1787年，美国联邦宪法第一条第八款赋予了国会在贸易政策方面的宪法权力，即“课征直接税、关税和其他税”的课税权和“管制同外国、各州之间的和同印第安部落的商业”的贸易管辖权。而且，根据联邦宪法第二条的规定，国会有权“制定为执行以上各项权力和依据本宪法授予合众国政府或政府中任何机关或官员的一切其他权力所必要的和适当的法律”“经参议院建议和同意，并得到该院2/3出席议员赞同，总统有缔结条约之权”。因此，根据联邦宪法，国会对国际贸易和税收拥有专门管辖权，有权制定关税政策和按照参议院2/3的绝大多数批准总统签订的贸易条约。在1789—1930年间，国会长期单方面控制关税制定权，制定了23部关税法，把美国可税产品的平均关税率从1789年的5 %提高到1930年的44.7 %以上。同时，在此期间，总统与外国签订了657个条约和1 028个行政协定（Stanley & Niemi，2003，p.337）。条约与行政协定的区别在于，条约需要参议院2/3的绝大多数批准，行政协定不需要国会的批准就可以生效。在“美国诉贝尔蒙特案件”中，美国最高法院于1937年裁决，同外国政府缔结的行政协定是总统权限范围内的事情，无须参议院批准就具有条约一样的法律效力。这一有关总统同外国缔结行政协定权力的法律解释在1942年的最高法院的“美国诉平克案件”中再次得到确认。1953年，共和党参议员约翰·布里克提出宪法修正案，要求授权国会批准总统达成的包括条约在内的一切国际协议。该提案以一票之差未获得必要的2/3的绝大多数（60票对31票）通过（何永江，2008，第96页）。因此，总统签署的行政协定不需要参议院批准就直接生效。在1946—1974年间，美国政府同其他国家签署了7 000多项协议，其中6 %是需要参议院批准的正式条约，87 %是依照国会的立法而签署的行政协定，7 %是不需要国会批准的行政协定（罗塞蒂，1996，第298页）。20世纪70年代以后，国会要求总统报告与外国达成的任何协定，并且参议院还要求某些重要的行政协定应被视为等同于条约，必须提交参议院审议。利用条约审批权，参议院在1789—1963年间对总统提交的1 094个条约中的69 %进行过修正，12项条约未获得批准。在关于《巴拿马运河条约》的讨论中，参议院共提出了145项修正案，其中76项保留、18项谅解和3项声明（Hastedt，2000，p.162）。

由于国会在贸易和关税方面具有宪法赋予的专门管辖权但不具有与外国政府直接谈判或者签署贸易协议的权力，总统签署的贸易协定在立法程序上的要求从美国历史来看就介于条约和行政协定之间。在1875—2002年世界各国签订的4 455个各种贸易协定中，美国参与的就有2 868个，远超英国参与的2 337个、法国的2 127个、德国的1 944个和意大利的1 915个贸易协定（Estevadeordal & Suominen，2008）。对于总统签署的商业或者贸易协议，国会从1778年的《美法友好通商条约》开始至20世纪30年代都是按照友好通商航海（Friendship，Commerce and Navigation）条约的方式来进行审议和批准的，包括1794年确立英美贸易关系的《杰伊条约》、1815年的《英美友好通商条约》、1844年的《中美望厦条约》、1911年的《日美通商航海条约》等。由于国会拥有明确的宪法权力征收关税和管理对外商业，总统就不能通过行政协定的方式来征收、削减或者改变任何现存的关税率，除非国会向总统授予关税削减的权力（Koh，1986，p.1191）。从《1934年互惠贸易协定法》开始，国会对总统在关税谈判授权范围内签署的互惠性关税贸易协定按照行政协定的方式处理。从《1974年贸易改革法》开始，国会对总统在非关税壁垒授权范围内签署的互惠性非关税壁垒贸易协定按照快行道的立法程序进行审批，对普惠制待遇和其他优惠关税待遇的贸易协定按照行政协定的方式处理。

（一）关税谈判授权

在1789—1934年间，国会通过颁布各种关税法和制定各种进口产品的关税率来实施管理贸易的宪法权力。由于国会议员受到各选区地方利益的影响较大，国会就有动机把关税率保持在较高的水平。这特别体现在共和党控制国会两院和总统于1846年、1890年、1897年、1922年和1930年颁布的关税法中。同时，凭借宪法赋予的进行对外事务的权力，总统也有权与外国进行包括贸易与关税政策在内的谈判和签订协定。但是，如果没有国会的贸易政策授权，总统无权制定关税。贸易协定的立法程序从条约方式向行政协定和快行道程序的转变就起源于国会对总统的关税谈判授权。

国会对总统在贸易政策方面的授权可以追溯到19世纪末。早在《1890年麦金莱关税法》（McKinley Tariff Act of 1890）中，国会就开始授予总统关税谈判的部分权力，总统可以采取行政声明的方式对特定的产品暂时中止现存的免税待遇。在1892年的费尔德（Field）诉克拉克（Clark）的案例中，美国最高法院裁决，《1890年麦金莱关税法》中暂停免税待遇的授权并没有把立法权或者制定条约的权力授予总统，因此不算违宪。在1912年埃特曼公司（B.Altman & Co.）诉美国的案件中，美国最高法院裁决，国会事前授权总统按照特定的标准与外国签署的贸易协定具有“国际和约”（international compact）的性质（Yoo，2001）。在此基础上，《1897年丁格利关税法》（Dingley Tariff Act of 1897）授予总统对外国政府的出口补贴征收反补贴税的权力。《1922年福德尼-麦肯伯法》（Fordney-McCumber Tariff Act of 1922）授权总统可以将现有的关税率提高或者降低50 %，以保证美国征收的关税等于美国国内产品的生产成本和进口产品的生产成本之差。此外，在20世纪20年代，总统也获得了征收反倾销税以及对实行歧视性或者不公平进口政策的国家征收关税的权力。尽管国会对总统零星地进行了关税授权，但国会仍然每两年对关税率进行系统性调整。《1930年斯穆特-霍利关税法》（Smoot-Hawley Tariff Act of 1930）甚至创纪录地把美国可税产品的关税率提高到接近60 %，进一步恶化了自1929年10月24日开始的经济危机。英国经济史学家诺曼·洛维（Norman Lowi）认为，经济大萧条的“部分原因是美国引入关税限制了外国商品进入美国市场，阻止了欧洲国家从美国获取它们为购买美国商品以及支付美国战债所需的利润。结果便是在1920年就初露端倪的贸易停滞，使得一些了解内情的持股人开始抛售手中的股票，从而引发了人们对未来的信心的动摇”（Lowe，1984，pp.372-373）。随着经济危机在全球的扩展和加深，英国、法国、德国、日本等国也采取提高关税或者实行进口配额的方式来保护本国的市场。各国之间的贸易战导致1929—1932年间北美和欧洲各国的贸易量下降了1/4（Brown，2003，p.76）。其中，美国在经济危机中的损失尤其惨重。1929年10月至1932年期间，美国有11万家工商企业破产，钢铁产量下降80 %、汽车产量下降74.4 %、建筑合同下降81.5 %，出口额从53亿美元降为17亿美元，进口额也从43.3亿美元下降到13亿美元，国民生产总值从1 044亿美元下降到742亿美元；失业人数从1930年4月的320万人猛增到1933年3月的1 500万人（Kindleberger，1973，pp.108-112）。如果排除免税产品的进口，美国可税产品的进口额从1929年的14.5亿美元下降到1932年的4.4亿美元和1933年的5.29亿美元（Carter et al，2006，pp.512）。利用1790—2000年间的进口总额（Import）、可税进口额（Dutiable）、平均关税率（Tariff）、可税产品平均关税率（DTariff）和免税产品比率（FreeRatio）的数据资料（Carter et al，2006，pp.510-513），我们得到下列的回归方程（括号内的数据是标准差）：

从回归结果来看，关税率每提高1 %，美国所有产品和可税产品的进口额就会分别下降0.156和0.115。由于美国的平均关税率和可税产品关税率在1929—1932年间分别提高了6.1 %和18.94 %，关税率的提高导致美国所有进口产品在此期间分别比前一年下降了21.06 %（1930年）、45.55 %（1931年）和28.7 %（1932年），可税产品在此期间分别比前一年下降了52.9 %（1930年）、48.7 %（1931年）和33.6 %（1932年）。尽管对于1929—1933年的大萧条的主要原因是否源于国际经济体系的崩溃还存在很大的争论，但是国际经济体系的崩溃延长和加深了经济大萧条是一个不争的事实（Eckes，1995，pp.100-109）。

美国的共和党与民主党在美内战至19世纪末20世纪初，一直就贸易政策争论不休。在1846—1934年间，共和党长期控制总统和国会时多会提高关税，民主党则在1846年、1894年和1913年控制国会两院与总统时削减关税（Bailey等，1997）。当1933年民主党取代共和党控制总统和国会时，削减关税几乎成了民主党的传统选择。在同时参与表决《1930年斯穆特-霍利关税法》和《1934年互惠贸易协定法》的225位众议员和参议员中，96 %的议员表决都是按照政党路线，即共和党议员支持前者但反对后者，民主党议员支持后者但反对前者，只有9位议员从支持前者转向支持后者（Schnietz，1994，p.129）。1933年，民主党在参众两院取得压倒性的席位优势，民主党众议员从1929—1930年的167位增加到1933—1934年的313位，共和党众议员从267位减少到117位；民主党参议员从39位增加到60位，共和党参议员从56位减少到35位。富兰克林·D.罗斯福在1933年3月入住白宫为美国贸易政策的根本转向提供了政党基础。^[2]1934年2月28日，罗斯福在向国会提交《互惠贸易协定法》的草案时称：“充分和持久的国内恢复部分取决于国际贸易的复兴与加强……没有相应的进口，美国的出口不可能永久增长”（Hull，1948，p.357）。在美国国务卿科德尔·赫尔（Cordell Hull）的积极倡导和努力下，美国众议院在1934年3月20日以274票赞成对111票反对以及6月4日在参议院以57票赞成对33票反对的绝大多数表决结果通过了《1934年互惠贸易协定法》，对《1930年斯穆特-霍利关税法》进行了修改。

为了发挥美国的经济强国地位并促进自由贸易发展，也为了避免受到特殊利益集团的强大影响而制定出坏的关税法和修改越来越复杂和烦琐的关税和贸易法规的辛苦，在资本密集型产业与金融集团联合支持和民主党控制国会和总统席位的有利条件下，国会在《1934年互惠贸易协定法》中通过制度创新的方式把互惠性贸易协定中制定具体关税的权力下放给总统（Bailey et al，1997）。《1934年互惠贸易协定法》规定，由总统实施关税减让谈判并与外国政府签署贸易协定；在现有关税基础上，总统有削减50 %的关税率并让外国商品免税进入美国市场的权力；总统达成的削减关税的协议不需要国会批准就能以总统声明的方式生效。因而，该法案把制定关税和总统的国际谈判权结合起来，把过去由国会单方面制定的法定关税转变为总统通过与其他国家签订双边互惠性贸易协定而达成的灵活性关税。由于联邦法院认为美国签订的所有国际协定不应该都是条约，行政性的贸易协定也可以在国会的关税和商业权力与总统的对外事务权力的联合实施中找到宪法基础，因此，总统根据《1934年互惠贸易协定法》修改关税的权力并不违背宪法的“条约条款”。同样重要的是，国会并没有完全放弃制定关税政策的立法权力，因为这项关税谈判权的授权期为三年，而且只局限于双边而不是多边关税谈判，以便总统在贸易协定的谈判中遵循国会的意图。当授权期满后，国会可以决定何时向总统授权、重新授权、延长授权或者不再授权。关税谈判授权集中体现在1934—1939年、1945—1948年、1962—1967年和1974—1979年间；在该期间的其他年份里，总统只得到国会很少的关税减让授权。

当然，国会仍然保留贸易立法的自由权力。国会通过立法可以取消对总统的关税谈判授权或者增加关税减免的条件。1937年，参议院最初通过了但在重新表决中否决了限制农产品关税削减的议案；1948年、1951年和1955年，国会都在互惠性贸易协定法延期中加入了危险点条款，把关税率的削减与保护国内产业免受进口威胁结合起来；1953年，国会在总统同意不进行新的贸易协定谈判的情况下延长关税谈判权一年。除了强化对总统的关税谈判授权的限制外，总统的权威在倾销、补贴和非公平贸易惯例方面的授权也受到限制。例如，在1954年前，财政部部长有权决定倾销是否发生和倾销是否导致产业损害的问题；1954年后，关税委员会（1974年后称为“国际贸易委员会”）拥有对国外倾销的独立调查权，并在《1979年贸易协定法》中获得了决定补贴损害的权力。从1979年开始，总统把管理反倾销和抵消性关税法的责任从财政部转移到商务部，因为国会坚信商务部相比财政部能被更好地执行国会的意图。此外，国会在1958年、1962年和1974年的贸易法中也削弱了总统关于某一产业需要增加保护的否决权，增强了国会推翻总统否决国际贸易委员会关于进口损害的实质性调查报告的权力。国会在《1958年互惠贸易协定法延长法案》中规定，国会在2/3的多数表决中可以否决总统关于逃避条款调查结果的决定。《1962年贸易扩大法》（Trade Expansion Act of 1962）把国会的否决规则修改为国会两院有权投票成员的多数表决结果，并在《1974年贸易改革法》中进一步修改为国会两院在场投票人数的多数表决。1983年，联邦最高法院裁决，在场投票人数的多数表决的条款违背了美国宪法，因为立法否决权在目的和效果上都是立法，国会要遵守所有的立法必须得到参众两院批准并提交给总统签字认可的规则。《1984年贸易和关税法》（Trade and Tariff Act of 1984）遵守了联邦最高法院的裁决，并规定如果总统拒绝了国际贸易委员会的政策建议，或参众两院通过了否决总统决议的联合决议，那么国际贸易委员会的建议自动生效，除非总统否决了参众两院的联合决议。

按照正常的立法程序，有关贸易或者关税的议案在引入国会后，国会有权选择性地讨论、辩论、修改和通过特定议案。如图1所示，美国国会提出的议案数从1789—1790年第一届国会的144个上升到1909—1910年的4.43万个，并且在1910—1934年期间一直维持在2万～4万个（Carter等，2006，pp.196-197）。随着国会提出的议案不断增加，议案通过率却呈现不断下降的趋势。1789—2000年间议案通过率的时间序列分析表明，后一年的议案通过率在显著性水平1 %以下，大致相当于前一年的95.1 %（可调整R2=0.84）。同时，在1953—2000年间，总统每年明确支持的参众两院议案大致在33～165个，但是总统支持的议案在国会两院的通过率为32.4 %～91.2 %（Carter等，p.198）。这就表明，如果按照正常的立法程序，绝大多数贸易议案将不会被考虑，或者将被修改或者否决。如果总统支持的议案被国会大量修改了，总统也可以使用否决权；对于总统否决的议案，国会需要2/3多数才能推翻总统的否决。在1789—2008年间，总统共实行了2 563次否决权，其中110次否决被国会推翻；其中富兰克林·D.罗斯福总统和杜鲁门总统分别使用了635次和250次否决权，只有21次被国会推翻。^[3]显然，总统大量使用否决权无疑是国会在授予贸易谈判权时的一个影响因素。

在《1934年互惠贸易协定法》中，国会放弃了设置关税的权力，授权总统在规定的时间和范围内对“任何现有的关税或者其他进口限制”以互惠贸易协定的方式削减关税并以总统声明的方式实施，从而取代了正常的立法程序。在1934—1962年间，国会对总统进行了11次的双边关税谈判授权。1962年的《贸易扩大法》进一步授予总统采取一揽子关税减让的权力，取代1934年贸易法以具体行业和产品为基础进行削减关税的规定；而且，总统的关税谈判授权扩大到包括双边和多边贸易协定在内的关税削减谈判。《1974年贸易改革法》授予总统削减40 %的关税率和在普惠制待遇下扩展特定产品的免关税待遇的权力，总统签署的关税协定不需要咨询国会就可以以总统声明的方式执行。

图1　1789—2000年美国国会提案数量及通过率

通过互惠性的关税减让取代单方面的关税减让和贸易协定的简单多数表决取代宪法规定的绝对多数表决规则的关税谈判授权，国会一方面可以为了选民的利益集中考虑贸易政策方面的长远战略问题，如制定指导原则、关税水平的增降幅度、所需程序和例外的条件，另一方面又可以在自由贸易体制和保护个别产业的艰难选择中逃避责任（戴斯勒，2006）。由于总统较少受到地方利益影响，在规定范围内谈判的互惠性关税削减协定相比国会议员就具有较少的政治负担。这种对立法和行政部门都有利的制度安排行为，为美国随后半个世纪的自由贸易政策提供了制度性基础，也把美国对贸易政策的关注从美国市场问题转移到了国外市场开放的问题上来。根据该法律授予总统的关税谈判权力，美国在1934—1945年间与古巴、比利时、海地、瑞典、巴西、加拿大、荷兰、瑞士、英国、洪都拉斯、法国、巴西等27个国家签署了32项互惠性贸易协定，对64 %的应税进口商品做出了关税减让，美国可税产品平均关税率从1932年的59.06 %下降到1945年的28.24 %，有力地推动了美国与其协定国的贸易发展。在1934—1937年间，美国对22个互惠性贸易协定伙伴的出口额增加62 %，对其他贸易伙伴的出口额增加38%（Tasca，1938，p.14）。随着美国的出口在二战后的急剧增长和进口竞争威胁的降低，两党支持贸易自由化的力量也不断增长。对1953年和1962年的贸易法案进行研究表明，议员选区较高的出口率增加了议员的贸易自由化倾向，但较高的进口渗透率与贸易保护主义密切相关（Bailey等，1997）。美国总统利用关税谈判授权发起了《关贸总协定》的1947年日内瓦回合、1949年安纳西回合、1950年托奎回合、1956年日内瓦回合、1960—1961年迪龙回合、1964—1967年肯尼迪回合等六次削减关税的多边回合谈判，推动了全球多边贸易体制的发展。随着美国可税产品的关税率从1934年的46.7 %降至1962年的12.1 %、1970年的10 %和1980年的5.7 %，美国的出口额也从1934年的21亿美元、1937年的33亿美元增加到1945年的98亿美元、1962年的200亿美元、1970年的425亿美元和1980年的2 208亿美元（Mitchell，2003，pp.479-480）。

从图2可以看出，美国的关税率在1790—2000年间呈现先升后降的三个周期性变化。第一个周期是美国的平均关税率和可税产品的关税率分别从1790年的12.5 %和12.5 %上升到1830年的57.32 %和61.69 %，然后下降到1861年的12.5 %和18.84 %（Cartel et al，2006，pp.510-513）。除了1834—1847年期间免税产品的比例在40%以上外，免税产品的比例通常在10 %以下，这就保证了平均关税率和可税产品的平均关税率的高度一致。第二个周期是1862—1957年，美国的平均关税率从1862年的26.08 %上升到1870年的44.8 %，并在随后的年份中持续下降。但是，可税产品的平均关税率却从1862年的36.2 %上升到1870年的47.1 %、1899年的52.3 %和1932年的59.06 %，并随后持续下降到1957年的10.79 %。美国所有进口产品的平均关税率与可税产品的平均关税率在1870—1950年间存在较大差异的原因是免税产品的比例从1870年的8 %上升到1876年的30 %，并在1890—1950年间维持在40 %～70 %。第三个周期是20世纪50年代中期至2000年，美国的关税率在20世纪50年代末至60年代初轻微上升1 %～2 %之后，开始持续下降，平均关税率从1965年的7.72 %下降到2000年的1.64 %，可税产品的关税率从1960年的12.22 %下降到2000年的4.84 %。由于免税产品的比例保持在35 %～70 %且关税率持续走低，所有进口产品的平均关税率和可税产品的平均关税率的差异日趋缩小。毫无疑问，美国可税产品的关税率在20世纪30年代后的持续下降与关税谈判授权是密不可分的。

图2　1790—2000年美国关税率及免税产品比例

（二）非关税壁垒的快行道授权

随着西欧和日本经济在20世纪60年代的恢复和出口的急增，美国进口竞争行业的贸易保护主义的倾向日趋明显。尽管《1962年贸易扩大法》没有授予总统非关税壁垒的谈判权力，但在1964—1967年的肯尼迪回合的多边贸易谈判中，不仅非关税壁垒成为谈判的对象，各国也达成了美国售价机制和反倾销规则这两项非关税壁垒协定。^[4]国会认为，总统签署的反倾销协定和美国售价机制超越了国会的关税谈判授权。在一项立法中，国会废除了与美国反倾销法不一致的所有反倾销协定条款。随着多次多边回合谈判中关税率不断降低且非关税壁垒日趋成为限制贸易发展的主要障碍，国会在非关税壁垒方面的抵制态度与各贸易伙伴希望与美国谈判的非关税壁垒协定得到国会的批准之间产生了分歧。更为严重的是，美国工业制成品的贸易余额从1960年的59亿美元顺差转为1972年的34亿美元贸易逆差，而欧共体、联邦德国和日本在同一时期的工业制成品顺差却分别从130亿美元、59亿美元和26亿美元增加到395亿美元、177亿美元和203亿美元（Holbik，1975）。

在面临美国国际收支和贸易收支恶化、美元与黄金脱钩后的大幅度贬值、OPEC大幅度提高石油价格带来的石油危机和在20世纪70年代初预见到关贸总协定第七轮多边谈判必然包含非关税壁垒谈判时，尼克松总统要求国会授予一种新型的贸易谈判权力（Sek，2001）。按照关税谈判授权的先例，尼克松提议，任何总统达成并递交给国会的非关税壁垒的贸易协定，除非遭到国会否决，将通过总统声明的方式自动实施，不需要国会颁布实施性的法律。由于肯尼迪回合结束后发达国家制成品关税率的降低和非关税壁垒日益成为贸易谈判的主要议题，国会需要授予总统削减非关税壁垒的权力和对非关税壁垒协定进行立法实施，以维护国会的宪法责任。不过，反补贴、反倾销、政府采购、产品标准等非关税壁垒通常涉及管制规则问题，因此非关税壁垒协定相比通过预先授权和总统声明的方式实施的关税协定需要更多地修改联邦法律。如果国会对非关税壁垒协定实施立法，国会可以选择对非关税壁垒协定的提案不予表决或者加入与协定不一致的条款。同时，广泛授予总统实施非关税壁垒协定的权力或者立法否决总统的实施行动可能与立法程序的宪法要求不一致。1973年，众议院修改了尼克松总统的提议，建议授权总统在给定时期内进行关税和非关税壁垒协定的谈判。一旦签署贸易协定，总统要向国会提交贸易协定、实施命令和声明的必要草案。这个草案在提交后的90天内如果没有遭到国会多数否决就成为法律。但是，参议院财政委员会认为否决方法具有违宪嫌疑，建议两院采取快行道程序批准非关税壁垒协定和实施有关的贸易协定法。在1983年的移民归化局（Immigration and Naturalization Service）诉柴达（Chadha）的案例中，美国最高法院裁决，立法否决是违宪行为。此外，贸易协定采取快行道程序的方式是否合宪的问题在乌拉圭回合协定的立法过程中被广泛质疑，因为乌拉圭回合的协定可能对各州权力造成不利影响。美国国际贸易法庭裁决，《乌拉圭回合协定法》（Uruguay Round Agreements Act of 1994）的第111（b）款中关税声明授权并非违反宪法的立法授权，尽管该项总统修改关税以便实施贸易协定的权力是在乌拉圭回合开始之后、结束之前授予的。北美自由贸易协定的违宪问题对司法机构来说也是一项挑战。在“美国制造基金”（Made in the USA Foundation）诉美国的案例中，亚拉巴马州的联邦法院在1999年7月裁决，总统有权按照行政权威和《1988年综合贸易与竞争力法》（Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988）及《1974年贸易改革法》中国会授予的权力进行谈判、完成北美自由贸易协定，并根据《北美自由贸易协定实施法》批准北美自由贸易协定。在联邦法院看来，“外国商业”条款、“必要的和适当的”宪法条款和总统的“对外关系权力”条款都提供了贸易协定的宪法基础。2001年2月27日，美国第十一巡回区的上诉法庭（U.S.Court of Appeals for the Eleventh Circuit）驳回了“美国制造基金诉美国”关于北美自由贸易协定没有签署为条约而违反美国宪法的案例，并进一步裁决，像北美自由贸易协定这样的国际商业协定是否是一个必须经过参议院2/3多数批准的条约是一个没有法律基础的政治问题（nonjusticiable political question）（Grimmett，2001）

为了兼顾非关税壁垒协定的宪法要求、总统在谈判中的可信度和国会在贸易政策方面的宪法权威，美国众议院在1973年12月11日通过了《1974年贸易改革法》，但参议院在经过12个月的辩论后才于1974年12月13日对其表决通过。共和党议员整体上赞成这个法案，而进口敏感行业和工会则反对这个法案，该法案对出口敏感行业没有明显的影响（Baldwin，1985，p.64）。该法案要求总统在多边贸易谈判中纠正非关税壁垒的不断增长和其他国际贸易的扭曲、欧共体的贸易保护主义政策等，“以便促进一个开放的、非歧视性的和公平的世界经济体制的发展并刺激美国的经济增长”。《1974年的贸易改革法》有322页，包括贸易谈判授权、进口救济、不公平贸易惯例的救济、与东欧国家的最惠国待遇问题、不包括OPEC国家和纺织服装等产品在内的普惠制待遇及一般规定等六部分（Holbik，1975）。该法规定的贸易谈判授权包括关税谈判授权和新型的非关税壁垒谈判授权，前者授权总统消除5 %以下的关税率，对5 %以上的关税率可以削减或者提高60 %；后者授权总统在与国会磋商后按照产品部门的方式进行非关税壁垒的多边贸易谈判。这种综合性的贸易谈判授权允许总统采取声明的方式削减或者修改关税，但要求总统向国会递交非关税壁垒的贸易协定，由国会采取正常的立法程序批准贸易协定并颁布必要的和合适的法律来实施贸易协定。由于多边谈判的复杂性且为了增强总统在多边谈判中的可信度，国会规定，只要总统在贸易协定谈判过程中满足了咨询、通知和递交议案的要求，国会就可以在法定的期限内采取不修改议案和有限时间辩论的方式考虑贸易协定实施法，批准或者否决非关税贸易协定，防止贸易协定不能进入立法程序或者被大量修改。这就是《1974年贸易改革法》第151条款规定的快行道程序。

快行道授权是国会在过去30多年的主要制度创新之一，其批准贸易协定立法的程序类似于预算程序在税收和政府开支立法中的作用，从而把贸易立法提升到一个新的高度。快行道程序规定了国会审查总统递交互惠性贸易协定的内部规则和加快国会批准总统的非关税贸易协定的处理程序。根据《1974年贸易改革法》的规定，总统在互惠基础上与外国签订削减贸易壁垒、开放市场、纠正贸易失衡的多边贸易协定的90天前通知国会有关总统的意图，并从国会的有关委员会获得相关咨询。总统签署的非关税贸易协定需要递交国会进行实施性立法活动时，总统也需要向国会解释政府采取的行动及贸易协定服从美国商业利益的原因。国会在收到总统实施议案（implementing bill）通知的90天内，对贸易协定的立法进行赞成或否决的表决。《1974年贸易法》的第151（a）款规定了“实施议案”的内容：（a）批准协定的条款；（b）批准政府行动声明的条款，该政府行动声明连同协定由总统递交给国会；（c）如果需要改变现存法律，采取“废除或者修改现存法律或者提供新的法律权威来实施贸易协定所必要的或者合适的”条款。由于该条款规定的“批准协定的条款”，所以乌拉圭回合协定、东京回合协定以及大量的双边自由贸易协定都是行政协定，而不是需要参议院2/3绝大多数批准的条约（Grimmett，2001）。《1988年综合贸易与竞争力法》进一步明确规定，按照快行道授权谈判的非关税壁垒协定不能在美国境内生效，除非该协定和协定的实施议案递交给国会，并且实施议案在国会按照快速审批程序批准后成为美国法律。国会拥有管辖权的相关委员会必须在总统递交贸易协定实施议案的45天内向国会两院报告实施贸易协定的议案，众议院与参议院在收到报告后的15天内在没有修改的情况下，对该实施贸易协定的议案进行赞成或者反对的表决。如果议案的条款要求授权执行，该议案在90天内先送到众议院然后送到参议院，参众两院的辩论时间限定为24个小时。通过对国会的辩论时间、报告程序和表决的限制，快行道授权加速了国会审批总统签订的贸易协定，也强化了总统与国会关于贸易协定谈判的事前磋商机制。其优点在于确保总统和美国贸易代表在进行贸易协定谈判的可信度，同时也确保国会在贸易协定谈判过程中的监管和参与作用，并减少利益集团的影响。快行道授权并不意味着国会放弃了所有的宪法权力，也不意味着总统可以随意进行贸易协定的谈判。国会可以在授予快行道授权的立法中确定总统进行贸易协定谈判的目标和限制条件，在具体谈判过程中总统需要向众议院筹款委员会、参议院财政委员会和国会指定的特殊代表进行咨询。

当然，国会还可以规定快行道授权的期限和谈判范围来使总统更好地遵循国会的意图。在1974—2008年间，国会主要颁布了5部贸易法来对快行道授权进行规范，使美国贸易协定的谈判范围从《1974年贸易改革法》和《1979年贸易协定法》（Trade Agreement Act of 1979）规定的多边非关税壁垒谈判扩大到《1984年贸易与关税法》《1988年综合贸易与竞争力法》和《2002年贸易法》（Trade Act of 2002）规定的双边和多边非关税壁垒谈判。《1984年贸易与关税法》鼓励美国与新兴工业国家和地区就市场准入和知识产权问题进行谈判，同时放宽了快行道程序的适用范围，允许总统利用快行道程序进行双边贸易协定的谈判。1986年，参议院财政委员会以10票赞成和10票反对的结果否决了废除快行道程序执行《美国-加拿大自由贸易协定》的提案。《1988年的综合贸易与竞争力法》授权总统利用快行道程序进行双边和多边贸易协定的谈判，《2002年贸易法》延续了这一做法。^[5]

如同关税谈判授权一样，快行道授权也存在授权期的限制，必须不断延期才能有效。如表1所示，每一部贸易法都明确规定了快行道的授权期限，授权期限从早期的5年和8年修改为后来的3年。《1988年综合贸易和竞争力法》和《2002年贸易法》都规定，在总统提出延期申请和国会不否决总统的延期请求的条件下快行道授权再次延期2年。从1975年1月3日到2009年7月3日的34.5年期间，总统在1988年1月3日至8月23日期间、1994年4月16日至2002年8月5日期间和2007年7月1日至2009年7月3日期间没有获得快行道授权。(www.daowen.com)

表1　1974—2008年间快行道谈判授权的贸易法

注：*在国会不否决总统延期申请的条件下，快行道授权将延期2年。
**由于参议院和众议院最初通过的报告存在一定差别，在对参众两院的不同版本进行协调一致后，众议院于2002年7月27日以215票赞成和212票反对、参议院于2002年8月1日以64票赞成和34票反对的简单多数通过了参众两院关于《2002年贸易法》的决议报告。
资料来源：www.govtrack.us。

尽管1988年1月3日至8月23日期间，总统未获得快行道授权的延期，但是在8月23日签订《1988年综合贸易与竞争力法》后很快把快行道授权延期到1991年5月31日，使得快行道授权的延期在整个20世纪80年代未成为国会争论的主要问题之一。但是，随着乌拉圭回合谈判的继续和美国、加拿大与墨西哥之间的北美自由贸易协定谈判的启动，快行道授权逐渐成为国会展开贸易政策争论的焦点之一。如表2所示，在1991—1992年、1997—1998年、2001—2002年和2007—2008年，有关快行道授权的综合性议案比较多。1991年，老布什政府向国会递交了延长快行道授权以便完成乌拉圭回合协定和北美自由贸易协定的申请。参众两院也在1991—1992年的第102届国会期间提出了9个涉及快行道授权的综合性议案，或者要求延长快行道授权，或者要求否决快行道授权，或者要求在快行道授权中加入环保和劳工等政策性目标。在行政部门努力游说下，众议院于1991年5月23日以192票赞成和231票反对、参议院于1991年5月24日以36票赞成和59票反对的票数未能否决“拒绝延长快行道程序两年”的众议院决议（H.Res.101）和参议院决议（S.Res.78），从而使快行道授权延期至1993年5月31日。

表2　1991—2008年有关快行道授权的贸易议案

注：美国国会是每两年一届。102届国会是指1991—1992年，110届国会是指2007—2008年。
资料来源：作者收集整理。每一个议案的内容来自美国国会网页www.govtrack.us。

在1993—1994年间，56位议员（其中共和党17人次和民主党39人次）总共提出了14个有关快行道授权的议案。绝大多数议案都与执行乌拉圭回合协定，建立美洲自由贸易区、西半球自由贸易区和美国-太平洋地区自由贸易区，或者与加勒比海盆地、亚美尼亚、智利等国家签署自由贸易协定有关，只有3个议案涉及延长或者限制快行道程序。为了确保乌拉圭回合协定得到及时批准，美国贸易代表康托尔（Michael Kanter）于1993年要求国会再次延长快行道授权。在克林顿政府对劳工与环境标准做出巨大让步的条件下，众议院于1993年6月22日以295票赞成和126票反对、参议院于1993年6月30日以76票赞成和16票反对的绝对多数同意延长快行道程序至1994年4月15日。国会批准的1993年《北美自由贸易协定》、1994年《乌拉圭回合协定》和美国加入世界贸易组织，都利用了1994年4月16日到期的快行道程序。

由于1992年的国会选举中有110名新众议员和11名新参议员，并且1994年中期选举后有86名新的众议员和11名新的参议员进入国会，共和党从1932年以来第一次控制参众两院。在控制参众两院后，共和党于1995年在众议院和参议院分别取得了创纪录的561次和345次表决胜利（CQA，2003，p.B-14）。由于越来越多的民主党议员倾向于自由派而共和党议员倾向于保守派，两党之间的党派意识形态差距拉大，从而导致两党在与贸易有关的劳动和环保标准、收入分配不均、帮助因贸易而失业的工人的调整援助计划等社会问题上都采取了对立的态度（戴斯勒，2006，第282页）。在1995年，共和党在众议院和参议院分别获得党内一致同意的表决次数为159次和104次，远超过民主党的17次和63次（CQA，2003，p.B-14）。尽管国会在1995—1996年间提出了10个与快行道授权有关的议案，但200多名议员提出了强调快行道授权与环保和劳工标准联系的《北美自由贸易协定责任法》《公平市场与公平贸易法》和《公平贸易与国际准则法》等议案。在1995—1996年的104届国会中，克林顿政府要求延长快行道授权至1999年12月31日，并在国会不否决快行道授权申请的情况下在1999年后再次延期两年。克林顿政府的初衷是利用快行道授权把智利纳入北美自由贸易协定框架，建立美洲自由贸易区和跨大西洋自由贸易区。最初，民主党支持克林顿政府的提议，1995年9月21日共和党控制的众议院筹款委员会批准了共和党修改的《贸易协定授权法》议案。该议案列举了贸易协定谈判的五个目标，但删除了民主党支持的劳工和环保标准。同时，该议案要求快行道立法实施仅限于那些与列举的谈判目标“直接相关”的条款，不同于以往快行道授权需要考虑没有在快行道授权领域内但是贸易协定谈判“所必要的或者合适的”条款。根据这个提议，如果美国贸易代表超越了规定的谈判目标，快行道立法程序就可能被否决。由于共和党与民主党在快行道授权中是否包括劳工和环境问题争论不休，这个提议没有在国会两院进行表决。由于担心1996年大选前工会与环境组织的反对，克林顿政府对快行道授权采取了不关注的态度。因此，共和党控制的国会在1995年修改预算协调提案中废除了对总统的快行道授权。

在1997—1998年的第105届国会上，共和党与民主党在是否给予总统快行道授权的问题上展开了激烈的斗争。反对快行道授权的民主党议员主要关心劳工与环保的执行机制。由于许多民主党议员在1993年支持了《北美自由贸易协定》，该协定中关于劳工权利与环境条款的微弱的执行机制使他们感到被背叛。由于在美国边境的墨西哥环境污染严重、工人工资较低，大量的企业与工作机会流向墨西哥，美国的出口与就业机会只是略微增加，于是这些议员坚持在未来的贸易协定中把劳工与环境条款的保证执行与快行道授权捆绑在一起。工会支付了一百万美元进行广告宣传来反对快行道授权。1998年的一份关于国际贸易的调查表明，59 %的美国人支持自由贸易协定，26 %的人反对，83 %的人几乎不知道“快行道授权”，但其中41 %～48 %反对快行道授权（Sweeney，1998）。彼得逊国际经济研究所的著名贸易专家戴斯勒（I.M.Destler）在1997年国会作证时，建议把快行道授权永久化，规定快行道授权的贸易协定适用范围并包括劳工、环保条款，同时把法定审批时间从90天缩短到45天（Destler，1997）。由于担心快行道授权会给予总统在贸易谈判中加入伤害美国商业利益的条款或给予世界贸易组织太多的权力，共和党议员也坚持反对贸易谈判的快行道授权。在1997—1998年提出的13个与快行道授权有关的议案中，绝大部分议案都要求在快行道授权中加入环保和劳工标准，或者要求按照2/3赞同的方式批准贸易协定。

由于预算赤字和其他问题是1997—1998年优先考虑的问题，克林顿政府直到1997年9月16日才向国会提交快行道授权的提案。为了满足共和党控制的国会需要，该提案在主要目标中没有包括劳工和环保标准，但是民主党人极力反对这个提案。1997年10月1日，参议院财政委员会提出了《互惠贸易协定法》（S.1269）的议案报告，该报告包括了与贸易相关的劳工和环境条款，并限制快行道在实施贸易协定“所必要的”，而不是“必要的或者合适的”条款范围内。1997年10月8日，众议院筹款委员会以24票赞成14票反对（其中16名民主党议员中有12人反对）的多数表决批准了类似于参议院议案报告的《互惠贸易协定法》（H.R.2621）决议。当参议院在1997年11月准备对快行道议案进行全院表决时，众议院的民主党人全力以赴地反对《互惠贸易协定法》的决议，于是众议院多数党领袖金格里奇（Newt Gingrich）和克林顿总统决定暂时不在众议院大会上表决该议案。1998年7月1日，参议院财政委员会以18票赞成对2票反对的绝对多数批准了包括《1997年互惠贸易协定法》、非洲撒哈拉和加勒比贸易优惠计划以及包含普惠制待遇延期在内的综合性贸易议案《1998年贸易与关税法》（S.2400）。由于民主党极力反对综合性贸易议案，《1998年贸易与关税法》议案没有在参议院大会上表决。为了帮助共和党获得农业和商业利益集团在中期选举的支持，众议院议长金格里奇在1998年7月23日提议在9月进行快行道授权的表决。但是，克林顿总统和许多民主党议员因担心中期选举中失去工会支持而反对在9月进行表决，并建议在1999年进行快行道授权的表决。1998年9月25日，众议院对快行道授权的《互惠贸易协定法》议案进行投票表决，以180票赞成对243票反对被否决。

1993年和1998年快行道延期在众议院表决的不同结果，不仅是因为民主党在众议院的席位从103届国会的258个减少到105届国会的207个，而且民主党支持快行道授权的人数从144人减少到30人（反对人数却从102人增加到168人）。具体来看，在41名民主党新议员代替民主党老议员的选区中，有21位民主党议员在1993年支持但在1997年反对快行道授权的延期；在15位民主党议员代替共和党议员的选区中，有13位在1993年支持但在1997年反对快行道延期；在60位共和党议员代替民主党议员的选区中，23位共和党议员从支持的态度转变为反对；在30位共和党新议员代替共和党老议员的选区中，有14位反对快行道授权。在72位反对该提案的共和党议员中，37位是新选举的议员；在168位民主党反对派中，34位是新选举的议员（Gibson，p.176）。可以说，1998年争取快行道授权的失败是国会中多数民主党的反对、企业集团与工会在快行道授权上的分歧、工会的大力宣传与反对、20世纪90年代末两党的基本选民利益的分歧、民主党失去国会的多数党席位、政党领袖与总统在快行道授权上的立场不同、民主党与共和党在谈判授权的范围与执行机制上的对立等多种因素共同作用的结果。

尽管在1999—2000年的第106届国会中提出了8个与快行道授权相关的议案，参议院财政委员会在1999年考虑过包括快行道授权的综合贸易议案，但是，由于2000年是总统大选之年，国会没有在快行道程序方面采取任何行动。在2001—2002年间，有64位议员提出了10个综合性快行道授权的议案，如《2002年贸易法》《两党促进授权法》《快行道贸易谈判授权法》《永久贸易促进授权和市场准入法》《智利快行道法》《标准贸易促进授权法》《综合贸易谈判授权法》《贸易促进授权法》等。尽管在1998年克林顿政府曾寻求快行道授权遭到国会的激烈反对而失败，但是，重新获得快行道授权是美国总统乔治·W.布什在2001年入主白宫后的头号任务，其目的是把《北美自由贸易协定》延伸到拉丁美洲的其他国家，并努力达成WTO框架下的对外直接投资、知识产权、农业、与贸易相关的劳工和环境政策的多边协定。

小布什政府在2001年就任之初就把贸易谈判授权列为贸易政策的优先考虑的问题。2001年2月27日，小布什总统在国情咨文中表示：“前五届总统中的每一位都获得了影响深远的贸易协定谈判的授权。今晚，我强烈要求快速地授予我总统贸易促进授权。”^[6]2001年5月10日，小布什总统向国会提交了国际贸易的立法议程，贸易促进授权位居首位，其他议程包括工人培训与教育、实施《美国-约旦自由贸易协定》《安第贸易优惠法》的延期、普惠制的重新授权、与越南和老挝的双边协定以及对东南欧国家提供贸易好处的立法。小布什总统在贸易促进授权的提议中表示，快行道授权将被用来启动世界贸易组织的新一轮谈判、美洲自由贸易区协定的谈判，包括智利和新加坡在内的区域和双边自由贸易协定的谈判。该提议列举了13个谈判目标，包括保护儿童和遵守核心劳工标准，按照“美国的主权和贸易扩张一致的方式”支持贸易和环境保护政策、削减关税等，并建议在协定的谈判过程中将采取劳工和环境措施，保证在谈判的各关键阶段咨询国会及其顾问委员会。许多共和党议员反对将劳工和环境条款作为快行道立法的组成部分，但许多民主党议员坚持劳工和环境条款是贸易协定的主要目标。由于劳工和环境标准是共和党与民主党在设定快行道授权目标方面的主要分歧所在，许多议员赞成把劳工和环境标准作为贸易协定的主要条款，如《美国-约旦自由贸易协定》所做的那样，而不是像《北美自由贸易协定》把劳工和环境标准作为补充协定。按照这些议员的设想，当贸易协定伙伴没有执行影响贸易的劳工和环境条款时，就需要对贸易伙伴规定违规罚款额或者设立争端解决条款。同时，在快行道议案的立法形式方面也存在较大的争论。小布什总统提议把快行道授权包括在批准约旦和越南的双边贸易协定、普惠制延期、扩大安第国家的贸易优惠及其他贸易条款的综合贸易法案中，但绝大多数民主党议员反对这种捆绑式提议，坚持每个双边贸易协定和快行道授权要单独考虑。参议员格莱姆（Phil Gramm）要求为1988年贸易法中的贸易协定谈判授权和快行道审批程序延长至2004年，参议员罗伯茨（Pat Roberts）要求永久性地延长快行道授权。众议员英格利希（Phil English）提议，在每次谈判开始前由新建立的劳工和环境委员会向总统和国会提交报告以及总统在获得国会预先授权的情况下，快行道审批程序可以永久化，但世界贸易组织的有关协定不在此列。

为了获取快行道授权，小布什总统同意提高钢材进口附加税30 %，增加对农业出口的补贴，对在贸易中受到损害的工人增加120亿美元的贸易调整援助以及允许国会修改贸易协定来保护美国的反倾销法。尽管受到2001年“9·11”事件的巨大影响，2001年12月6日众议院以215票赞成214票反对的微弱多数票通过了《2001年两党贸易促进授权法》（H.R.3005）的议案，但是，民主党众议员只有21人赞成，189人反对。多数民主党议员要求采用制裁等方式来执行贸易协定规定的劳工与环境条款。在193位投票赞成的共和党议员中，几位共和党议员说他们投赞成票是为了支持布什政府的反恐怖战争政策。在满足民主党议员的劳工、国会审查和产品倾销方面的要求后，参议院在2001年众议院通过的《两党促进授权法》的议案中加入失业工人的贸易调整援助、安第国家的贸易特惠法延期等议案。^[7]但是，扩大对失业工人的救济和让国会修改贸易协定以保护美国贸易法律的参议院修正案，引起了众议院共和党议员和总统的激烈反对。为了获得快行道授权，小布什政府与参议院两党在贸易调整援助问题上进行了较长时间的谈判，并最终达成了协议。在经过18天的辩论和采纳了几个主要修正案之后，参议院在2002年5月23日以66票赞成和30票反对的绝对多数票通过了《2002年两党贸易促进授权法》。众议院在适当修改的情况下于2002年6月26日批准了参议院版本的《2002年两党贸易促进授权法》议案（H.R.3009）。众议院于7月27日以215赞成对212票反对、参议院于8月1日以64票赞成对34票反对的多数同意了《2002年两党贸易促进授权法》的联席会议报告。布什总统在2002年8月6日批准了该法案，重新将其命名为《2002年贸易法》，许诺加快利用快行道授权与智利、新加坡和摩洛哥进行贸易谈判，并准备下一轮的国际贸易谈判，争取在西半球建成一个自由贸易区。

《2002年贸易法》规定了有关快行道授权的谈判目标、咨询和立法程序的条款。该法要求总统签署的贸易协定要强化包括争端解决机制在内的国际贸易体制的规则和程序，促进美国的经济增长、生活水平的提高、充分就业以及全球的经济增长，保证对劳工和环保标准的支持，尊重国际劳工组织规定的工人权利与儿童权利，保证贸易协定不能削弱美国国内的劳工和环保法律，保证小企业享有与大企业同等的公开、公平和互利的市场准入权利。该法规定，总统在授权范围内签署的贸易协定享有3年的快行道程序，在国会不否决总统的延期申请的条件下将延期两年。2005年3月30日，布什总统向国会递交了延期申请，国会在2005年6月30日的截止日期前没有采取任何行动否决布什政府的申请，因此，快行道授权延期至2007年7月1日。到期之后，奥巴马政府直到2009年6月仍未向国会寻求快行道授权的延期。

（三）关税谈判授权与快行道授权的比较

如前所述，快行道授权或者贸易促进授权就是国会对总统在授权时限、范围和目标内达成的互惠性贸易协定没有修改权，而只能在规定时限内批准或否决整个贸易协定的立法程序，从而防止了国会各委员会或委员会主席因压制立法而使法案无法提交表决并增强了总统的外贸谈判能力和可信度（杨树明、陈功，2005）。相比之下，关税谈判授权是国会对总统在一定授权范围和时限内与贸易伙伴达成的互惠性关税减免的贸易协定，只需要总统声明即可实施而无须国会批准的立法程序。需要注意的是，非关税壁垒的互惠性贸易协定和关税协定的立法审批程序存在一定的区别与联系。这两种立法程序都能有效地保护国会免受具体产品进口限制的压力，从而把国会承担主要政治责任的局面建立在行政部门和负责贸易的主要委员会保护之下。但是，关税谈判授权和快行道授权在以下四方面存在显著的差别。

（1）授权方式不同。快行道授权在非关税壁垒贸易协定谈判开始与结束时都必须征得国会的同意。关税谈判时，总统与外国的关税减让达成的协议只要不超出国会事先规定的百分比，就自动生效，不需要国会批准。肯尼迪回合的关税协议只需要《1962年扩大贸易法》的授权就自动生效，但东京回合谈判的贸易协定则需要按照《1974年贸易法》的快行道授权并依照《1979年贸易协定法》来实施，乌拉圭回合谈判的贸易协定也需要《1988年综合贸易与竞争立法》的快行道授权和《1994年乌拉圭回合协定法》来实施。美国与以色列、加拿大的自由贸易协定需要《1984年贸易与关税法》的快行道授权并按照《1985年美以自由贸易区实施法》和《1988年美加自由贸易协定实施法》来实施。^[8]美国与加拿大、墨西哥关于北美自由贸易协定的谈判需要《1988年综合贸易与竞争立法》的快行道授权和《1993年北美自由贸易协定实施法》来实施。在2002—2008年间，美国与新加坡、智利等国签署的十多个自由贸易协定，都是需要《2002年贸易法》的贸易促进授权并按照相关自由贸易协定实施法来实施的。凡是在双边/区域自由贸易协定和世界贸易组织的多边贸易协定中涉及关税削减或者修改条款的，国会都在相关贸易协定实施法授权总统以行政声明的方式实施贸易协定的关税修改条款。当然，在快行道授权中，国会对总统提交的非关税壁垒协定或者自由贸易协定，只能表示赞成或者反对，不能附加议案，除非贸易协定的伙伴国在国会审批协定前同意签署附加协议。例如，1993年签署的北美自由贸易协定在增加了劳工和环保附加协议后获得了国会批准，2007年签署的《美国-秘鲁贸易促进协定》在秘鲁同意美国国会加入的国际劳工和多边环保协定条款后获得了国会的批准。

（2）责任范围不同。在关税谈判时，众议院筹款委员会和参议院财政委员会往往比较关注关税削减情况，更多地参与涉及修改关税的贸易协定谈判。1962年的贸易法规定，众议院筹款委员会和参议院财政委员会每次各自选派两名成员组成多边贸易谈判的美国代表团。《1974年贸易改革法》要求总统在签订非关税贸易协定前咨询筹款委员会和参议院财政委员会，参众两院参与美国贸易协定谈判的代表人数增加到每院5人。在快行道授权中，监管贸易的责任已经扩展到国会具有管辖权的更多委员会手中，因为快行道授权程序规定，贸易协定的有关议案必须提交参众两院的“各相关委员会”。在《1979年贸易协定法》中，各贸易相关委员会在该法案中加入许多行业保护条款，从而为20世纪80年代限制钢铁、汽车、半导体、纺织服装等具体产品进口的提案开辟了道路。在《1988年综合贸易与竞争力法》表决前，国会中22个不同委员会和小组委员会的200名国会议员参与了讨论，如农业委员会和外交委员会分别参与农产品、军火贸易方面的贸易决策。随着众议院筹款委员会和参议院财政委员会的贸易权力来自关税的传统司法原则在关税率不断降低的情况下遭到削弱，政府采购、产品标准、知识产权、劳工、环保和补贴等非关税壁垒问题的大量出现也促使其他委员过问贸易问题，从而加强了贸易谈判授权的政治化。

（3）报告程序不同。关税谈判授权的报告要求很简单，只要总统按照国会的授权要求在规定期限和范围内削减或者修改了关税率，就可以总统声明的方式予以实施。但是，非关税壁垒的贸易谈判授权的报告要求却越来越复杂。根据快行道的谈判授权，美国政府参与了1973—1979年的东京回合的多边贸易谈判。当东京回合谈判结束并准备立法实施时，参议院认为国会应该在贸易谈判中更主动地参与谈判过程，于是要求贸易协定必须经过委员会考虑、修正和听取报告的复杂立法程序后，才能提交议案。尽管没有形成正式立法，但总统和国会都同意国会在贸易协定立法过程中的参与程序，以便保证贸易协定议案在提交后进入快捷审批程序。《1984年贸易与关税法》要求总统在正式启动贸易协定谈判前，应分别与主管贸易问题的参议院财政委员会和众议院筹款委员会进行磋商，任何一个委员会都可通过多数票表决来拒绝向拟订中的贸易协定给予快行道授权。《1988年综合贸易与竞争法》不仅将快行道授权的每次授权时间从5年缩短至3年，而且强化了总统与国会之间的磋商程序。《2002年贸易法》继续强化国会对谈判过程的监督，并首次将劳工与环境保护等非贸易条款与快行道授权挂钩，要求总统在贸易协定中加入相关条款，使缔约方确保其不会弱化或降低其与贸易有关的劳工与环境法的保护水平（朱瑜，2008）。

为了保证总统签署的贸易协定被纳入国会快捷程序的考虑，总统在贸易协定谈判和签署过程中必须满足《2002年两党贸易促进授权法》规定的咨询、通知和其他详细的报告要求（Fergusson，2008）。这些要求包括：第一，在谈判之前，总统必须提前90天通知国会。^[9]在提交通知之前或者之后，总统必须同国会的相关委员会和国会监督小组（Congressional Oversight Group，COG）进行磋商。^[10]当然，总统必须遵守有关农业、纺织服装、鱼类谈判中额外的咨询和评估要求。第二，在谈判过程中，美国贸易代表必须密切且及时地与国会监督小组及具有管辖权的各委员会进行磋商。经过美国贸易代表与众议院筹款委员会和参议院财政委员会磋商后起草的贸易谈判指南，必须包含国会监督小组的简报，并且国会监督小组的成员及工作人员都可以阅读。第三，在签订贸易协定前的180天，总统必须向参议院财政委员会和众议院筹款委员会提交修改美国贸易救济法的建议。在签订协定前90天以上，总统必须通知国会签订协定的意图和向国际贸易委员会提交贸易协定的详情并请求评估。在提交通知后的30天以上，私人部门的顾问委员会必须向国会、总统和美国贸易代表提交贸易协定的报告。在这个过程中，美国贸易代表必须密切及时地与众议院筹款委员会、参议院财政委员会、国会监督小组、国会顾问和涉及农业贸易的农业委员会进行磋商。第四，在签订协定的60天内，总统必须向国会递交保持与贸易协定一致而需要改变美国法律的清单。在签订协定的90天内，国际贸易委员会必须向总统和国会递交贸易协定影响美国经济和具体产业部门的报告。尽管没有规定递交贸易协定实施提案的最后期限，但是一旦总统向众议院筹款委员会和参议院财政委员会提交了贸易协定实施法的草案及相关的协定和文件，两个委员会必须在45天之内提供立法报告或者提交给参众两院大会。^[11]如果涉及收入条款，贸易协定实施法的草案必须首先递交给众议院筹款委员会，参议院财政委员会在收到众议院批准立法的15天内进行表决。一旦议案被提交给参众两院大会，各院大会必须在15天内不加修改地进行投票表决，辩论的时限为20个小时。也就是说，在总统提交贸易协定草案的90天内，国会必须对贸易协定实施法的草案进行表决（Hornbeck & Cooper）。^[12]

（4）谈判范围不同。关税谈判授权经历了一个从双边到多边贸易谈判、从互惠性关税到优惠关税的发展历程。《1934年互惠贸易协定法》及其延长法案要求总统对具体产品的关税展开双边互惠性关税削减的谈判，《1962年贸易扩大法》授权总统可以对一揽子关税展开多边互惠性关税削减的谈判，《1974年贸易改革法》授权总统可以对关税展开互惠性或者普惠制待遇的谈判。对于总统签署的互惠性或者优惠关税的削减或者修改，总统可以以行政声明的方式予以实施。相反，快行道授权却必须是互惠性非关税壁垒的贸易协定谈判，尽管其经历了《1974年贸易改革法》的多边协定谈判到《1984年贸易与关税法》的双边协定谈判和《1988年综合贸易与竞争力法》的双边与多边谈判的授权过程。根据《2002年贸易法》及相关贸易协定的实施法，国会授权总统对关税削减的贸易协定或者非关税壁垒的贸易协定实施法以总统声明的方式予以实施。在1977—2005年间发布的2 879个总统声明中，88 %是象征性声明，12 %是政策性声明。在332个政策声明中，234个涉及贸易协定、关税改变和普惠制优惠关税的贸易政策声明，其中51 %涉及提出贸易协定，42 %修改现有关税，6 %是阻止暂停最惠国待遇等贸易政策的总统声明（Rottinghaus & Maier，2007）。