尽管奥巴马政府努力通过改革来协调出口管制部门之间的利益冲突，提高出口管制的效率，但是，奥巴马政府的出口管制改革却存在内在缺陷。这主要表现在以下几方面：

第一，未将合同神圣性条款同时适用于对外政策的出口管制和国家安全的出口管制。在目前美国的出口管理法中，合同神圣性条款仅适用于对外政策的出口管制，即禁止总统对已签合同或者已经签发核准许可证的产品和技术实施对外政策的出口管制。只有当总统确认存在严重“破坏和平”和禁止合同或者许可证的实施有助于维护和平时，才有权放弃这个限制。为了防止总统任意放弃这个限制和终止现有的合同与许可证，受到损害的出口商应该得到政府的合理赔偿。目前，遭受美国政府的对外政策出口管制的出口商要么承担取消合同或者许可证的损失，要么因从对外信贷保险协会（Foreign Credit Insurance Association，FCIA）或者其他保险公司购买取消现有出口许可证或者合同的保险而支付巨额的保险费。当目标国的政治风险太大时，出口商可能无法购买政治风险的保险，不得不承受政府管制导致的合同或者许可证取消的损失。由于“美国出口管理法”坚持出口是政府授予企业的特权，而不是企业的权利，政府有权终止企业的出口许可证和出口合同，被取消出口许可证和出口合同的企业也无法得到宪法的保护。不过，《1981年农业和食品法》（Agricultural and Food Act of 1981）规定，当农场主的主要国外购买者遭受美国政府的国家安全或者对外政策的出口管制时，农场主将得到美国农业部付款或者贷款形式的赔偿。在《1982年未来贸易法》（Future Trading Act of 1982）中对总统实施农产品禁运的权力有所限制。如果在禁运实施时出口销售合同已经签订且在270天内交货，那么，总统不能削减农产品的出口，除非总统宣布国家紧急状态或者国会宣战。因此，“美国出口管理法”的改革就需要从限制总统对农产品的出口禁运和补偿农场主逐渐扩大到所有的产品，以便保证合同的神圣性不受国家安全的侵犯，战争时期和国家紧急状态时期除外。

第二，增加国会对总统宣布对外政策出口管制的限制。卡特（Carter，1988）认为，美国出口管制改革的关键在于限制总统的出口管制权限。当总统宣布对一个国家实行出口禁运时，总统需要在超过一定期限后获得继续出口禁运的国会批准。例如，《1985年出口管理修正法》禁止总统对农产品实施超过60天的出口管制措施，除非国会采取联合决议的方式授权总统的行动。未来的出口管理法需要规定对所有产品实施产品特定期限的出口管制措施都要国会批准和国会审查，总统需要向国会解释出口禁运的理由。

第三，限制出口管制的治外法权。在国际法体系中，主权独立和平等是一条基本的准则。主权不承认任何更高的政治权威，它要求政府在其疆界内享有对其公民的最高决策权威。美国出口管制的治外法权不断遭到外国政府的激烈反对，是美国与其他国家政治争端的一个重要源泉。当美国的治外法权涉及利益不同的众多盟国时，如美国在1950—1972年间对中国的经济封锁和1981—1982年间对苏联出口天然气管道的禁运涉及欧洲大多数国家时，美国政府不得不与盟国进行协商。而且，美国出口管制的治外法权与国际法的基本准则相冲突（Marcuss & Mathias，1981）。因此，当总统的出口管制决策涉及治外法权时，国会应该要求总统提供对特定出口管制的治外法权的范围和影响的估计，允许受到影响的企业起诉总统的决策。

第四，美国政治的功能分散和权力分割的特点限制了创建单一的出口管制许可证机构的可行性和功能的发挥。如前所述，出口管制在美国不仅仅是一个行政管理的问题，还是一个与国家战略紧密相连的政治问题。美国的开国元勋对权力的高度集中持高度不信任的态度。托马斯·杰斐逊认为，“自由政府的建立是基于妒忌，而非信任。因此，在权力问题上就不能过多地依赖对人的信任，而应当运用宪法的束缚来避免产生争执。”詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》第51篇中提到，“防止几种权力逐渐集中于一个部门的最保险的办法，就在于给予每个部门的领导以必要的宪法手段和个人动机来阻止其他部门做出超越其职权范围的事情……即必须以野心对付野心。”这种对权力集中的不信任体现在美国的宪法设计之中。“创业祖先们预料不到的意外事件（即使预料到，也无能为力）是在政府中有某一个或几个其他机构停止行使和保障他们自身的权力以反对行政篡夺”（富布赖特，1976，第187-188页）。有关出口管制的权力高度分散在参议院和众议院的各委员会和小组委员之间，也分散在国务院、国防部、商务部、能源部等行政部门之间。当政治优先于行政问题时，简单地改组出口管制许可证机构并不能解决总统与国会、各行政部门之间的利益冲突。美国总统巴拉克·奥巴马提出：“权力被分散于各分支机构、联邦政府和州政府中，这意味着没有任何不可更改的法律，没有任何真正结束的斗争；总有机会加强或削弱似乎已决定了的事和所产生的效果，或削弱一项规定的效力、阻止它的实施，或削弱某个机构的预算，控制它的影响力，或抓住未被人注意的一点，掌握某个议题的主动权”（奥巴马，2008，第55页）。

因此，在美国国会颁布新的出口管理法之前，奥巴马政府的出口管制政策改革主要是一种行政改革。这次改革没有改变美国出口管制的霸权目的，也没有改变美国按照政治关系来划分出口管制的国家等级性，更没有改变美国出口管制的治外法权性质和出口管制法律体系的复杂性。这次改革试图减少出口管制程序的复杂性和增强出口管制机构的协调性，提高出口管制的效率。可以预计，在美国政府的出口管制权限不变的前提下，对出口管制进行行政改革尽管可以提高出口管制产品的审批效率，但却很难全面实现增强美国出口竞争力的目的。

【注释】

[1]1990年伊拉克入侵科威特后，联合国安理会通过多项决议，对伊拉克实施包括石油禁运在内的经济制裁、武器禁运及空中封锁。1991年海湾战争爆发后，安理会通过决议，要求伊拉克在国际社会监督下无条件销毁所有生化武器以及射程在150公里以上的弹道导弹，并要求伊拉克承诺不发展核武器。2010年12月15日，联合国安理会通过的三份决议决定，取消对伊拉克在大规模杀伤性武器、导弹和民用核活动有关的限制措施，结束1996—2003年间实施的“石油换食品计划”的所有剩余活动，在2011年6月30日终止将伊拉克石油和天然气出口收入列入伊拉克发展基金的安排。可以预计，美国会很快改变对伊拉克的军事禁运措施。

[2]www.pmddtc.state.gov.

[3]Extraterritorial Application of United States Law：The Case of Export Control.University of Pennsylvania Law Review 132（2），January 1984，p.356.(www.daowen.com)

[4]Balancing the National Interest.Washington，DC：National Academy Press，1987，p.121.

[5]“Export control list debated”，New York Times，May 14，1986，p.38.

[6]Committee on Science，Security，and Prosperity，National Research Council of the National Academies.Beyond“Fortress America”：National Security Controls on Science and Technology in a Globalized World，2009.

[7]Pentagon Faults Commerce for Licensing Shipments to Communist-Backed Firms，Wall Street Journal，September 30，1987，p.24.

[8]国家经济委员会局长的任期一般较短。自1993年成立以来，主要由以下经济学家受命担任局长：Robert Rubin（1993-1995），Laura Tyson（1995-1996），Gene Sperling（1996-2000），Lawrence B.Lindsey（2001-2002），Stephen Friedman（2002-2005），Allan Hubbard（2005-2007），Keith Hennessey（November 2007-January 20，2009），Lawrence Summers（January 20，2009-December 2010）。

[9]总统经济顾问委员会（Council of Economic Advisors，CEA）根据《1946年充分就业法》设立，负责向总统提供有关国内和国际经济政策的信息和建议。一般来说，总统经济顾问委员会由3名专家组成，至少一人是贸易和金融政策领域的权威人物。

[10]《参考消息》，2009年7月24日，第4版，“美拟调正高技术产品出口限令”。

[11]www.bis.doc.gov/news/2010/white_house_fact_sheet.htm.

[12]“President Obama's Remarks on New Efforts to Reform Export Controls”，August 31，2010.www.bis.doc.gov.