳工组织和反对党组成的抗议者担心，美欧自由贸易协定会危及普通民众的基本权利，增加仲裁机构的权威，降低食品安全、环境和劳动保护的标准。瑞典、奥地利等国家的一些城市也发起了抗议游行。

（2）《跨太平洋战略伙伴关系协定》的谈判。《跨太平洋战略伙伴关系协定》（TPP）是在2005年7月由亚太经合组织（APEC）成员智利、新西兰、新加坡和文莱签署并在2006年5月开始实施的一个跨太平洋地区的自由贸易协定。TPP是APEC贸易自由化进程受挫后的产物。在行业和部门自由化的道路行不通的情况下，这些成员希望率先实行贸易自由化。2002年10月，智利、新西兰和新加坡在APEC墨西哥峰会期间开始进行TPP谈判，并于2005年7月18日签署TPP，文莱于2005年8月2日作为创始成员签署TPP。TPP涉及货物贸易自由化、服务贸易自由化、贸易救济、动植物检疫标准、技术性贸易壁垒、知识产权、政府采购、竞争政策、海关合作、争端解决机制等方面的条款；包含劳工保护和环境保护两个领域，这些成员签署了《环境合作协议》和《劳工合作备忘录》作为TPP协议的附件；在TPP生效两年后进行投资和金融服务自由化的谈判（2008年3月开始进行）。TPP强调“弹性次序、多轨多速” 的关税减让程序，即削减关税的项目无固定的程序，且对减让时间表和速度不做硬性规定，可分阶段完成减让。该协议规定，在TPP内，智利、新加坡和新西兰的全部征税项目和文莱的99 %征税项目都要取消。其他APEC成员按照相关条款可以加入TPP，同时兼顾会员之间原先签订的自由贸易协定，如新加坡与新西兰更紧密经济伙伴协议（ANZSCEP）。澳大利亚和秘鲁在2008年1月、越南在2009年3月、美国在2009年11月宣布加入TPP谈判。

其实，美国加入TPP谈判与美国长期构建多边区域贸易体制的设想是一致的。早在1998年亚洲金融危机期间和部门提前自愿自由化计划失败后，美国就开始倡议由美国、智利、澳大利亚、新西兰和新加坡五国组成“太平洋五国自由贸易区”（Pacific 5 FTA），作为APEC的核心集团推动建立“太平洋经济共同体”。美国选择这四个国家的原因是这些国家当时都在努力与美国进行双边自由贸易协定的谈判。但由于1999年WTO西雅图会议失败后美国维护多边贸易体制和根据“竞争性自由化战略”构建双边自由贸易协定的努力，美国将“太平洋五国自由贸易区”的构想暂时放到一边。2004年，加拿大提出建立“亚太自由贸易区”（FTAAP）的构想，这个构想在2006年得到小布什政府的重视，以应对东盟、中国、日本和韩国的“10+3”的一体化进程。2008年9月，美国贸易代表署（USTR）宣布将加入TPP并参与金融服务和投资议题的谈判。2009年3月，美国国会贸易政策工作委员会就加入TPP举行了特别听证会，奥巴马政府随后在2009年11月14日在东京访问期间宣布美国将加入TPP的决定，以“形成一个拥有广泛成员的区域贸易协定”。

彼得森国际经济研究所的所长伯格斯腾（C.Fred Bergsten）认为，美国积极加入TPP有三个动因：第一，奥巴马政府将其作为取代布什政府的“竞争性自由贸易战略” 的一个替代措施，以争取国会的贸易谈判授权和为美国的产品提供广阔的国际市场。第二，基于亚洲各国创建贸易集团特别是中国贸易集团的努力，美国担心可能会遭受歧视并被挤出亚太地区。^[47]第三，作为更大的区域自由贸易协定的一部分，将大量的、不同的双边自由贸易协定的条款和规则融合为一个统一的区域贸易协定，推动多哈回合谈判的成功和实现世界贸易组织（WTO）的贸易自由化努力。^[48]TPP这个多边自由贸易协定与美国同这些国家签署的双边自由贸易协定的内容非常相似，包括知识产权、服务贸易、投资、竞争政策、政府采购和贸易便利化等内容。美国贸易代表柯克提出：“如果这个方向正确，我们相信在5～10年内，其他APEC成员会争相抢搭这班顺风车。”美国鼓励日本、泰国、马来西亚、泰国加入TPP，并用TPP条款作为美国与其他国家进行双边FTA谈判的样本，强化环境保护、劳工权利和透明度方面的条款。奥巴马政府认为，与先前的双边FTA相比，TPP协定将对美国的工人和环境形成更好的保护。奥巴马政府加入TPP的谈判，意味着美国的区域贸易政策从小布什政府的双边区域贸易协定转向多边区域贸易协定的实质性的构建。^[49]陆建人（2011）认为，美国加入具有跨度大、网络化、质量高、开放性和时代性特征的TPP的主要动因包括构建跨太平洋自由贸易区的新样板和美国区域贸易协定的新模式，以此作为抗衡东亚经济一体化的手段并为实现美国重返亚洲的战略而付出努力。刘晨阳（2010）认为，美国加入TPP的动因包括替代已经失败的FTAAP，强化美国与亚太地区的经贸联系和实现美国出口和经济的平稳增长，制衡东亚经济一体化过程中所形成的区域贸易集团，以及建立高质量的FTA和区域贸易协定。

2010年3月15日至19日，美国与其他7个国家在澳大利亚的墨尔本参加TPP第二阶段的首轮谈判，就关税、非关税壁垒、电子商务、服务和知识产权等问题展开讨论，美国强调清洁能源等新兴产业的发展，强化对美国知识产权的保护。在TPP谈判中，美国指责各国的国有企业阻碍了市场竞争。日本野田佳彦政府在2011年11月11日的APEC夏威夷的檀香山会议期间，宣布加入TPP的谈判。日本电视台民意调查显示，43.7 %的日本人支持加入谈判，35.7 %的人反对，20.65 %的人态度未定；《产经新闻》的民意调查显示，39.3 %的人“期待”加入谈判，56.1 %的人对加入谈判感到“不安”。2013年3月15日，日本正式宣布加入美国、马来西亚、越南等11国的TPP谈判。2015年10月5日，美国与日本、文莱、新加坡、加拿大、马来西亚、墨西哥、秘鲁、越南、新西兰、澳大利亚、智利12国就TPP协定达成一致，计划降低或者免除1.8万种商品的关税。2016年2月14日，美国与日本、其他泛太平洋10国签署了TPP协定。该协定包括四个部分：一是自由贸易协定，涉及关税减让和配额减少；二是贸易管制准则，要求限制贸易的管制需要基于证据而不是政治任意性或隐性保护主义；三是投资者权利，对知识产品、金融服务、通信、电子商务、医药等方面的管制，公司权力凌驾于政府和劳工组织之上；四是劳工和环保标准。据彼得森国际经济研究所的估算，TPP每年将给美国带来770亿美元的实际收入，到2025年还会给美国创造1 235亿美元的额外出口额，大致占美国2015年对TPP成员国出口额的17 %左右。而且，TPP作为美国开展“亚太再平衡”战略的经济助推器，有助于美国在亚太地区的贸易秩序调整中维持领导地位。

（3）贸易促进授权法案的斗争。TPP和TTIP的谈判与奥巴马政府争取贸易促进授权的斗争是分不开的。由于贸易谈判涉及农产品市场准入等敏感议题，亚太国家和欧盟的贸易伙伴都在等待美国的快行道授权的结果，不愿举行部长级会议的谈判。在TPP谈判中，澳大利亚关注医药行业和市场开放方面的问题，马来西亚等新兴市场国家在知识产权、国企改革等方面与美国存在严重分歧。日本要求美国政府先获得贸易谈判授权，然后就TPP在农产品和零部件关税等问题进行具体的谈判。墨西哥经济部长伊尔德方索·瓜哈尔多则表示，只有奥巴马政府获得了国会支持的贸易谈判授权，其他TPP谈判成员才可能做出重要谈判妥协。在2014年1月28日的国情咨文中，奥巴马总统呼吁通过跨党合作来获得国会快行道授权，以推动TPP和TTIP的谈判，推动美国产品的出口，为中小型企业创造更多的机会。但是，共和党和民主党在2014年初联合提出的一项快行道授权议案，遭到许多民主党议员的强力反对。550余个劳工、环保和消费者组织呼吁国会议员，反对给予奥巴马政府快行道授权。

2015年1月3日，奥巴马总统在华盛顿举行的“商业圆桌会议”上发表讲话，希望在未来两年内在税收改革、贸易政策、基础设施投资和移民改革等领域寻求两党的合作和突破。奥巴马表示，为了完成《跨太平洋战略伙伴关系协定》和《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》，奥巴马政府会与国会两党合作，获得贸易谈判的快行道授权。但是，工会组织和大多数民主党议员极力反对贸易谈判授权。如前所述，民主党议员支持贸易谈判授权的人不多。1998年，克林顿政府仅获得29位民主党众议员支持，未获得贸易谈判授权的延期。2002年，小布什政府仅获得25位民主党众议员的支持，但在共和党的全力支持下，贸易谈判授权延期至2007年6月底。根据美国《国会山庄报》在2015年4月15日的报道，只有15名民主党众议员会支持贸易谈判授权议案，远低于共和党籍众议长博纳所要求的50票，而估计有60名共和党众议员会投反对票。如果奥巴马政府不能成功游说更多的民主党议员，贸易谈判授权的议案在众议院可能不会获得顺利通过。

2015年4月16日，参议院财政委员会主席奥林·哈齐、少数党成员罗恩·维登、众议院筹款委员会主席保罗·瑞安共同引入了《贸易促进授权议案》（Trade Promotion Authority Bill，TPA），希望帮助美国达成高标准的《跨太平洋伙伴关系协定》和《跨大西洋贸易与投资协定》，振兴美国的出口并创造更多的就业机会。为了保护民主党议员所重视的劳工利益，国会同时引入了《贸易调整援助议案》（TAA），为受贸易协定影响的失业者提供保护。贸易谈判授权允许国会为政府设置谈判目标，而国会则承诺在贸易协定达成之后立即进行投票表决，无权修改其条款。国会为政府设置的TPP谈判目标包括消除跨境投资障碍，保护美国投资者免受不公平待遇，实行知识产权保护的高标准，保护劳工利益，改善人权，消除国有企业的不公平竞争，达成强有力的贸易争端解决机制，要求贸易伙伴避免汇率操纵来获得贸易优势。4月23日，参议院财政委员会以20票赞成、6票反对的投票结果通过了贸易促进授权议案，从而将该议案成功转移至参议院进行集体表决。参议院少数党领袖、民主党议员里德坚决反对给予奥巴马授权，众议院民主党领导人佩洛西也投票反对贸易促进授权议案。民主党议员指责美国过去与其他国家签署的贸易协定危害了美国的制造业，导致中产阶级的薪资增长缓慢，社会不公平加剧。这迫使奥巴马与积极支持对外贸易活动的共和党联手推动贸易促进议案在国会的通过。在参议院于5月的首次表决中，共和党被迫接受民主党的要求，将贸易调整援助法案与贸易促进法案捆绑在一起。出于民主党议员担心TPP对美国的就业和制造业的巨大冲击，也出于民主党议员在劳联-产联等劳工组织的压力下坚持将打击货币操纵的方案与TPA《贸易促进授权议案》捆绑讨论，参议院在5月13日以52票赞成对45票反对的投票结果，未能获得TPA进行程序性表决的60票赞成。在这次参议院投票之后，奥巴马与投反对票的10名民主党议员进行了磋商。在长达两个小时的紧急磋商中，奥巴马同意了民主党议员的大部分议案要求，但将有关货币操纵议案排除在外。奥巴马担心，如果货币操纵的议案并入TPA法案，那么在日本、马来西亚的极力反对下，TPP谈判可能会严重受阻。作为交换，民主党议员同意将相关议案与TPA脱钩，但条件是优先讨论他们提出的议案。在5月14日举行的投票中，参议院以65票赞成、33票反对的结果通过了TPA的辩论程序。

为了获得民主党议员的支持和满足60票的要求，参议院多数党领袖米奇·麦康奈尔向民主党议员承诺，就进出口银行的许可于6月30日到期之前进行延期问题的投票，对旨在扶持钢铁行业的一项修正案进行投票表决，对外国倾销的一项议案进行表决。在5月21日参议院对TPA议案举行最终投票时，双方再次就有关货币操纵议案展开辩论，致使出现了支持与反对TPA议案的票数相等的情况。在奥巴马政府与民主党议员的斡旋下，参议院最终以62票赞成、38票反对通过《贸易促进授权议案》（TPA）和《贸易调整援助议案》（TAA），其中有13名民主党议员投了赞成票。作为回应，劳联-产联将13名投赞成票的民主党议员的名字和照片公布，称其为一个巨大的“耻辱”，以便在2016年的中期选举中对谋求连任的议员施加压力。同时，在有关货币操纵议案的问题上，奥巴马公开与里德、马萨诸塞州参议员沃伦（Elizabeth Warren）闹翻，并威胁以总统否决权来阻止货币操纵议案成为法律。在激烈的辩论之后，参议院在5月22日以51票对48票的简单多数表决结果，否决了由民主党议员波特曼等人提出的货币操纵议案，从而成功地将TPA议案转送到众议院进行辩论。

在众议院，共和党议员拥有247个席位，但代表极端保守势力、反对TPP的“茶党”占据了相当多的席位。《华盛顿邮报》曾在2015年初报道，有173位共和党议员在政治立场上有所改变，众议院的绝大多数民主党议员都反对TPP。同时，有关货币操纵的议案、延长美国进出口银行的法案都在众议院存在重大争议。6月12日，众议院分别对贸易促进法案和贸易调整援助法案进行投票，结果TAA以302票反对、126票赞成的结果被否决，TPA以219票赞成、211票反对的微弱多数获得通过。由于参议院将TPA和TAA作为一个整体法案进行捆绑投票，众议院只有联合通过TPA和TAA议案才能递交给总统签署成为法律。由于《贸易调整救助法案》未获得通过，《贸易促进授权议案》在众议院搁浅。在美国众议长博纳、参议院多数党领袖麦康奈尔的努力下，参众两院决定将《贸易促进授权议案》和《贸易调整援助议案》剥离开来，单独对《贸易促进授权议案》进行表决。2015年6月18日，众议院以218票赞成、208票反对的投票结果通过了《贸易促进授权议案》（TPA）。其中，190位共和党议员、28位民主党议员投了赞成票，50位共和党议员和158位民主党议员投了反对票。按照美国法律，两院通过的法案版本必须完全相同，才能提交总统签署。在众议院单独通过《贸易促进授权议案》之后，参议院共和党领导人麦康奈尔和众议院共和党领导人博纳保证，《关税法案》《非洲贸易法案》等4个与贸易相关的法案都将获得通过，并将《贸易调整援助议案》并入《公平贸易法案》中进行投票表决。在众议院于6月18日通过《贸易促进授权议案》之后，参议院在6月23日快速启动立法程序，以60票赞成、37票反对的结果通过了程序性表决，同意对《贸易促进授权议案》和《贸易调整援助议案》分开投票。6月24日，参议院以60票赞成、38票反对的结果单独通过了《贸易促进授权法案》，其中民主党议员有13人支持、33人反对，共和党议员有47人支持、5人反对。该法案被参议院财政委员会主席、共和党议员奥林·哈奇称为2015年国会通过的“最重要的法案”。奥巴马总统在2015年6月29日签署了《贸易促进授权议案》。奥巴马在签署仪式上说，《贸易促进授权议案》对美国劳工和企业都有利，将帮助美国重塑在全球贸易体系中的领导角色。该法案授权美国政府在2015—2018年进行贸易谈判（之后可以延长到2021年），从而为TPP的谈判铺平了道路（陈小方，2015）。

【注释】

[1]“fast-track authority”有几种不同的中文翻译，如快车道程序、快速处理权、快速审批权、快行道授权等。在2001年1月30日的听证会上，美国贸易代表提名人佐利克（Robert Zoellick）表示其将按照参议院财政委员会和众议院筹款委员会的意图来“考虑如何给予快行道先例和最广泛的支持来重新为总统获得贸易促进授权（trade promotion authority）”。此后，“贸易促进授权”成为快行道授权的代名词而被广泛使用。在2001—2008年间，小布什政府将快行道授权重新命名为贸易促进授权。

[2]参见美国国会网页：clerk.house.gov/art_history/house_history/partyDiv.html。

[3]参见美国国会网页：clerk.house.gov；也可参见：www.infoplease.com/A0801767.html。

[4]美国售价机制（American Selling Price）是按照国内厂商的价格来对进口产品进行关税估价的办法。

[5]《1988年综合贸易与竞争力法》是在《1987年综合贸易与竞争力法》基础上形成的。众议院于1987年4月30日以290票赞成和137票反对、参议院于1987年7月21日以71票赞成和27票的反对初步通过了《1987年综合贸易与竞争力法》议案。该议案的会议报告在众议院于1988年4月21日以312票赞成和107票反对、参议院于1988年4月27日以63票赞成和36票反对的多数表决获得通过。在里根总统于1988年5月24日否决该议案后，众议院在当天以308票赞成和11票反对的绝对多数重新通过了该议案，但参议院于1988年6月8日以61票赞成和37票反对的票数未达到否决议案要求的2/3赞同。在参议院后来加入了几个提案，《1988年综合贸易与竞争力法》最终获得通过。

[6]hpn.asu.edu/archives/2001-February/002982.html.

[7]《安第贸易优惠法》（H.R.3009）于2001年11月16日在众议院以口头表决通过。

[8]1994年1月1日生效的《北美自由贸易协定》取代了1989—1993年期间有效的《美加自由贸易协定》。(www.daowen.com)

[9]在《2002年两党贸易促进授权法》之前，该项要求在个别谈判中被放弃。

[10]国会监督小组的成员必须包括众议院筹款委员会主席、参议院财政委员会主席及这两个委员会的3名议员（同一党派不能超过2人）和具有管辖权的各委员会主席及资深议员。国会监督小组的成员是美国贸易谈判团的官方顾问，在阐述政策目标、谈判策略和其他贸易问题上与美国贸易代表磋商并提供建议。

[11]民主党众议员米朗肯（Charles Melancon）于2005年5月26日提出修改贸易促进授权的议案，要求总统在签订协定90天内向国会提交实施立法、政府行动、贸易协定及相关文件的提案。

[12]J.F.Hornbeck and William H.Cooper，Trade Promotion Authority（TPA）：Issues，Options，and Prospects for Renewal（Congressional Research Service Report RL33743），Appendices A and B.

[13]1965年的《美加汽车贸易协定》规定，美国和加拿大相互承诺从签字国进口的汽车及零部件实行免税待遇，以解决加拿大汽车制造商面临的出口退税计划与美国的反补贴税之间的争端问题。

[14]《北美自由贸易协定》于1994年1月1日后取代了《美加自由贸易协定》。

[15]www.govtrack.us.

[16]tse.export.gov.

[17]Congressional Record，November 7，2007，p.H13280.

[18]Congressional Record，April 15，2008，pp.H2334-H2341.

[19]《美国外交政策》，载《新交流》，2008年冬/2009年春合刊，第17页。美国驻华使馆新闻文化处：Infocentral.state.gov。

[20]Office of the United States Trade Representative，2009 Trade Policy Agenda and 2008 Annual Report，Annex Ⅲ.

[21]由于新加坡和智利是美国的自由贸易协定伙伴，美国主要与新西兰和文莱进行谈判。对美国来说，新西兰的主要问题是新西兰没有支持美国的伊拉克战争以及牛肉、羊肉和奶制品等农产品的竞争问题，但新西兰积极参与阿富汗的维和行动、伊拉克重建问题及其他政治合作减少了国会对新西兰的反对。

[22]当贸易协定的条款与美国联邦和州法律发生冲突时，贸易协定条款无效，美国法律将取代任何不一致的协定条款。

[23]tse.export.gov.

[24]Wall Street Journal，29 June，2007.

[25]Congressional Record，March 26，2007，p.H3061

[26]Congressional Record，May 22，2007，p.H5609.

[27]Congressional Record，March 26，2007，p.H3061.

[28]tse.export.gov.

[29]Congressional Record，June 18，2007，p.H6641.

[30]Congressional Record，March 12，2009，pp.S3061-S3062.

[31]Congressional Record，June 18，2007，p.H6645.

[32]Letter to President Bush，April 12，2007.http://finance.senate.gov/press/Bpress/2007press/prb041607a.pdf.

[33]在1996年新加坡举行的世界贸易组织部长级会议上，发展中国家不仅坚决否决了美国要求建立一个研究工人的权利与贸易关系的委员会的提议，而且也设法在《新加坡宣言》中宣部国际劳工组织是制定国际劳工标准的权威机构（competent body）。

[34]国际劳工组织和美国《1974年贸易法》在界定核心劳工标准方面基本相同，两者都把工人组织权利、集体谈判权利、禁止强迫劳工、保护童工列为四种核心劳工权利，不同之处在于美国把最低工资、最长工作时间、工作安全和卫生作为第五种标准，而国际劳工组织把免予就业歧视作为第五种标准。

[35]www.govtrack.us.

[36]Congressional Record，May 22，2007，p.H5603.

[37]这七个多边环境条约分别是《濒危物种的国际贸易协定》《蒙特利尔条约》《海洋污染条约》《美洲之间热带鱼条约》《有关湿地条约》《国际捕鲸条约》和《保护南极海洋生命资源条约》。

[38]“Time for the Colombia Trade Pact”，New York Times，April 12，2008.

[39]Congressional Record，November 7，2007，pp.H 13276，H13277.

[40]www.govtrack.us.

[41]Congressional Record，March 12，2009，pp.S3061-S3062.

[42]《美国外交政策》，载《新交流》，2008年冬/2009年春，第6页。

[43]Congressional Record，February 27，2008，pp.H1131-H1137.

[44]Testimony by Ambassador Ron Kirk Before the Senate Finance Committee，March 3，2010.www.ustr.gov.

[45]Statement by Wendy Cutler Before the House Committee on Foreign Affairs'Subcommittee on Asia，the Pacific，and the Global Environment，October 14，2009.www.ustr.gov.

[46]由于世界贸易组织的多哈会谈在2001—2013年期间未在服务业开放市场方面取得进展，世界贸易组织的美国、日本、欧盟、智利、巴基斯坦等部分会员国组成的“服务之友”（Real Good Friends of Services，RGF）在2013年初发起了《全球服务贸易协定》的谈判。

[47]中国与日本、韩国、东盟、澳大利亚、印度、新西兰等16个国家在2012年11月正式启动《区域全面经济伙伴关系》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）协定的谈判。其目标是消除内部贸易壁垒，创造和完善自由的投资环境，扩大服务贸易，以及增强知识产权保护和竞争政策，以便在更高程度上实现以东盟为中心的区域经济一体化。到2016年10月，各方已经举行了14轮谈判和四次部长级会议。

[48]Interview Transcript：Obama Embraces a Trans-Pacific Partnership，November 16，2009.www.piie.com.

[49]美国在2006年签署了美国-东盟贸易投资框架协定（TIFA），并努力推动中东自由贸易区（MEFTA）、亚太自由贸易区（FTAAP）的实现。