由于国会在贸易和关税方面具有宪法赋予的专门管辖权但不具有与外国政府直接谈判或者签署贸易协议的权力，从历史上看，总统签署的贸易协定在立法程序上的要求介于条约和单独行政协定之间。关税和贸易方面的专门管辖权涉及税收目的、禁止目的、禁运目的、报复或者贸易互惠目的，通过补贴、区别性关税以及通过特别优惠和特权来鼓励国内航行，以及航运和商业利益或者纯粹的政治目的等多重管辖权（斯托里，2006，第319页）。在1789—1930年间，国会长期单方面控制关税制定权，国会通过颁布23个关税法和制定各种进口产品的关税率来实施管理贸易的宪法权力，把美国可税产品的平均关税率从1789年的5 %提高到1930年的44.7 %以上。同时，通过宪法赋予的进行对外事务的权力，总统也有权与外国进行包括贸易与关税政策在内的谈判和签订协定。由于国会拥有明确的宪法权力征收关税和管理对外商业，总统就不能通过行政协定的方式来征收、削减或者改变任何现存的关税率，除非国会向总统授予关税削减的权力（Koh，1986，p.191）。在1789—1930年间，总统与外国签订了657个条约和1 028个行政协定，但总统签署的国际商业协定必须采取条约或者国会-行政协定的方式（Stanley & Niemi，2003，p.337）。在1875—2002年间世界各国签订的4 455个各种贸易协定中，美国参与的就有2 868个，远远超过英国参与的2 337个、法国的2 127个、德国的1 944个和意大利的1 915个贸易协定（Estevadeordal & Suominen，2008）。对于总统签署的商业或者贸易协定，国会从1778年的《美法友好通商条约》开始，到20世纪30年代都是按照友好通商航海（Friendship，Commerce and Navigation）条约的方式来进行批准和审议的。这包括确立英美贸易关系的1794年《杰伊条约》、1815年《英美友好通商条约》、1844年的《中美望厦条约》、1911年的《日美通商航海条约》、1951年的《美以友好通商航海条约》等。当1815年的《英美友好通商条约》的条款与国会颁布的关税和税收法律相冲突时，众议院利用拨款权力在1816年通过了一项决议，重新确立了该条约条款的法律效力，从而奠定了众议院参与商业条约立法的先例，否定了商业条约在总统签署和参议院同意后自动生效的传统（Cullom，1905，p.340）。此后，所有经参议院2/3多数同意的商业条约都包含了一个这样的条款：条约的生效必须有待众议院的批准。在19世纪的绝大部分时间内，美国的国际商业协定都是采取条约方式加上众议院的批准方式进行立法的。

但是，按照正常的立法程序，有关贸易或者关税的议案在引入国会后，国会有权选择性地讨论、辩论、修改和通过特定议案。如图1所示，美国国会提出的议案数从1789—1790年第一届国会的144个增加到1909—1910年的4.43万个，并且在1910—1934年间一直维持在2万～4万个（Carter等，2006，pp.196-197）。随着国会提出的议案的数量不断增加，议案通过率却呈现不断下降的趋势。对1789—2000年间议案通过率进行时间序列分析，表明后一年的议案通过率在显著性水平1 %以下大致相当于前一年的95.1 %（可调整R2=0.84）。同时，在1953—2000年间，总统每年明确支持的参众两院议案大致在33～165个，但是总统支持的议案在国会两院的通过率为32.4 %～91.2%（Carteret al，p.198）。这就表明，如果按照正常的立法程序，绝大多数贸易议案将不会被考虑，或者将被修改或者否决。如果总统支持的议案被国会大量修改了，总统也可以使用否决权；对于总统否决的议案，国会需要2/3多数才能推翻总统的否决。

图1　1789—2000年美国国会提案数量及通过率

由此，商业贸易协定的复杂的立法方式和国会批准的不确定性推动着国会通过授权把传统的商业条约转变为各种形式的国会-行政协定。贸易协定的立法程序从条约方式向不需要国会批准的国会-行政协定和需要国会立即批准但国会不能修改的国会-行政协定（快行道程序）转变，这源于国会对总统的关税谈判授权。从《1934年互惠贸易协定法》开始，国会对总统在关税谈判授权范围内签署的互惠性关税贸易协定按照简单的国会-行政协定的方式处理。从《1974年贸易改革法》开始，国会对总统在非关税壁垒授权范围内签署的互惠性非关税壁垒贸易协定按照快行道的立法程序进行审批，对普惠制待遇和其他优惠关税待遇的贸易协定按照简单的国会-行政协定的方式处理。

国会对总统在贸易政策方面的授权可以追溯到19世纪末。早在《1890年麦金莱关税法》（McKinley Tariff Act of 1890）中，国会就开始授予总统关税谈判的部分权力，总统可以采取行政声明的方式对特定的产品暂时中止现存的免税待遇。在1892年的费尔德（Field）诉克拉克（Clark）的案例中，美国最高法院裁决，《1890年麦金莱关税法》中暂停免税待遇的授权并未把立法权或者制定条约的权力授予总统，因此不算违宪。在此基础上，《1897年丁格利关税法》（Dingley Tariff Act of 1897）授予总统对外国政府的出口补贴征收反补贴税的权力。《1922年福德尼-麦肯伯法》（Fordney-McCumber Tariff Act of 1922）授权总统可以将现有的关税率提高或者降低50 %，以保证美国征收的关税等于美国国内产品的生产成本和进口产品的生产成本之差。此外，在20世纪20年代，总统也获得了征收反倾销税以及对实行歧视性或者不公平进口政策的国家征收关税的权力。

尽管国会对总统零星地进行了关税授权，但国会仍然每两年对关税率进行一次系统性的调整。《1930年斯穆特-霍利关税法》（Smoot-Hawley Tariff Act of 1930）甚至创纪录地把美国可税产品的关税率提高到接近60 %，如化学制品的关税率达到36 %，糖果达77 %，农产品达35 %，棉花达46 %，羊毛和丝织品达60 %，这进一步恶化了1929年10月24日开始的经济危机。根据关税委员会的计算，美国1913年关税法的平均税率为21.08 %，1922年为34.61 %，1930年为42.48 %，比1922年提高22.7 %（U.S.Senate，1930，p.10748）。英国经济史学家诺曼·洛维（Norman Lowe，1984，p.372-373）认为经济大萧条的“部分原因是美国引入关税限制外国商品进入美国市场，阻止了欧洲国家从美国获取它们为购买美国商品以及支付美国战债所需的利润。结果便是从1929年初露端倪的贸易停滞，一些了解内情的持股人开始抛售手中的股票，从而影响了人们对未来的信心”。外国政府就美国提高关税的措施提出了34～38起正式抗议。随着经济危机在全球的扩展和加深，法国、德国、日本、澳大利亚、加拿大等60多个国家也采取提高关税、实行进口配额或者政府控制贸易的方式来保护本国的市场。国联在1933年的报告中指出：“美国的霍利-斯穆特关税标志着其他国家，至少部分是为了报复，制定关税活动的爆发”（Leagues of Nations，1933，p.193）。奥特（2009，第35页）指出：“1930年颁布的《斯姆特-霍利关税法》在很大程度上加剧了经济危机的破坏性，并引发其他国家也采取保护关税政策。”各国之间的贸易战导致1929—1932年间北美和欧洲各国的贸易量下降了1/4（Brown，2003，p.76）。以美元衡量的全球贸易额在1929—1934年的5年间减少了2/3（帕克，2009，第98页）。如表2所示，英国的出口额从1929年的7.29亿英镑减少到3.65亿英镑，在此期间失业率却从7.3 %上升到15.6 %。法国的出口额从1929年的501.4亿法郎减少到1935年的154.9亿法郎，失业人数从1929年的1万人增加到1935年的46.4万人。德国的出口额更是从1929年的134.8亿马克减少到1934年的41.8亿马克，而失业率从1929年的13.8 %增加到1932年的30.1 %。显然，英、法、德出口额的减少是与失业率的增加密切相关的。以英国为例，出口额每减少1亿英镑，失业率就上升1.935 %。对于法国来说，出口额每减少1 %，失业人数就增加3 %。

表4　1929—1 938年间英、法、德的进出口额和失业变化(www.daowen.com)

资料来源：Mitchell，2003，pp.166-168，577，580。

美国在经济危机中的损失尤其惨重。从1929年10月到1932年期间，美国有11万家工商企业破产，钢铁产量下降80 %、汽车产量下降74.4 %、建筑合同减少81.5 %，出口从53亿美元降为17亿美元，进口也从43.3亿美元下降到13亿美元，国民生产总值从1 044亿美元下降到742亿美元；失业人数从1930年4月的320万人猛增到1933年3月的1 500万人（Kindleberger，1973，pp.108-112）。小麦出口额下降了近50%，道琼斯工业平均指数在1932年7月8日收于41.22点，比最高时下跌了89 %（帕克，2009，第101页）。如果排除免税产品的进口，美国可税产品的进口额从1929年的14.5亿美元下降到1932年的4.4亿美元和1933年的5.29亿美元（Carter et al，2006，p.512）。以1929年的出口额为100作为参照，1932年美国对主要贸易伙伴的出口额为：加拿大25.4，法国42.1，德国32.6，日本52.1，墨西哥23.8和英国33.9（Mitchell，2003，pp.439，479）。从表5可以看出，美国的失业率在1932—1935年间都保持在20%～25 %，而加拿大的失业率维持在14 %～19 %。在1932年9月23日的加利福尼亚州旧金山市的竞选演说中，罗斯福认识到高关税与国内失业之间存在紧密的联系。“我们不断提高关税的制度，终于给我们带来不利的反应，由于其他国家征收报复性关税，造成北方的加拿大边境、东方的欧洲市场、南方的拉丁美洲许多市场和西方的太平洋地区的相当一部分市场的关闭。过去向这些国家出口剩余产品，我们在这些国家建立工厂的许多大工业组织，已经被迫处在四面关税壁垒之中。这已造成它们在国内的工厂减产和就业机会减少”（罗斯福，1982，第8页）。因此，20世纪30年代的经济大萧条导致各国的失业率急剧增加，出口额的锐减是其中的原因之一。

表5　1929—1938年间加拿大和美国的失业率（%）

资料来源：Mitchell，2003。

关于1929—1933年的世界经济大萧条，弗里德曼认为是由美国的货币紧缩造成的，而美国总统胡佛则认为其是第一次世界大战的欧洲调整及1931年的金融危机加剧的结果，熊彼特认为其是各种经济周期巧合的结果，凯恩斯则认为是源于有效需求不足（金德尔伯格，1986，第1-5页）。卡尔·波兰尼则从国际均势、金本位制的演变、市场经济及民主政治相互作用的关系中来探讨1929—1933年大萧条的历史起源。尽管1929—1933年大萧条的主要原因是否是国际经济体系的崩溃还存在很大的争论，但是，国际经济体系的崩溃延长和加深了经济大萧条几乎是一个不争的事实（Eckes，1995，pp.100-109）。艾琛格林（Eichengreen，1986）认为关税法缓解了经济衰退，实际上增加了2%的GDP。格鲁西尼和卡恩（Crucinni & Kahn，1996）认为，关税引起的资本积累扭曲和外国的关税报复导致美国GDP下降了2 %。帕克（2009，第97-98页）评论道：“尽管学术界依然在争辩有关斯穆特-赫利关税法对世界的影响力，但越来越多的人把它看成是第一次而且可能是影响最严重的一系列失误，它把美国股市崩溃这一地域性危机转变成了一场全球性的经济浩劫。”1930年，1 028位经济学家基于国际收支的论点要求胡佛总统否决关税法案，但胡佛总统在《回忆录》中强调关税法案与大萧条无关。罗斯福总统却认为高关税是造成大萧条的一个重要原因。麦德逊（Madsen，2001）利用17个发达国家的数据研究发现，世界贸易量在1929—1932年间的下降，14 %归因于收入下降，8 %归因于关税率的上升，5 %是由物价紧缩引起的关税增加，6 %归因于非关税壁垒。由于斯穆特-霍利关税法被普遍认为加深了1929—1933年的世界经济危机，国会主导的关税制定权就成为当时贸易政策改革的主要对象。这就催生了1934年互惠贸易协定法授予总统的关税谈判授权。