由于出口管制政策反映了制度结构限制和官僚协调问题，出口管制清单的更新速度严重滞后于技术进步，出口许可证审批时间过长阻碍了美国的技术创新与国际合作，限制了美国高新技术产业的国际竞争力和国防产业的持续发展能力，要求改革美国出口管制政策的呼声由来已久。美国科学院早在1991年就建议美国应该设立一个单一的机构来全面负责出口管理职能。由于国务院倾向于处理高级政策和对外事务问题，因此，这个处理出口许可证的机构最好设置在商务部内。参议员亨茨也在1990年引入了设立一个整合所有出口管制机构的战略贸易与技术办公室（Office of Strategic Trade and Technology）的议案，以便产业部门能够更好地接近行政部门内部的出口管制政策的决策者（Heinz，1991，p.21-25）。美国斯坦福大学在1999年的“美国技术出口限制评估”项目中研究了美国冷战后的技术出口限制政策中存在的问题。美国战略与国际研究中心（The Center for Strategic and International Studies，CSIS）对美国的出口管制现状和发展问题进行了深入的研究，提出美国需要一个更有针对性和更有效的出口管制政策，建议缩小管制目标和减少对商业出口的过分管制，加强与盟国的多边合作，提高出口许可证的签发效率，赋予总统在出口管制中的灵活性更大的权力。2001年10月9日，政府责任署（Government Accountability Office）的调查发现，有关导弹技术控制机制中的25 %的项目出口在商务部和国务院之间的管辖权不明确。2007年7月27日，在众议院外交事务委员会下属的恐怖主义、不扩散和贸易委员会关于出口管制机制的听证会上，政府责任署认为，商务部和国务院对军火出口管制的已知的脆弱性缺乏有效的评估，国务院加快处理出口许可证的计划未实现。国务院在2002—2006年间处理出口许可证的时间加倍，导致2006年底国务院未处理的许可证申请超过1万件，从而妨碍了防务贸易的正常进行且加大了美国的贸易逆差（2006年为8 360亿美元）。2007年，防务分析研究所（Institute for Defense Analysis）在《出口管制与美国国防工业基地》（Export Control and the US Defense Industrial Base）的报告中指出，国务院处理军火出口许可证的缓慢和拖延削弱了美国一些军工企业在全球防务产品贸易中的竞争力，也增加了美国军工企业对军工产品投入的研究开发费用（表3）。根据2008年国务院的财政预算申请数据显示，国务院批准或者同意的军火出口许可证为300亿美元，其中80 %出口到北约和非北约的盟国。因此，加州共和党议员谢尔曼（Brad Sherman）联合10名众议员在2007年11月15日提出《防务贸易管制绩效改进法》（Defense Trade Controls Performance Improvement Act of 2007），要求国务院提高出口许可证的审批效率，缩短审批时间；还要求规定在防务贸易管制理事会（Directorate of Defense Trade Controls）军火清单上未处理的出口许可证不超过2 000件；将受到恐怖主义威胁、国家经济和安全威胁的关键技术纳入军火出口管制清单。2009年1月，美国国家科学院在《超越“美国壁垒”：全球化时代科技相关的国家安全控制》的报告中，建议美国政府在一年内重新评估高科技出口管制政策。2012年4月18日，由国防部、国务院、商务部、情报机构和国家航空航天局的专家撰写的一份报告中，建议国会对用于制造通信卫星和遥感设备的产品放松出口管制，将卫星企业的出口管制的决策权还给总统并授权国防部监管出口个案，以增强美国航天工业的国际竞争力，最大限度减少国家安全威胁。这份报告认为，将民用通信卫星列入军品管制清单并要求监管外国企业使用美国卫星的发射活动，只产生“有限的国家安全收益”。随着卫星系统广泛应用于地面测绘和广播电视直播，对民用卫星的出口管制和严格监管活动不利于美国的卫星出口，削弱了美国航天企业的国际竞争力。该报告建议，军品管制清单应保留单纯用于军事和情报侦察的高性能遥感卫星及其部件和技术，同时强化对华出口卫星及其零部件的管制，禁止用中国运载火箭发射美国的卫星。美国现行出口管制条例规定，中国或其他国家的卫星所含美国部件和技术的比例不得超过25 %，但该报告建议，将禁止美国企业出口任何用于制造中国、伊朗、朝鲜和叙利亚的卫星及其部件。

表3　2007年军火出口管制审批效率要求

注：*还包括澳大利亚、以色列、日本、新西兰。
**旨在协同美国参加战争、维持和平和人道主义军事干预行动中的国家。

随着2007年金融危机扩展为全面性的经济衰退，美国的出口额落后于德国和中国，2009年4月13日，美国总统奥巴马宣布解除对美国公民前往古巴探亲及向其在古巴的亲属汇款的限制，并支持美国企业进入古巴电信网络和卫星广播服务市场。美国商务部部长骆家辉在2009年7月22日宣布，美国政府将采取新措施来推动出口。这些措施包括重新审核限制高技术产品的出口管制措施，提高外国人获得美国商务签证的效率，推广美国的出口产品和加强知识产权保护等。骆家辉表示：“我们冷战时代的出口控制体制限制了美国商业和军事能力向新领域的扩张，也限制了它们对新科技成就的利用。”^[10]2009年8月13日，奥巴马总统在备忘录中要求对美国的出口管制政策实行跨机构的联合审查，准备在出口管制什么、如何管制、如何执行管制措施和如何对管制进行管理方面进行根本性的改革，以强化美国的国家安全目标和美国制造业和技术部门的国际竞争力。同时，白宫宣布，由国家经济委员会和国家安全委员会领衔对两用和防务贸易的出口管制政策进行全面的审查。2010年1月27日，奥巴马总统在国情咨文中提出了改革出口管制的政策倡议。根据奥巴马政府引入的“国家出口倡议”（National Export Initiative），美国政府采取一切措施来实现在未来五年内出口额翻一番的目标。这些措施包括组建一个出口促进内阁（Export Promotion Cabinet），其成员包括国务卿、商务部部长、财政部部长及其他的政府官员；增加对中小企业的贸易融资；改革出口管制体系。在3月11日的演讲中，奥巴马提出“要为战略高科技产业改革出口管制制度”“以便集中精力加强对核心技术出口的管制，在提高关键产业竞争力的同时强化国家安全”。2010年4月20日，美国政府公布了“四个单一、三步走” 的出口管制改革方案，即建立单一的管制清单、单一的发证机构、单一的执法协调机构和单一的信息技术系统。建立单一的管制清单是奥巴马政府改革的关键，分为三步：第一步，出口管制机构讨论并拟定单一管制清单的标准；第二步，商务部和国务院将根据新设立的标准更新两用产品和武器清单；第三步，奥巴马政府将促使国会通过新的立法，授权建立单一的出口管制清单。

2010年8月31日，在商务部出口管制年会上，奥巴马总统提出全面改革美国的出口管制倡议。在这次讲话中，奥巴马总统明确指出，商务部的商业管制清单和国务院军火清单的不同分类和商务部、国务院与能源部不同的许可证申请机构，不仅引起部门管辖权的争论，还导致申请出口的企业因审批延迟而失去大量的出口机会。例如，尽管与救火车的刹车踏板相似，但是M1A1坦克的刹车踏板出口需要出口许可证，救火车的刹车踏板出口却不需要许可证。奥巴马政府的出口管制倡议包括以下内容：

（1）创建一个单一的分层管制清单和许可证政策。奥巴马政府计划创建一个分层管制清单和许可证政策来取代目前的商品管制清单和军火管制清单的分类和不同机构的许可证政策，在防止敏感产品和技术出口的同时允许大量的非敏感产品和技术的出口。计划改革的管制清单（positive list）准备用客观的标准而不是主观的、漫无边际的标准来界定受管制的物资。根据该计划，美国的管制清单按照技术水平、军事用途、外部可获得性等因素分为三个层次：最高层次的物资包括只有美国拥有的并可增加美国的军事或者情报优势的物资，或者大规模杀伤性武器的相关物资；中间层次的物资包括美国的伙伴和盟友拥有的并可增加美国的军事或情报优势的物资；最低层次的物资包括国际上广泛获得的但可显著增加美国的军事或者情报优势的物资。根据奥巴马的出口管制改革计划的要求，美国政府的有关部门在2009—2010年间对美国军火清单和商业管制清单进行了审查和评估。初步的分析表明，2009年根据军火清单签发的1.2万种物资中，大约74 %将转移到商业管制清单或者完全解除管制（32 %）。军火清单上的其余产品中没有一种适合作为高层次的管制物资，18 %属于中间层次的管制物资，8 %属于最低层次的管制物资。^[11]在2011年的建议稿中，商务部将军品清单第七类“坦克与军用车辆”的1.2万项产品中的1.1万种划入商业管制清单。在这1.1万种物资中，15 %的物品出口不需要许可证，50 %的物品出口到盟国时自动享受许可证例外程序，其余35 %的物品出口需要许可证但盟国可获得许可证例外程序。与先前的管制清单中同样的物资使用同样的监管规则相比，该分层管制清单主要围绕美国的国家安全制定，允许政府各部门根据产品的生命周期、产品的成熟性和敏感性及时调整管制清单的内容。分层管制清单决定了不同的许可证要求：最高层次的物资向任何地方的出口都需要许可证；许多向美国的伙伴和盟友出口的中间层次物资可以按照许可证豁免或者一般授权的原则出口；不敏感的物资出口一般不需要出口许可证。但是，不需要许可证出口的产品在进行再出口时需要新的管制，防止其转移到未授权的目的地。美国仍将对伊朗、古巴等国维持制裁措施。由于出口许可证的审批标准中强化了外部可获得性要求，这将改变传统出口许可证审批过度注重技术参数而带来的出口管制范围过宽的问题。可通过缩小管制物资的范围提高美国企业的国际竞争力。而且，这个计划将改变管制措施过度针对整个国家而损失贸易的问题，强化对最终用户和最终用途的管理。(www.daowen.com)

（2）建立单一的发证机构和单一的执法协调机构。美国出口管制的审批工作涉及国务院国防贸易管制局、商务部产业安全局、国防部、能源部和财政部外国资产管理办公室等多个部门，部门间的权限划分和相互协调一致存在很多问题，致使商品分类不明确、许可证审批时间过长且部门间经常发生纠纷。“战后美国的一个中心课题以及在对外政策中所犯严重错误的重要根源之一，就是很难把对外政策中的各个因素融合为一个统一的整体，然后再由各个部门和机构加以执行”（丹尼，1988，第139-140页）。为此，奥巴马政府准备建立一个统一的发证机构。该发证机构由部级领导构成，其负责人需要由参议院批准和总统任命。同时，国土安全部的移民与海关执行局、商务部的产业安全局和司法部的联邦调查局都拥有对违反出口管制的调查执法权。为了改变机构重叠和协调不力的现状，奥巴马政府在2010年11月通过签发行政命令创建出口执行协调中心（Export Enforcement Coordination Center）对高度敏感的物资建立更可靠的保卫措施，如增加外国承运人的防止转移的最终用途保证、加强国内外的现场勘查和强化遵守与执行状况。

（3）建立统一的许可证申请网络系统。为了方便出口商申请出口许可证，也为了政府各部门有充足的信息来进行许可证签发的决策，奥巴马政府当时计划把各部门分散的出口管制信息技术系统（IT）转化为统一的出口管制信息系统。国防部和国务院共享一个出口管制信息技术系统，计划商务部在2011年加入这个系统，其他有关出口管制的部门和机构都可以进入这个系统。一旦所有机构都加入同一个出口管制信息技术系统，政府各部门审查出口申请和签发许可证的效率将会极大提高，如带有加密技术的收集、网络储存器需要30～60天的审批时间，奥巴马要求一次性在线网络批准仅花费30分钟，同时出口商和执行部门可以更多地了解政府部门的具体行动，从而增强出口许可证审批的透明度和可预测性。对于出口到具有双重国籍或者第三国籍员工的公司，奥巴马要求消除出口产品可能遇到的不必要的人为障碍。

在创建单一分层的管制清单和许可证签发政策、建立出口执行协调中心和统一的出口管制信息系统的基础上，奥巴马政府计划在未来创建一个单一的出口管制许可证机构。^[12]这样，美国的出口管制系统将会更具有透明性、可预见性和有效性。这个按照透明原则实施的出口管制改革计划，在原则上与奥巴马总统实现美国的出口在未来五年内翻一番的计划是一致的。奥巴马政府的出口管制改革分为三步：第一步是启动和评估阶段，主要工作任务包括重新定义出口管制清单的概念、设立分级标准、修改发证程序、统一发证标准、成立执法协调中心。这一阶段的工作已基本完成。第二阶段是推进阶段。该阶段的主要任务是全面部署和实施第一阶段的改革成果，统一监督程序，以建立全新的出口管制制度。第三阶段是推动国会立法阶段，出口管制的改革从行政领域延伸到立法领域。商品管制清单和军品管制清单的合并、建立统一的发证机构和执法协调中心以及对出口管制法律的修改，都需要国会的参与。

在2010年12月9日的“总统出口委员会”会议上，奥巴马总统宣布了由国务院和商务部起草的美国新出口管制规则草案。国务院拟定的军用产品及技术清单只有原有清单军事或者情报产品的26 %，其余74 %的产品转移到《出口管制条例》的管辖范围之内，无须申请出口许可证就可以出口。商务部拟定两用产品及技术的清单，这些清单上的产品出口到美国参与的4个多边出口管制体系和北约的成员国时无须申请出口许可证，但两用产品在这些成员国的再出口将需要目的地控制声明和接受过声明等新的保障措施。同时，白宫还在这次会议上首次将美国各个政府部门管理的出口管制清单汇总在一起，为企业遵守出口管制规定提供便利。根据新的出口管制规则草案，2010年12月，商务部公布了《战略贸易许可例外规定》的初稿，并征求公众意见。在修改意见中，调整了164个出口目的地国家和地区的管制程序，这164个国家和地区将在享受贸易许可例外待遇的范围之内。2011年6月，美国商务部颁布了《战略贸易许可例外规定》（Strategic Trade Authorization License Exception），迈出了“美国出口管制体系改革重要的一步”。按照这个规定，44个国家和地区可以享受美国的出口管制贸易便利化措施，中国除外。