为了发挥美国的经济强国地位和促进自由贸易发展，也为了避免因受到特殊利益集团的强大影响而制定出坏的关税法和修改越来越复杂和烦琐的关税和贸易法规的辛苦，在资本密集型产业与金融集团联合支持和民主党控制国会及总统席位的有利条件下，国会在《1934年互惠贸易协定法》中通过制度创新的方式把互惠性贸易协定中制定具体关税的权力有条件地授予总统（Bailey等，1997）。《1934年互惠贸易协定法》规定，由总统实施关税减让谈判并与外国政府签署贸易协定；在现有关税基础上，总统拥有削减50 %的关税率并让外国商品免税进入美国市场的权力；总统达成的削减关税的协议不需要国会批准就能以总统声明的方式生效。因此该法案把制定关税和总统的国际谈判权结合起来，把过去由国会单方面制定的法定关税转变为总统通过与其他国家签订双边互惠性贸易协定而达成的灵活性关税。由于联邦法院认为并非美国签订的所有国际协定都应该是条约，行政性的贸易协定也可以在国会的关税和商业权力与总统的对外事务权力的联合实施中找到宪法基础，因此，总统根据《1934年互惠贸易协定法》修改关税的权力并不违背宪法的“条约条款”。同样重要的是，国会并没有完全放弃制定关税政策的立法权力，因为这项关税谈判权的授权期为三年，而且只能局限于双边而不是多边关税谈判，以便总统在贸易协定的谈判中遵循国会的意图。当授权期满后，国会可以决定何时向总统授权、重新授权、延长授权或者不再授权。尽管如此，自1934年以后，美国与外国政府签订的贸易协议主要都是通过国会-行政协定的方式进行立法的，从而改变了国际贸易协定需要采取条约形式进行立法的传统。那么，是什么原因导致国际贸易协定的立法形式发生这么大的改变呢？

（一）党派因素

自美国内战后直到19世纪末20世纪初，贸易政策一直是共和党与民主党争论的主要议题之一。由于共和党的群众基础主要集中在制造业比较发达的东北部和中西部，民主党的群众基础集中在农业比较发达和农产品出口较多的南部地区，因此，共和党议员有很强的动机把关税率保持在较高的水平，而民主党议员则倾向于降低关税和进口廉价的工业品。在1846—1934年间，共和党长期控制总统和国会时多会提高关税，如1861年、1890年、1897年、1922年和1930年颁布的关税法就是如此。民主党则在1846年、1894年和1913年控制国会两院与总统后削减关税（Bailey等，1997）。

但是，绝不要把民主党看作自由贸易论者，两党的区别主要是在高关税和低关税政策方面。民主党和共和党在1890—1920年间均未从比较成本的角度考虑国际贸易，而是把出口当作处理国内剩余物品的手段，进口则是满足国内生产急需的廉价原料和推动出口的手段，消费者福利不在政策考虑之列。这期间的贸易保护主义者都是从保护幼稚产业、保护国内的就业和高工资、促进国内的经济繁荣的角度来提倡贸易保护的。民主党往往从稳定政府收入、竞争性关税和附带保护的原则出发确定关税率的高低。到了20世纪20年代，民主党的竞争性关税原则就从利用进口遏制国内垄断和过高价格的关税率演变为确保国内外生产成本相等的关税率。相反，共和党却在1929—1930年的关税辩论中强调关税必须使国内外的竞争条件均等化（Allen，1954）。尽管贸易保护会导致国内剩余产品出口的减少、廉价原料进口的减少以及对特殊利益集团的偏倚，但是反对贸易保护的人往往从高关税促进垄断和高工资的角度强调贸易的好处，结果使贸易保护主义者的论点居于主导地位。

在1929—1930年，负责关税立法的众议院筹款委员会有25名成员，其中15名为共和党议员。参议院财政委员会有19名成员，共和党有11名，民主党有8名。按照多数党控制国会的规则，这些共和党议员控制了纺织、金属和化学品的小组委员会；按照资深原则（Seniority principle），最老的共和党议员是当然的小组委员会主席。尽管1930年关税法的初衷是有限修改1922年关税法并配合共和党总统胡佛提高关税的要求，筹款委员会的关税草案在提交给众议院全体委员表决时，进一步按照共和党议员的要求和争取部分民主党议员的选票要求提高了更多产品的关税。参议院财政委员会主席斯穆特不仅是一位地地道道的保护主义者，而且高度关注其选区的糖类产品的关税。为了提高糖类产品的关税，斯穆特不得不同意其他议员提高其选区产品的关税。但是，代表农业州的议员希望提高农产品关税，与民主党议员结成联盟努力降低工业品的关税。在宾夕法尼亚州参议员格兰迪（Grundy）的斡旋下，农产品和工业品的关税整体上都得以提高，只有少部分工业品关税被降低。在经过一年的磋商和斗争后，参议院最终通过了1930年关税法。美国历史学家安东尼·奥布莱恩认为，“投票支持议案通过的民主党人都来自路易斯安那州或佛罗里达州，代表着能从该议案中获得保护的糖和柑橘生产商的利益”（帕克，第35页）。该关税法的参议员版本和众议院版本的不同之处在参众两院的联席委员会（Conference Committee）上得到解决。

当最终版本的1930年关税法递交胡佛总统签字生效时，该关税法与胡佛在1929年的关税提议已相去甚远，因为参众两院的政治斗争和选票交易最终全面提高了关税。由于美国的糖类供给一半来自古巴，一半来自路易斯安那州、西部各州、波多黎各、菲律宾、夏威夷，从古巴进口的糖类关税在1922年的关税法中规定为每磅1.76美分，众议院在1929年通过的关税草案中规定为每磅2.4美分，参议院财政委员会在报告中规定为每磅2.2美分，参议院委员会最终调整为每磅1.76美分，但参议院通过的关税草案和1930年关税法规定为每磅2美分。对于兽皮的关税，众议院通过的草案规定的关税率为15 %，参议院财政委员会的草案提高到17.5 %，参议院全体委员会和参议院通过的草案规定兽皮的进口为免税，最后在1930年立法中规定兽皮的关税率为10 %，皮革为15 %，鞋类为20 %。铝制餐具在1922年为每磅11美分加上55 %的关税，众议院和参议院财政委员会的草案削减到每磅11美分加上50 %的关税，参议院的草案规定关税率为每磅25 %，最后的参众联席委员会规定为每磅8.5美分加上40 %的关税；铝材的关税在1922年为2美分，众议院和参议院全体委员会提高到5美分，参议院规定为2美分，参众两院的联席委员会最后规定为4美分。对于小麦的关税，1922年关税法规定为每蒲式耳30美分，1924年提高到42美分，1930年继续保持42美分的高关税。对于棉花的关税，1921年《紧急法》规定每磅暂时征收7美分，在1930年的关税立法过程中，众议院和参议院财政委员会在草案中都规定棉花免税进口（主要来自埃及），但在参议院的全体委员会和最终立法中规定为每磅7美分。对于肉类和奶制品类的关税，牛的关税从每磅0.5～2美分增加到2.5～3美分，牛肉从3美分增加到6美分，羊从2.5美分增加到5美分，羊肉从4美分增加到7美分，猪肉从0.5美分增加到2美分，火腿和熏肉从3美分提高到3.25美分，畜类从3美分提高到8美分，奶和奶酪的关税提高了3倍，黄油和鸡蛋的关税提高较少，玉米从每蒲式耳15美分提高到25美分。由于猪、猪肉和玉米主要是出口产品，其进口量很小，关税率的提高对这几种产品的进口量影响不大。奶制品主要是国内生产为主，以及少部分从加拿大进口，关税率的提高主要影响加拿大。由于蔬菜和水果的进口主要来自加拿大和墨西哥，这些产品的高关税主要对美国的邻国影响巨大。“它们的重要但可惜的作用是激怒我们的邻国并严重影响与它们的友好关系”（Taussig，1931，p.509）。对陶西格（Taussig）来说，其他肉类的高关税的象征意义很大，因为它象征着经济的自给自足，即消费国内的生产和出口的中断。

在工业品方面，尽管国会的初衷是提高经营不景气行业的关税，但国会的政治斗争最终使绝大部分工业品的关税得以提高以及对不重要进口的关税削减。表6列举了1922年关税法和1930年关税法的关税率变化情况。纺织品的关税从1922年的45 %提高到62.5 %，部分纺织品甚至提高到67.5 %；毛制品的关税从1922年的50 %提高到1930年的60 %；丝绒制品的关税从1922年的60 %提高到1930年的65 %；瓷器的关税从1922年的70 %提高到1930年的70 %加上每打10美分的关税；科学玻璃仪器的关税从1922年的65 %提高到1930年的85 %；男士草帽的复合关税率从1922年的60 %提高到1930年的150%；女式皮手套的复合关税率从70%提高到140%。陶西格（Taussig，1931）认为高关税并不能阻止外国产品涌入美国，因为美国以资本密集型为主的大型工厂并不能满足消费者不断变化的偏好和需求。但事实是，高关税导致美国的进口额从1929年的44.6亿美元下降到1932年的13.4亿美元，下降幅度高达70 %。

表6　1922年和1930年关税法规定的平均关税率比较（单位：%）

注：平均关税率的计算是以1928年每种产品的进口量为标准，分别采用1922年和1930年的关税率进行计算的结果。但是，1930年后的通货紧缩以及从量税的普遍使用事实上导致关税率的提高幅度更大。
资料来源：Taussig，1931，pp.518-519。

1932年，民主党在贸易和关税问题上存在四个明显的派别：一是以拉斯科布（John J.Raskob）和史密斯（Smith）为代表的贸易保护主义者，希望提高关税来满足农业、东部劳工和商业利益集团。二是以国务卿赫尔（Cordell Hull）为代表的奉行威尔逊主义的民主党，努力倡导多边主义的自由贸易政策和贸易和平论。由于民主党候选人史密斯（Al Smith）在1928年的总统竞选中，对贸易保护主义情绪做了很大的让步且民主党在1930年关税法的声明之时对共和党的贸易保护主义做出软弱的回应，赫尔等人努力使民主党的大多数远离民主党中的史密斯保护主义派别（Fetter，1933，p.416）。三是以莫利（Raymond Moley）、塔克韦尔（Rexford Tugwell）和伯尔（Adolf Berle）为核心的罗斯福智囊库，坚持认为美国的主要问题是国内问题，贸易政策服从于国内复苏的政策。四是以罗斯福的特别贸易顾问皮克（George Peek）为代表的集团，认为农业问题要优先于工业问题的解决，倡导国内农产品的价格支持和剩余农产品出口补贴的价格双轨制的政策（Haggard，1988，pp.104-105）。即使国会认识到1930年关税法中选票交换和高关税的问题，但是，国会仍然担心贸易政策决策权高度集中在国务院的严重后果。在1932年9月的总统竞选演说中，罗斯福在农业和关税问题上持妥协态度，综合了后三个民主党派的观点。一方面谴责过渡关税带来的问题，但同时支持关税的成本均等化公式，把赫尔提出的单方面削减10 %的关税和要求协商关税削减混合在同一个演讲中。不过罗斯福承诺，通过国际谈判来削减关税和增强行政部门在贸易政策制定过程中的作用，同时认识到支持那些限制国会修改关税委员会建议的办法来限制国会的选票交易（logrolling）的重要性（Haggard，1988，pp.106-107）。

1933年，民主党在参众两院取得压倒性的席位优势，民主党众议员从1929—1930年的167位增加到1933—1934年的313位，民主党参议员从39位增加到60位，但共和党众议员从267位下降到117位，共和党参议员从56位下降到35位。在政党选举获胜的基础上，富兰克林·D.罗斯福在1933年3月入驻白宫，为美国贸易政策的根本转向提供了政党基础。^[3]当1933年民主党取代共和党控制总统和国会时，削减关税几乎成了民主党的传统选择。“新政没有革命性地改变美国的政治，但确实显著地改变了美国的政治。它加强了美国的两党制，削弱了一党制和希望取代两大政党之一的第三党的威胁，当然也在很大程度上改变了两大长期主导政党的关系”（Kirkendall，1985，p.11）。在同时参与表决《1930年斯穆特-霍利关税法》和《1934年互惠贸易协定法》的225位众议员和参议员中，96 %的议员表决都是按照政党路线，即共和党议员支持前者但反对后者，民主党议员支持后者但反对前者，只有9位议员从支持前者转向支持后者（Schnietz，1994，p.129）。在美国国务卿科德尔·赫尔（Cordell Hull）的积极倡导和努力下，美国众议院在1934年3月20日以274票赞成对111票反对，参议院在6月4日以57票赞成对33票反对的绝大多数表决结果通过了《1934年互惠贸易协定法》，从而完成了对《1930年斯穆特-霍利关税法》的修改。

（二）国际因素

在第一次世界大战以前，欧洲实行的是金本位制下的现代资本、人员自由流动的对外经济政策。尽管关税政策被绝大部分国家用来作为国内外市场的缓冲器，但是，长期互惠贸易条约和无条件的最惠国待遇阻止了关税的频繁增长（Feiler，1937）。相反，美国在这一时期反对欧洲的综合性贸易条约和无条件最惠国待遇，而关税决定权掌握在国会手中，每一个贸易条约国只有在对等减让的条件下才能获得美国的关税减让。但在1918年后，欧洲国家签订的长期贸易条约为短期贸易协定所取代，各国都普遍通过提高关税率来限制进口。在1926—1930年间，世界上有45个国家提高进口关税。在1932年英国放弃自由贸易政策并采纳综合关税政策后，欧洲进入了一个关税涉及的产品范围更广、关税率更高和不确定的时代，而且大量出现的非关税保护手段甚至成为保护本国的主要手段。

具体来说，这些非关税的贸易保护手段包括：第一，货币贬值。随着1931年英镑贬值，世界各国，不管是小国还是大国，都把货币贬值用作进口壁垒和出口补贴的手段。与某个产品的具体关税率不同，货币贬值是对某一外国产品的所有国内产品和服务的价格下降，并且不需要国会的立法批准和讨论，政治成本很低。美元在1933年贬值的目的是补偿国内通货紧缩和缓解债务的压力。在1929—1933年间，美国的储户在银行破产中损失了1 400亿美元（帕克，2009，第181-182页）。第二，数量管制的广泛使用。没有实行货币贬值的黄金集团或者货币贬值幅度不大的国家，广泛使用数量管制来抵消其他国家的货币贬值，如采取进口许可证、进口配额、限制使用外国货币作为支付手段等。在1931年前，进口配额通常是为了简化关税的复杂程序，允许配额内的产品按照低关税或者免税进口；但在1931年后，进口配额被用来限制进口，配额外的产品不允许进口。第三，易货贸易。1929年，美国从德国、奥地利、英国等国抽回大量的短期资本，美国对欧洲的贷款从1928年的10.9亿美元下降到1929年的2.06亿美元，从而使德国、奥地利的外汇极度缺乏（帕克，2009，第21页）。受到债务危机困扰的德国、意大利、法国等国采纳了易货贸易的方式，通过贸易和清算协定使进出口大致平衡，或者迫使债权人购买债务国的物品以抵销债务。这些国家采取限制进口，加强国内生产或者进口替代，努力扩大出口的政策，从而导致新重商主义盛行。在这种情况下，德国、意大利等国失灵的市场价格机制被计划经济取代，铺平了追求国家的权力和扩军备战的道路。第四，特惠贸易协定。在经济危机发生后，随着国际借贷和国际商品市场的分崩离析，各主导大国都建立特惠贸易区或者签订双边贸易协定。表7表明，英国、法国和德国在1933年以前签订的贸易协定数量大大超过美国。在1920—1933年间，美国与多米尼加共和国（1924年9月25日）、爱沙尼亚（1925年3月2日）、芬兰（1925年5月2日）、波兰（1925年2月10日）、拉脱维亚（1926年2月）、海地（1926年7月8日）、罗马尼亚（1930年8月20日）、智利（1931年9月28日）、保加利亚（1932年8月18日）等9个小国签订了9个双边贸易协定。而且，英帝国、法帝国、荷兰及其殖民地都采取了帝国特惠制，区域或者双边贸易协定的政治动机非常明显。因此，20世纪30年代的世界经济蜕变为英联邦区、法国及殖民地区、美国-拉美区、德国-东欧区和日本所谓的“大东亚共荣圈”。^[4]德国地缘政治学者豪斯霍夫（Karl Haushofer）甚至提倡把世界划分为泛美（南北美洲）、泛欧（欧洲、中东和非洲）和泛亚（亚洲和大洋洲）三大经济区域，每一个区域包含核心国家和边缘国家，以便增强区域集团内核心国家和边缘国家的贸易，减少区域集团之间的贸易。按照这种设想，英法的殖民帝国需要被肢解，美国、德国和日本在三大区域集团内占据主导地位，如门罗原则创建了美国主导美洲，日本主导东亚等（O'Loughlin &Wusten，1990）。

表7　1920—1939年间美、英、法、德签订的贸易协定数量

资料来源：Rohn，1983。作者整理。

随着贸易集团化的发展，国际战争的威胁迫在眉睫，如1931年后日本不断扩大在中国华北的入侵行动，1934年日内瓦裁军会议失败后日本、德国退出国联和日本退出华盛顿条约的海军军备限制，1935年意大利入侵埃塞俄比亚等。对此，罗斯福在1935年的国情咨文中表示，“旧日的仇恨死灰复燃，旧日的憎恶情绪也在高涨。扩张军备与追求实力的丑恶面目不只在一个国家重新冒头。这一切是有目共睹的。我希望能通过冷静的协商和建设性的领导，为全世界出现新型的、更合乎实际的代议制政府体制提供稳定的影响力和必要的时机，从而使世界上的特权与暴力的势力范围削减，人类的福利得到增长”（达莱克，1984，第133页）。在面对战争威胁的情况下，美国国会在1935—1939年间颁布了四个中立法案，防止美国卷入类似第一次世界大战那样的战争。在对军火出口进行限制和贸易区域集团化的情况下，国会对民用产品采取了扩大贸易的道路。赫尔在日记中写道：“对我来讲，不受障碍限制的贸易与和平共存；高关税、贸易壁垒与不公平的经济竞争与战争为伍。尽管我也认识到还有其他诸多因素，但我依然坚持如果我们造就一个自由流通的贸易体系——没有歧视与障碍的自由——那么所有国家的生活水平都会有所提高，一个国家也就不会拼命地嫉妒其他国家，由此就消灭了孕育战争的经济不平等，我也就自然得到了创造永久和平的机会”（张震江，第158页）。罗斯福政府时期的副国务卿韦尔斯曾这样评论1930年的关税法：“各国实行经济歧视并提高关税壁垒而完全不考虑这些歧视和壁垒对贸易以及其他国家人民产生的有害影响……最终产生的苦难、迷惑、怨恨及其他危害，为那些把整个世界推入战争、极权统治者的上台铺平道路”（徐泉，2008，第157页）。1935年12月，《幸福》杂志的民意测验表明，47.9 %的美国人赞成同其他国家进行经济合作以保持和平（达莱克，1984，第160页）。在1933年6—7月举行的伦敦世界经济会议失败后，赫尔参加了1933年12月至1934年2月举行的美洲国家间的蒙得维的亚会议，实现了美国废除干涉权的睦邻政策。在不干涉美洲国家事务和债务问题上消除冲突之后，美国开始加强与美洲国家的贸易协定谈判，如1934年2月与古巴、海地、巴拿马等国的谈判，与拉丁美洲国家签订了一系列贸易协定。在1934—1939年间，美国与23个国家签订了31个贸易协定，在数量上超过英国与德国（表7）。同时，在放弃金本位制、实施关税保护和建立帝国特惠制后，英国在1933—1938年间与丹麦、挪威、瑞典、冰岛、阿根廷、德国、芬兰、拉脱维亚、爱沙尼亚、立陶宛、苏联、法国、荷兰、波兰、罗马尼亚、巴西、意大利、乌拉圭、土耳其、西班牙、匈牙利、秘鲁、南斯拉夫、古巴、泰国、新西兰、澳大利亚、巴西、智利、萨尔瓦多、阿富汗、法国及其殖民地、美国、哥伦比亚等几十个国家签订了期限不等的各种双边清算和贸易协定。赫尔在1933年6月参加伦敦经济会议时明显感觉到，缺乏贸易谈判授权，互惠贸易协定的谈判就缺乏可信度，因为所有商业条约都面临参议院2/3多数的修改和表决。借助于关税谈判授权，美国就可以增强在互惠贸易谈判中的实力，实现世界贸易的领导权。显然，美国利用互惠贸易协定法签署大量的双边贸易协定，具有竞争性战略的性质。

1941年1月11日，在众议院拨款委员会关于延长互惠贸易协定法的听证会上，国务卿赫尔将互惠贸易协定法与美国取得战后世界贸易领导权联系起来：“（互惠贸易协定法）必须作为稳定与维持和平计划的不可分的一部分得到延长，我强调的是当世界和平重新恢复时，我们这个国家能承担得起领导权。但是，如果本政府变成自私自利的贸易政策的看门狗，这种可能性就会大大削弱……此时此刻，如果互惠贸易法案得不到延长，不但会剥夺我们促进国内经济繁荣的一个有效的工具，而且也等于向全世界宣告作为一个爱好和平的国家，我们放弃了用经济手段重建永久和平的领导权”（Hull，1948，p.747）。利用1941年3月通过的《租借法案》，美国与英国开始进一步探讨建立多边贸易体制的商业原则和机制问题。“在1941年8月的大西洋宪章中，1942年租借法案的第7款，在1944年的布雷顿森林会议以及建立联合国的旧金山会议上，它们都宣布贸易政策和国家间的和平存在因果关系”（哥尔德斯坦，2003，第245页）。在此基础上，美国在1947年领导建立了关贸总协定，在二战后把欧洲和日本这些核心区都吸收到美国的核心贸易区内，从而造就了西方国家在二战后的较长时期的和平局面。

（三）农业利益集团的分离及相关的保护措施

美国农产品的生产过剩问题一直是困扰美国政府的一个重大政治经济问题。陶斯格（Taussig，1931）认为，1930年关税法与先前的关税法不同的原因在于，先前的关税法可以通过经济危机、政党变更或者改革需要得以解释，而1930年的关税法与美国的农业萧条密切相关。在1900—1933年间，美国政府努力促进农业生产力的发展，如1914年的《史密斯-利弗合作推广法》要求联邦政府向接受该法的各州提供资金，1916年的《联邦农业信贷法》要求成立联邦土地银行为农场主提供长期信贷资金。同时，美国政府还在一战期间对小麦、猪肉这些农产品提供最低保证价格，并建立农业技术推广体系。在这些政策的作用下，美国的农业生产力极大提高。随着欧洲各国在20世纪20年代初的经济恢复，美国农产品的生产过剩和出口萎缩导致农产品价格的下跌和农场主收入的减少。由于美国进口的农产品主要是国内不生产或者生产量较小的产品，1922年关税法并没有满足国内农场主的需求。为此，共和党要求关税委员会利用“灵活关税”来解决农产品过剩的问题，特别是因为第一次世界大战引起的美国农产品在20世纪20年代的超级过剩问题。为了解决农业生产过剩和通货紧缩的问题，美国政府在拒绝对美国农民实行出口补贴后，1929年6月，胡佛总统要求国会提高农产品和某些工业品的关税，希望利用限制进口的方式来为国内农产品提供市场。1930年的关税法授予关税委员会的权力同1922年关税法相似：调查生产成本的国内外差额并向总统报告；在现有关税的基础上提高或者降低50 %以内的关税，但不能把产品在课税清单和免税清单之间进行转换。尽管1922年和1930年关税法授予关税委员会按照国内外产品成本差额调查和调整关税率，但是，国内外成本数据获取的困难以及关税委员会成员受到提高关税的利益集团的强大影响，这些因素导致关税委员会倾向于提高关税。利用关税限制少量农产品的进口并不能解决美国国内的农产品过剩问题，对于长期处在萧条中的农业来说，1930年的关税法是一项失败的救助政策。

为此，罗斯福政府采取对农产品提供长期保障价格和限制进口的政策来缓解农业利益集团的保护压力，为降低工业品进口的关税政策提供必要的制度保障机制。农业利益集团格兰奇（Grange）反对所有形式的贸易自由化，农业局（Farm Bureau）认为只有工业品的关税才应该降低，并试图在1934年把农产品排除在关税减让计划之外。在罗斯福政府的主导下，国会在1933年通过了《农业调整法》，建立农产品的最低收购价格和限制农产品生产量。农业调整法第22条规定，进口不应导致无效率的效果，或者在实质上干扰农业调整法项目；第32条款授权农业部长可以留出年关税额的30 %以补贴出口。根据此法案，农业部成立了农业调整局（Agriculture Adjustment Administration），负责小麦、棉花、玉米、肉猪、大米、烟草、牛奶及牛奶制品等农产品的产量限制和价格提高。在1934—1941年间，美国政府向农场主支付了44亿美元，以作为他们减少农产品生产的回报（Rau，1957，p.66）。1935年，关税委员会被授权调查国内农业支持价格计划的有效性是否需要定量进口限制的问题。而且，农产品的非关税壁垒在1934年后显著上升。根据《农业调整法》第22款的规定，农业调整局授权对小麦、黄油、牛奶制品、燕麦、大麦、小麦、花生、棉花等农产品实行进口配额。1934年的《琼斯-考斯提根法》（Jones-Costigan Act）要求对食糖实行进口配额。1937年的法律要求对奶制品、牛肉、木材、土豆实行进口配额，以便抵消从加拿大进口的关税削减。1938年，美国对烟草、棉花、原油实行进口配额；1939年，又要求课税进口产品的1/4实行数量限制（Diebold，1941）。在1941年7月通过的斯蒂格尔（Steagall）修正案中，美国政府扩大了受保护农产品的范围，进一步增强了对其他农产品的政府支持力度。在1945年的互惠贸易协定法的延期听证会上，生产羊毛、牛、糖、奶等产品的农业利益集团竭力反对该法案的延期，来自佐治亚州的一位议员提出了进一步保护农业计划不受贸易条约影响的修正案。在1947年的联合国贸易和就业的日内瓦会议上，美国要求关贸总协定和国际贸易组织的宪章包括四个例外条款，即当国内生产者遭受重大损害时允许暂时中止或者退出关税协定的逃避条款、允许农产品的数量限制、允许农业出口的补贴、基于国家安全的理由废除任何义务的条款。结果，在1947年10月通过的《关税及贸易总协定》中第11条允许农业和渔业产品的数量限制、第19条规定了逃避条款、第12条规定了国际收支原因的数量限制。在1938—1948年间，农产品的销售价格相比非农产品的销售价格上涨了50 %，农业补贴的结果使国会的农业利益集团得到满足，这确保了制造业领域的关税谈判授权得以持续。1950年的《国防生产法》（Defense Production Act of 1950）规定，总统要保护美国的农业免于国外进口的威胁。1951年的互惠贸易协定法的延期条款明确宣布，贸易协定不能在违背现存农业计划的情况下签订。随着朝鲜战争在1953年的结束，农业部和关税委员会都要求对美国生产商提供额外的保护。在1955—1956年的关贸总协定第九次会议上，美国强迫其他国家接受了保护农产品关税的《农业调整法》第22条免于关贸总协定规则限制，从而为欧盟的共同农业政策奠定了基础。

除了对农产品的价格支持、进口限制和出口补贴外，美国政府还对大量的工业品进行多种形式的保护。首先是美元对黄金的大幅度贬值等于提高了所有进口产品的关税，降低了出口产品的价格。1933年4月20日，美元脱离黄金本位制，罗斯福政府通过提高黄金的购买价格而实现了美元的贬值和国内价格的提高。当大幅度的美元贬值提高了进口价格并降低了出口价格（事实上的关税保护）之后，罗斯福政府在1934年1月寻求重新设定美元与黄金的平价，这就为1934年3月提交《互惠贸易协定法》的提案创造了条件。其次，对工业品的各种保护措施。除了在20世纪30年代对许多工业产品实行数量限制并在第二次世界大战期间几乎解除了进口产品的竞争问题外，美国在二战后出台了许多新的保护主义措施，如纺织、服装、鞋类、钢铁和汽车行的自愿出口限制，危险点条款、保障条款、贸易调整援助、反倾销和反补贴、301条款体系等都是为了限制进口或者打开国外市场的措施（Bhagwati，1988）。一方面，美国利用多边贸易体制的领导地位来推进《互惠贸易协定法》的延期，以便促进全球贸易和投资自由化和服务于美国的全球战略；另一方面，《互惠贸易协定法》推动了美国从整体的贸易保护主义转向自由贸易和行业保护主义相结合的贸易政策。(www.daowen.com)

（四）总统权力的扩张

在美国，总统权力的扩张是与经济危机发生的严重性和美国在国际体系中的地位密切相关的。20世纪30年代的经济大萧条和美国在国际体系的实力上升为总统权力的扩张提供了天然条件。美国总统威廉·霍华德·塔夫脱在1916年的《我们的元首及其权力》一书写道，“我认为对国家行政职权的正确看法是：总统不能行使任何无法正当而合理地追溯除具体授权以外的权力，也不能行使那些并未正当地暗含和包括在这种明确准许为适当的和必要的行使范围内的权力。这种确切、具体授权只能由联邦宪法或国会法案来执行。没有为总统留下什么混淆余地，使其认为只要自己是为了公众利益，便可行使任何权力”（普里施科，1990，第8-9页）。但是这种法律权限观念受到西奥多·罗斯福、伍德罗·威尔逊、富兰克林·罗斯福、哈里·杜鲁门、约翰·肯尼迪、理查德·尼克松等总统以公共利益观念为由的挑战。西奥多·罗斯福表示：“我的想法是做国家需要的任何事情不仅是总统的权力，而且是他的职责，除非宪法和法律禁止这种行动。按照对行政权的这一解释，我亲自或派人去做了很多总统过去没有做过的许多事情。”伍德罗·威尔逊说：“只要他凭才能可以做到的事，都可以不受限制地去做”（普里施科，1990，第8页）。富兰克林·罗斯福在1932年9月23日加利福尼亚旧金山市的联邦俱乐部所做的竞选演说中提出限制独断专行权力的力量有两种：一是通过城镇议会、同业公会、国家议会、宪法和人民的参与和干预；二是统治者对于其臣民的福利负有责任的道德观念（罗斯福，1982，第3页）。即政治力量的均衡、道德责任观念的灌输，还有国际政治力量也可能对国内独断专行的权力构成一种限制因素。

尽管胡佛总统在1929—1932年间扩大了联邦政府的作用，但是随着大萧条的加深，要求美国政府进行革命性变化的罢工和游行示威活动越来越多，共产党、社会主义政党和激进组织的活动越来越频繁。产业结构高度单一的城市抵御经济波动风险的能力很低，这些城市包括煤炭、钢铁制造业、纺织业、造船业以及其他资源型城市。“由于没有其他的就业选择，这些失业者陷进了死胡同中出不来。他们掌握着逐渐过时的体力劳动技术，许多人缺乏学习新技术的能力或动力，更别提能够到其他能找到稳定工作的地方去了”（帕克，2009，第57页）。随着美国的投资额从1929年的404亿美元下降到1931年的168亿美元和1933年的53亿美元，美国的失业率也从1929年的3.2 %上升到1930年的8.7 %、1931年的15.9 %、1932年的23.6 %和1933年的24.9 %（U.S.Bureau of the Census，p.135）。1932年，2万多失业工人聚集在华盛顿安营扎寨，最后遭到麦克阿瑟将军的残酷镇压。“大萧条使美国的决策者得到了两个持久的教训：①在经济繁荣与政治稳定之间存在着一种割裂不断的联系。②政府明确的职责是为了确保其公民的最低福利”（伯利，2003，第144页）。罗斯福总统据此认为，美国的资本主义和民主制度正受到威胁，因此要求改变政府和企业之间的关系、改变立法和行政部门的权力分配关系来加强联邦政府的作用。

为了应对大萧条和恢复美国的经济与信心，罗斯福在第一次就职演说中要求国会的广泛授权。“但愿正常的行政和立法分权完全足以应付我们所面对的史无前例的重任。然而，史无前例的要求和迅速行动的需要也可能使我们有必要暂时背离正常分权的公开程序……然而，万一国会竟不能接受两类中之任一方式，万一全国紧急状况仍然严重，我也将绝不回避职责明确向我提出的要求。我会要求国会准许我使用应付危机的唯一剩余的手段——向非常情况开战的广泛行政权力，就像在实际遭受外部敌人入侵时所应授予我的大权”（罗斯福，1982，第17-18页）。在1933年5月7日的“第二次炉边谈话”时，罗斯福谈到了国会的授权问题：“国会议员们理解，正常时期的措施，必须代之以适合紧急情况下严重而迫切需要的措施。实际上也没有发生什么让权的情况。国会仍然保留着宪法所赋予的权力，谁都毫无改变行政和立法分权的想法。国会的职责是决定该做些什么，选择执行其意志的适当代理机构。国会是严格遵守这一方针的。最近的行动不过是指定总统作为执行国会某些目标的代理人而已。这是符合宪法的，也是符合过去的美国传统的”（罗斯福，1982，第32页）。美国政治学家理查德·诺伊施塔特曾说：“罗斯福是个权力迷……他根本没有切勿违背总统的职责而处理事情的概念，他就是一切”（达莱克，1984，第41页）。美国众议院议长蒂普·奥尼尔曾说：“我最先跟从罗斯福……他把国会变成了一个橡皮图章。他是美国有史以来最有权力的总统……在杜鲁门、艾克和林登·约翰逊执政时期，总统的权力又进一步扩大。如果不是尼克松和那些弹劾他的重要新闻，天晓得总统的权力会扩大到什么程度”（怀特，1984，第243页）。

自从就任总统以来，罗斯福利用经济复兴计划极大地扩大了联邦政府特别是总统的权力，但国会更担心总统把国家引向另一次战争的自行决定权。新政在政治上被理解为“重新定义权力所承担的责任，即放弃有限政府的思想”，在形式上表现为政府机构的扩张，特别是整合传统上分离的立法和行政功能的管制机构的扩张。罗斯福新政就是扩大政府在许多领域的功能性职责和管制性的干预能力，因为大萧条被看作是对所有美国人的威胁，需要“一种集体防御”（Hambly，1969，p.179）。在1900—1929年间，美国政府创建了18个行政机构，但在1930—1940年间就创立了18个新的行政机构（伯利，2003，第153页）。1933年夏天通过的《全国工业复兴法》授予总统限制进口的无限权力，以便提高工业品的价格。1933年10月，罗斯福通过行政命令建立了全国复兴管理局（National Recovery Administration）管理《全国工业复兴法》中的贸易条款的程序。根据这个行政命令，全国复兴管理局有权对工业或者劳工组织的申诉进行调查，总统有权否决申诉或者命令关税委员会进行调查。在20世纪30年代中期，全国复兴管理局（National Recovery Administration）获得了不受宪法管辖的权力。在1789—2008年间，总统对国会的立法共实行了2 563次否决权，其中110次否决被国会推翻；其中富兰克林·D.罗斯福总统和杜鲁门总统分别使用了635次和250次否决权，只有21次被国会推翻。^[5]

在1934年3月2日向国会递交《互惠贸易协定法》草案时，罗斯福强调指出，关税谈判授权是因为经济危机和美国出口的下降，还有其他国家正在进行大量的互惠贸易谈判（Haggard，1988，p.112）。赫尔则认为，关税谈判授权等行政授权是在紧急状态下的临时措施，互惠性削减关税的办法要优于单边削减关税和伦敦经济会议的多边削减关税的办法，而且互惠性削减关税还是选择性地削减关税。对于《互惠贸易协定法》的提案，国会的反对者认为，关税谈判授权在两个方面违背了宪法：第一，贸易协定是条约，要求参议院的2/3多数批准；第二，剥夺国会和产业界参与制订贸易政策的过程，要求国会事先批准未来谈判的协定，从而削弱了贸易政策制定的民主性（Haggard，1988，p.113）。对此，罗斯福总统与参议院财政委员会达成了一个妥协的协议，关税谈判授权的有效期为3年，以便使总统的关税削减谈判能更好地对利益集团的要求做出及时的反应，也可以使保护主义者和参议院在互惠协定贸易法延期时进行新的斗争。在1934—1945年签订的32个双边贸易协定中，只有两个协定发生在延期年份的1—6月。同时，罗斯福政府建立了确保产业界对贸易协定谈判的问题得到关注的机制，在国务院设立了互惠信息委员会。在与比利时进行互惠贸易协定谈判的过程中，互惠信息委员会收到了86个企业界的诉求，其中48个反对某种产品的关税削减，21个寻求关税削减，还有11个要求美国削减关税（Haggard，1988，p.116）。

尽管如此，1933年伦敦世界经济会议的失败，1934年日内瓦裁军会议的失败，1935年美国加入国际法庭的失败，以及1935年美国中立法的实施，都表明罗斯福政府仍然受到国会的很大限制，在外交事务中不能随意行动。1935年8月31日通过的强制性中立法也没能使总统获得参议院外交委员会的决定中立问题的权力或者实行禁运的自由处置权。当1941年珍珠港事件发生之后，总统的外交和国际事务权力才得到进一步的扩张。

（五）罗斯福政府的贸易政策战略

罗斯福政府的贸易政策是罗斯福新政的一部分，互惠贸易协定法是与农业复兴法、工业复兴法、证券金融法、美元黄金本位制、社会保障体系法等法律在减少失业、提高工资和实现充分就业方面具有同等的战略地位。罗斯福政府早就认识到高关税的危害性，但在通过大量的国内法律隔离了国内外市场和确保了工农业的复苏以及脱离金本位制后实现独立的货币政策后，才在1934年强化了进行贸易政策改革的政治力量。1928年，罗斯福在《外交》季刊上发表的一篇文章认为，美国要求欧洲偿还100亿美元战争贷款的同时，还实行一种“歧视性的过高的关税政策”，使欧洲人面临还债的“双重的困难”；同时建议政府要用合作的办法来取代过去对美洲采取的单方军事干预措施。1931年，民主党在第72届国会中提出一份法案，建议“在一项互相让步政策指导下”达成互惠性的贸易协议，但遭到了胡佛总统的否决。不过，这种互惠贸易协定的建议出现在民主党全国性纲领的关于关税条款中，并为时任纽约州长的罗斯福、出口商和重要学者所赞同（Bidwell，1933，pp.57-59）。1932年2月2日，罗斯福在总统竞选的演说中抨击了《1930年斯穆特-霍利关税法》的过高关税对世界贸易及美国农民的不利影响，并提出了一个互惠贸易方案，以便推动美国的工业和农业的对外贸易发展。但是，当农民和制造商在竞选过程中反对互惠贸易计划代替高关税保护时，罗斯福策略性地放弃了1932年2月2日的立场，但却完全拒绝放弃互惠贸易的想法。在就任总统前，罗斯福就形成了这样两个相互依赖的信念：“一个信念是国家之间的相互依存，国家之间为了长期的繁荣与和平而互相信赖；另一个信念是一项有效的对外政策需要国内稳定牢靠的支持。如果用特殊的术语表示，他相信，美国经济的繁荣最终要依靠国外正常经济的恢复，这种经济恢复是通过美国在内的所有主要的贸易强国的共同合作才能实现。他也看到繁荣与和平之间的牢不可破的关系；二者是相互依存，不可分割的”（达莱克，1984，第28页）。

在1933年3月4日的首次就职演说中，罗斯福谈到美国政府在大萧条中的首要任务是“给人民工作”，如公共工程的政府招聘，提高农产品价格和防止金融投机。“我们的国际贸易关系固然十分重要，但在时间上和必要性上必须从属于健全国民经济的任务。我主张采取切合实际的政策，分清轻重缓急。我一定竭尽一切努力通过国际经济调整来恢复同世界各地的贸易，但是国内的紧急情况是等不得贸易上的成就的”（罗斯福，1982，第16页）。在1933年5月7日的“第二次炉边谈话”时，罗斯福也谈道：“国内情势固然是我们首先关切的，但同时还存在着国际的情势；而我要向大家强调的是，我国国内情势乃是同世界其他国家的状况不可避免地并且深刻地联系在一起的。换句话说，我们大概能够在合众国内获取相当程度的重新繁荣，但是，除非我们能使全世界都获取重新繁荣，否则我国的重新繁荣也是不会持久的”（罗斯福，1982，第37页）。1933年7月24日，罗斯福总统在“我们复兴计划的单纯目的和坚实基础” 的第三次“炉边谈话”中说：“3月4日以来的一切提案和一切立法绝不仅是一堆偶然的权宜之计，而是一个有连贯性、符合逻辑的整体的次序分明的组成部分……多年以来，阻止达到正常繁荣的两大障碍一直是农产品价格过低和失业造成的慢性瘫痪”（罗斯福，1982，第42-44页）。在1933年10月22日的“第四次炉边谈话”中，罗斯福明确指出政府经济复兴工作的中心是恢复价格，以便扩大就业机会。“自3月份以来，政府的明确政策一直是恢复商品价格的原有水平。其目的是达到一定的水平，足以使农业和工业能够重新向失业者提供工作的机会，其目的还在于使得公私债务的偿还大体维持在负债的价格水平，逐步恢复物价结构的一定平衡，以便农场主能在比较公平的交易基础上用自己的产品去换取工业品”（罗斯福，1982，第54页）。《纽约时报》副刊公布的“每周商业指数”从1933年3月的60上升到1933年6月的99、1933年10月的72和1934年5月的86，同时失业人数也减少了200万人（达莱克，第124页）。这使得罗斯福政府可以花费更多的精力处理国际问题。罗斯福在就任之初追求的外交政策“四项伟大目标”包括普遍裁减军备和军费、降低贸易壁垒、稳定各国货币和重建友好信任的国际关系。

为了贯彻执行自己的政策，罗斯福组建了国际主义精神指导的国务院团队，在国务院成立了“贸易政策执行委员会”，主要成员包括自由贸易观点的经济学家塞尔（Sayre）、霍金斯、格雷迪等。国务卿科德尔·赫尔主张通过关税改革去复兴世界经济，他认为“保护性关税是‘万恶之首’，是经济战的温床，是‘造成当前恐慌的最主要的唯一基本原因’”。1932年12月，赫尔曾公开号召通过停止世界经济战以实现复兴的计划，主张各国在停止进一步提高关税和其他贸易壁垒的基础上削减10 %的关税率（达莱克，1984，第47页）。赫尔与罗斯福的争论在于，赫尔要求签署多边贸易协定，而罗斯福却倾向于签署双边贸易协定或者部门贸易协定以解决美国的出口问题。由于美国的消费品批发价格指数在1933年初只有1926年的59.6 %，罗斯福只好根据国会的授权实行通货膨胀政策，并在1933年4月19日宣布暂停美元兑换黄金的政策。1933年的伦敦世界经济会议有66个国家参加，会上讨论了稳定各国币值、降低关税、取消外汇和贸易限制等问题。但是，除英国和日本外，各国都主张稳定国际货币是复兴经济的首要条件。尽管为了提高国内农产品的价格在1933年4月中旬实行了暂时禁止农产品进口、征收农业进口税和提高进口棉产品的关税率以及在工业复兴法的议案中要求提高关税保护美国工业品的措施，但是罗斯福在上任后的6周内宣布准备请求国会通过一项贸易互惠法案，批准了国务卿赫尔关于美国决心扫除一切国际贸易障碍的声明，同意了提交世界经济会议中实行临时关税休战和各国按同等标准削减关税的建议（达莱克，第55页）。1933年4月21日，罗斯福在伦敦经济会议预备性会谈的讲话中提议实行一次临时关税休战，该建议得到英国和法国领导人的支持。在1933年5月底向参加伦敦世界经济会议的美国代表做指示时，罗斯福要求代表们就关税休战、协调各国的财政金融政策、取消外汇限制、建立持久的国际金本位制、逐步废除贸易中的人为壁垒等问题进行谈判。在贸易壁垒方面，罗斯福要求代表们在会上声明，美国决定撤销“禁运、进口限额以及其他一些任意强加的限制”，美国也决心通过签订双边或者多边互惠协定来减少关税壁垒问题（达莱克，1984，第67页）。

1933年12月8日，罗斯福在伍德罗·威尔逊基金会发表演说时同意重新要求国会授权同外国进行互惠贸易协定谈判。1934年2月28日，罗斯福在向国会提交《互惠贸易协定法》的草案时表示，“充分和持久的国内恢复部分取决于国际贸易的复兴与加强……没有相应的进口，美国的出口不可能永久增长”（Hull，1948，p.357）。尽管在1934年众议院筹款委员会的听证会上，赫尔表示，“除非在目前紧急状态下授予行政部门像其他国家授予行政部门进行贸易协定谈判和执行的同等权力，否则美国追求恢复那些失去国际贸易的政策提议毫无成功的希望”（Haggard，1988，p.101）。尽管许多国会议员认为这项法案“明目张胆地违反宪法”，是“出现在美国的经济独裁”，且最终只有5名共和党人投票赞成，但是罗斯福政府的稳步的贸易政策战略确保了互惠贸易协定法的通过。

（六）互惠贸易协定法的国会表决

包含无条件最惠国待遇、互惠性原则和关税谈判授权的《1934年互惠贸易协定法》总共延期了11次，一直持续到1962年。金德尔伯格把从贸易保护主义向降低关税的互惠贸易法案的转变归结为新政的成就、国内经济走过了最艰难的时光、罗斯福政府的国际主义倾向和对欧洲与东亚国际安全局势恶化的担忧以及这种担忧在经济上的自然反应（Kindleberger，1973，pp.215-219）。海伽德（Haggard，1988）则从农产品价格的制度保障机制、美元贬值和独立的货币政策的关税效应、民主党控制总统和国会以及国务院集中贸易政策的角度来解释1934年互惠贸易协定法的成功通过。还有的学者从出口利益集团的角度来解释美国贸易政策在1934年的转变。弗格森（Ferguson，1984）认为，一个行业的国际竞争力、贸易和对外投资的联系程度决定了该行业的保护偏好。资本密集型、更具有国际竞争力的行业从而更多地偏向自由贸易。由于美国的关税提高导致外国出口额的减少和偿还债务能力的下降，美国的银行和债券承包商遭受了巨大的损失，工业机械、汽车和化学制品的出口在1929—1933年间下降了68 %。出口导向的制造商、商业利益集团和纽约的金融利益集团都偏好互惠贸易协定，许多对外贸易协会积极参加游说国务院的活动。施尼茨（Schnietz，2003）发现，在罗斯福宣布寻求互惠贸易协定法的议案后，出口企业的股票收益率提高了3.8 %，关税保护企业的股票收益率虽有所提高，但不显著。而关税保护企业的股票收益率在4个月后参议院财政委员会报告互惠贸易协定法的议案时下降了4.9 %（施尼茨，2003）。

我们认为，民主党控制总统和国会以及罗斯福政府的贸易政策战略解释了《互惠贸易协定法》在国会表决中的初期成功，而总统权力的扩张、美国实力上升带来的对国际安全因素的考虑以及农业的保障机制和工业品各行业的保护主义则确保了关税谈判授权的长期性。亨金认为，“任何政治机构间权力的重新分配都不是通过正式的修正案，也不是根据某种民主理论进行的；它只是在宪法以外对于一个逐渐增长、扩大、变革的国家中起作用的政治力量的回应”（亨金，1996，第21页）。斯泰尔斯（Stiles，1995）在研究1948—1958年的关贸总协定多边贸易谈判时认为，美国的自由贸易理念在国会的压力和贸易谈判与安全问题的捆绑中随时都可能逆转。从表8可以看出，在1934—1945年间国会两院关于《互惠贸易协定法》的5次表决中，共和党与民主党的表决是完全对立的，共和党多数反对、民主党多数赞成互惠贸易协定法。1936年的共和党纲领仍然倡导废除互惠贸易协定法。到了1940年，共和党开始在纲领中区分“真正的互惠”和“所谓的互惠贸易协定”，转而批评行政部门控制的关税协定和多边主义。1944年的共和党纲领声称：“我们要一直记住，国内市场是美国最大的市场，并且保护它免受外国竞争的关税仅由国会批准的互惠双边贸易协定才能修改”（哥尔德斯坦，第259页）。共和党的多数众议员都支持互惠贸易协定法在1943年的延期，这与战争期间总统的权力扩张是密切相关的。在1943年5—6月关于《互惠贸易协定法案》的延期听证会上，29位听证人赞成延期，而16位听证人反对延期；在收到的报告中，15份报告赞成延期，而17份报告反对延期（Aaronson，1996）。为了避免进口激增对美国产业的不利影响，在1943年与墨西哥进行贸易协定的谈判过程中，美国加入了“逃避条款”，从而为《互惠贸易协定法》的延期奠定了基础。此外，随着大量原材料免税进口比例的增加，许多制成品的有效保护度在20世纪30年代有所上升（United States Tariff Commission，1948）。

在1946年的中期选举中，民主党在参议院和众议院分别丧失了23个和100个席位，这导致共和党控制国会两院。美国参议院和参议院财政委员会以1945年互惠贸易协定延长法未授权总统签署一个组织的协定为由，拒绝考虑和批准国际贸易组织（ITO）的宪章。随着1947年放松管制后市场竞争的加剧，国会强化了农业调整法的第22条，要求总统在农业利益受到严重损害时，以进口关税和配额的形式保护美国农业。这一条款非常类似于《1974年贸易改革法》中对工业品保护的301条款，即违背关贸总协定的非歧视性原则。而且，在进行贸易协定谈判之前，关税委员会要举行听证会，决定关税削减是否会严重损害美国的产业和企业（危险点条款），并在1949年后向国会和总统提交报告。

表8　1930—1974年主要贸易法案的国会表决

注：RTAA是《互惠性贸易协定法》（Reciprocal Trade Agreement Act）的缩写。
资料来源：Hiscox，1999。

在共和党控制国会的情况下，1948年《互惠贸易协定延长法》加入了危险点条款，从而导致民主党整体上反对互惠贸易协定法的延期。1949—1958年间，在国会两院关于互惠贸易协定法延期的6次表决中，共和党与民主党的绝大多数议员都支持延长互惠贸易协定法，共和党内部对于自由贸易政策的反对立场开始出现分歧。在这一时期，美国的贸易政策服从于美国的外交政策和全球战略，农产品的价格支持政策确保了农业利益集团不反对降低工业品的关税。1950年6月，国家顾问委员会（National Advisory Council）在备忘录中记载：“美国和自由世界此时的主要目标是强化军事防御，美国的贸易和汇率政策必须服从此目标。美国应继续鼓励逐步消除歧视贸易和外汇壁垒，为消除这些壁垒不能干扰重整军备而努力”（Stiles，1995，p.9）。在20世纪50年代，由于担心苏联的扩张主义，艾森豪威尔坚信美国的领导是世界和平和繁荣的保证，而在贸易上采取多边主义是实现美国领导的最好方式。为此，艾森豪威尔在第一次国情咨文中，要求延长互惠贸易协定法3年，以便对50 %的关税进行削减。1953年和1954年的互惠贸易协定法都只延长了1年，并保留了危险点条款和逃避条款。国会在1954年的互惠贸易协定延长法中要求，总统不能对那些威胁满足国防要求的国内生产领域实行关税减让，同时该法案还增强了关税委员会的权力。由于艾森豪威尔政府对安全问题的高度关注，贸易自由化和关税减让最终从属于国家安全政策，艾森豪威尔政府也在1953—1955年间对自行车、手表、锌、铁矿、羊毛实行进口限制，并对日本实行自愿出口限制。尽管互惠贸易协定法在1955年延期3年，但是，关税委员会在1954年建议提高锌和铅的进口关税，实施农业进口配额和农业出口补贴，广泛使用反倾销税和逃避条款。

因此，可以说，互惠贸易协定法的关税谈判授权之所以能够持续，除了在20世纪30年代民主党控制国会外，更重要的是经济危机和第二次世界大战带来的战争威胁导致总统的权力扩张和美国的国际地位的急剧上升。第二次世界大战后，德国、日本和意大利的产业被摧毁，英国和法国的产业遭到破坏，这影响了美国进出口产业的竞争力，原来受到进口威胁的产业在二战后都变成了出口产业。结果，美国工业品出口在战后保持了长期上升的趋势，民主党对大公司的支持也推动了南方农业出口利益的发展。随着美国出口在二战后的急剧增长和进口竞争威胁的降低，两党支持贸易自由化的力量也不断增长。对1953年和1962年的贸易法案进行研究显示，议员选区较高的出口率增加了议员的贸易自由化倾向，但较高的进口渗透率与贸易保护主义密切相关（Bailey等，1997）。同时，将农业产品与工业产品在双边贸易协定和关贸总协定中相分离，也是削减贸易保护主义的重要手段。不可忽视的是，美国在国际货币基金组织和世界银行中的金融霸权是确保美国在二战后推动贸易自由化的重要力量。