在美国，没有一个单一的行政机构负责所有的出口管制决策、出口许可证审查和批准工作，不同的机构分别负责军火、核能、能源、两用产品、农产品、自然资源的出口管理工作。粮食出口的管制涉及农业部、财政部、国务院和卫生部，能源问题的出口管制涉及国务院、能源部、商务部、核管制委员会。国务院、国防部、国家安全顾问、中央情报局、参谋长联席会议主席、军备控制和裁军署、国际开发署、和平队等参与武器问题的决策。有时，一个军火转让的出口许可可能需要至少20个部门的许可同意并通知国会。涉及军民两用产品和技术出口方面的决策还要需要财政部、商业部、农业部、美国贸易代表等机构的参与。戈德曼（Goldmann，1988）认为，美国出口管制决策的分散性妨碍了政策变迁，增加了申请出口许可证的制度成本，削弱了美国产品的出口竞争力。在2009年的一份报告中，全国学术研究委员会指出，美国的出口管制增加了出口的不确定性和无法预测性，早已支离破碎，需要全面改革。^[6]

（一）出口管制机构分歧的根源

在出口管制政策方面，商务部、国务院和国防部在管制权限的划分、司法审查程序和指导原则上存在很大的分歧。这些分歧造成了出口管制的审批效率低下，妨碍了美国企业的出口竞争力，也未能更好地实现美国出口管制政策的目的。

1.指导原则不同

国防部以国家安全为标准，坚持实行严格的出口管制政策。对于任何需要出口审批的产品和技术，国防部的指导原则是拒绝批准为主，但是商务部的指导原则是在批准的假设下寻找拒绝的理由，综合考虑国家安全、外交利益和经济利益，以促进美国的贸易。相比之下，国务院赞成有条件的出口管制政策，有效考虑国家安全和外交政策，利用贸易来影响他国的政策和行为。例如，国务院和国防部在朝鲜战争期间对日本的对华出口管制政策就存在很大的分歧。“两部之间的实质性分歧是：国防部想要我们继续对日本施压，以使日本继续全面禁止向中国出口物资，包括占领期间就已开始管制的非战略物资的出口。国务院认为，我们的政策目标应仅限于战略物资的禁运，应允许日本放松非战略物资的对华出口管制”（陶文钊，2003，第1048页）。由于政府各部门对管辖范围内的问题有更多的了解，对存在的问题持一种同情态度，并希望寻求管辖内企业界人士和社团组织人士的社会认可，因此，政府各部门一般采纳管辖范围内企业和产业的经济社会观点。比如，农业部官员尽量关心农场主的利益，商务部关注企业界的利益，国务院关注国家之间的整体关系，国防部关心美国的国家安全。结果是，这些政府部门不仅竭力扩大本部门的规模和权力，而且更易受到管辖部门内的企业、工会、农场主的政治游说的强大影响，从而做出有利于管辖部门的决定，强化了不同部门之间的利益冲突。

由于各大部委都是官僚组织，都有自己独立的利益和判断标准，因此在出口管制问题上经常存在冲突。由于各部门负责人往往对管辖行业存在的问题具有更多的认识和了解，对其他行业存在的问题了解不多，这就强化了各部门之间利益的冲突，1950年4月25日，在商务部向国家安全委员会提交的备忘录中，商务部和国防部对西欧盟国在巴统内不愿全面合作深为不满，建议在协商无效的情况下采取胁迫就范的手段。但是，国务院反对在盟国内部使用胁迫手段来界定外交政策。1986年，商务部的出口管理条例规定，向在西方国家境内但由苏联集团控制的企业出口计算机相关的产品，等同于向苏联集团的直接出口。

在20世纪80年代的里根政府时期，主张放松管制的商务部和主张严格出口管制的国防部就发生了明显的冲突。当政治军事目标居于主导地位时，国防部的观点往往占上风；当经济目标和出口市场居于主导地位时，商务部的观点就能赢得总统和国会的赞成。1986年9月，IBM在联邦德国的一家子公司提议向一家由苏联公司控股51 %的联邦德国企业Transnautic出售已有5年技术年龄的主机，并向美国申请出口许可证。商务部向国防部递交了该项出口许可申请。国防部建议否决出口许可。IBM公司和联邦德国政府解释称，美国出口管制的治外法权等于由美国政府决定联邦德国企业之间不能进行计算机交易。在IBM公司承诺实施严格的监控程序后，商务部在没有通知国防部的情况下于1987年6月10日批准了该项出口许可证。但是，由于审批速度较慢，Transnautic从一家日本计算机公司NSC在美国的子公司订购了一批日本制造的计算机，并获得了商务部的批准。这一事件引发了国防部对商务部的指责。^[7]

在1991年伊拉克战争之后，民主党指责布什政府对出口管制措施的实施不力，布什政府内部的各行政部门也相互指责。例如，商务部副部长克罗斯基（Dennis Kloske）在众议院的委员会中作证，商务部努力放缓高度敏感的技术在20世纪80年代出口到伊拉克，但是国务院出于与伊拉克建立良好外交关系的考虑阻止了商务部的努力（Farnsworth，p.A 1）。1994年，国务院帮助通用电气公司和西屋公司在印尼获得了造价120亿美元的核电站工程，但能源部和原子能委员会对此持有异议，担心核技术扩散。由于出口管制机构众多和权力分散，各机构为争夺自己的权力管辖范围不断发生激烈的冲突。“这是官僚机构内纷争的一种模式，这是体制内部之争，是庞大的官僚机构为了保护它们的政治领地，运用智谋和论战手段在政治战中取胜而引起的，是它们之间傲慢自恃、利益争夺、自我效忠和互相妒忌的产物”（史密斯，1991，第302页）。

2.司法审查限制不同

《1946年行政程序法》（Administrative Procedures Act of 1946）规定了决策部门的通知-评论的决策程序，建立了行政部门裁定的详细程序要求，也规定机构的决策行为要接受司法审查。但是，任何牵涉美国的军事和对外事务行动的决策都免除《行政程序法》的要求，不受这些程序管辖。尽管《原子能法》要受到司法审查的约束，但是《出口管理法》和《军火出口管理法》不受《行政程序法》中的司法审查条款的约束。司法审查豁免权导致美国的出口管制系统缺乏透明性、责任和可预期性，因为商务部和国务院在考虑出口许可证时无须提供批准或者拒绝批准的理由，也不建立出口许可审批决策的行政记录。审批出口许可证的官员在违背现有的法规和条例进行出口许可证的审批决策时也不受到法律的制裁。对于管制部门的无根据的任意决定，出口商除了自认倒霉外别无他法。长此以往，司法审查豁免权无形中增大了商务部和国务院的自裁权，将出口商置于不利的地位。(www.daowen.com)

《1979年出口管理法》完全豁免产业和安全局的行政程序和司法审查，也保护在许可证申请、商品分类自动搜寻系统（Commodity Classification Automated Tracking System）和其他产业安全局（BIS）决策的信息。出口商可以向BIS递交一份商品分类申请书，以便在申请出口许可证时获得产品和技术的分类号码。但是，这个分类号不公开，也不具有先例价值。如果许可证申请被BIS否决，出口商可以采取行政上诉的方式实行救济。如果在许可证审批过程中存在跨部门的意见分歧，根据第12981号行政命令，持有不同于BIS意见的机构可以依次向跨机构的办事员级别的行动委员会（Operating Committee，OC）、助理部长级的出口政策咨询委员会（Advisory Committee on Export Policy，ACEP）、内阁级的出口管理审查委员会（Export Administration Review Board）以及总统进行申诉。商务部的产业安全局通过跨机构程序来处理出口许可证，如国务院、国防部、能源部和其他部委。根据第12981号行政命令，行动委员会的成员由商务部、国务院、国防部、能源部的人员构成，以解决许可证申请中的部门冲突问题，特别是审查向被管制的国家和中国出口许可证申请的各机构立场，由出口管理局/工业和安全局的局长主持。出口管理审查委员会由商务部长主持，国防部长、国务卿、中央情报局局长和其他部长是其成员，该委员会在1961年由肯尼迪政府成立。出口管制法设定了个案审查的时限，出口管理审查委员会将努力在时限范围内解决部门争端。在商务部长收到许可证建议并做出了许可证的初步决定后，其他部门只有10天时间接受商务部长的决定或者向上一级审查机构申诉。如果商务部在规定时限内未收到其他部门向上级申诉的通知，商务部将处理出口许可证。表2列举了1993—2009年间向行动委员会和出口政策咨询委员会提交的具有争议的许可证数量。从中可以看出，每年都有大量的出口许可证在不同行政部门之间存在分歧，但绝大部分都在行动委员会一级得到有效解决。只有较少的许可证需要出口政策咨询委员会进行协商解决。

表2　1993—2009年间向行动委员会和出口政策咨询委员会提交的许可证数量

但是，《出口管理法》规定，行动委员会、出口政策咨询委员会、出口管理审查委员会和总统的出口许可决定不受任何司法审查。在机构进行申诉的过程中，出口申请人通常不参与跨机构的上诉程序，只是根据上诉机构的需要提供补充信息并与之保持非正式的联系。如果在不存在跨部门的不同意见的情况下BIS否决了出口许可申请，出口申请人可以直接向BIS次长进行申诉。但是，BIS次长的决定是终极决定，不受司法审查的约束。当然，对于涉及两用产品的行政执行决策，出口商可以向BIS次长、行政法法官和哥伦比亚特区的上诉法庭进行申诉，刑事处罚程序则完全受到美国联邦法院的充分司法程序保护。

因此，美国出口管制政策的法律框架需要进行改革，采取公开透明的适当行政程序，并接受司法审查，同时维护保密信息和国家安全决定（Shenai，2010）。所谓适当的行政程序，就是各出口管制机构以可预测和透明的方式解释和实施法规和行政条例，公布机构决策和行政记录。如果各管制机构违反适当行政程序，出口企业和个人有权向更高级的行政机构或者法院起诉或者维护自身利益的权利。

（二）出口管制政策的部门协调

在出口管制的宏观决策方面，国家安全委员会、国家经济委员会和国土安全委员会起着非常重要的作用。一般而言，美国的出口管制政策主要由国家安全委员会及各联邦部委共同参与制定并负责执行。早在20世纪60年代，约翰逊政府就任命一名资深助手负责领导美国的国内政策，包括经济政策。1970年，尼克松总统通过行政命令创建了政策发展办公室（Office of Policy Development），负责美国的经济和国内政策。1971年，尼克松政府成立国际经济政策委员会，主要是作为总统对外经济政策的最高咨询机构，在制定对外经济战略方面提出政策建议。1972年成立的总统经济政策委员会统领美国的内外经济政策，国际经济政策委员会成为该委员会下设的常设工作小组。里根政府在第二任期内建立了25个高级协调小组、55个中级协调小组和100多个其他协调小组来完成任务。1993年1月25日，克林顿总统在第12835号行政命令中将政策发展办公室进行全面改组，重新命名为白宫政策办公室（Office of White House Policy），下设国内政策委员会（Domestic Policy Council）、国家经济委员会（National Economic Council，NEC）和全国艾滋病办公室（National AIDS Office）等机构。国家经济委员会是20世纪70年代由美国总统尼克松创建的，由总统经济政策委员会发展起来的跨部门协调机构，其成员由10个部委的代表和总统顾问组成，总统亲自兼任委员会主席，直接指导做出经济与贸易政策。国家经济委员会主要负责协调国内国际经济政策的决策，向总统提供经济政策的建议，保证经济政策的决策和项目与总统设定的目标保持一致，并监督经济目标的实施状况。国家经济委员会的主席由总统担任，局长是总统经济政策助理，负责召集各部门的重要官员集中商讨美国及全球经济议题，并向总统提供各种政策建议。^[8]国家经济委员会下设两名国内事务和国际事务副局长（Deputy Director），其例行成员包括副总统、国务卿、财政部部长、农业部部长、商务部部长、劳工部部长、住宅与城市发展部部长、交通部部长、卫生部部长、能源部部长。应邀参加的成员还包括环保局局长、经济顾问委员会主席^[9]、行政管理与预算局局长、国家安全事务助理、总统国内政策助理、总统科技政策助理等。通过各部门的广泛参与，国家经济委员会和国家安全委员会为出口管制政策的宏观决策提供了交流的平台。

在1995年12月以前，商务部的出口管理局常常根据出口的项目和目的地，把某些出口许可申请送交国务院、国防部、能源部、军备控制和裁军署进行审查，如因国家安全控制的项目申请递交国防部、因对外政策控制的申请递交国务院和因核不扩散项目申请递交能源部审查。如果审查的部门对某个出口许可申请的意见不一致，由商务部、国防部、国务院能源部及其他有关各部门的代表组成的出口政策咨询委员会进行磋商和协调。审批出口许可证的申请期限为60天，需要送交其他部门审查的期限为120天。1995年12月5日的第12981号行政命令规定了审批出口许可申请的新程序和期限。根据该行政命令，商务部可以把出口许可申请送交其认为合适的其他部门，国务院、国防部、能源部、军备控制和裁军署也有权审查提交商务部的任何出口许可申请；当各部门出现分歧时，出口政策咨询委员会的行动委员会有权对有关出口许可申请做出决定，可以向出口政策咨询委员会和出口管理审查委员会提起上诉，后者根据多数表决票做出决定；所有提交商务部的出口许可申请都必须在提交后90天内处理或者转交总统。显然，对于商业清单的项目审批，任何一个参与部门都对出口许可申请没有否决权，这与军火清单的国务院或者国防部的单独否决权极为不同。1996年10月，商用通信卫星以及用于研制、生产和改进商用飞机发动机的任何喷气发动机的关键部分的技术的出口许可申请从国务院的军火清单转到商务部的控制清单。第13020号行政命令发布了有关跨部门审批申请的程序，并要求行动委员会以多数表决票的形式对有争议的申请做出决定。1996年11月15日的第13026号行政命令要求，商务部把编码产品的出口许可申请交司法部审查，从而使司法部在作为行动委员会、出口政策咨询委员会和出口管理审查委员会审批编码产品出口许可申请时成为有正式表决权的成员。商务部收到的出口许可申请从1988年的97 902份减少到1993年的26 126份和1997年的11 472份，主要是由出口管制的限制放宽引起的。在递交给商务部的出口许可申请中，1996年由行动委员会处理的有分歧的出口许可申请为385份，1997年为634份，1998年为704份，而对最终用户的担心是审批时引起意见分歧的主要因素。在行动委员会审议的出口许可申请中，大约有5 %提交给出口政策咨询委员会进行处理（《考克斯报告》，第510页）。商务部的出口许可的检查包括发放许可证时的审批检查和出口后目的地的核查，后者由驻外使馆官员负责收集最终用户的背景材料并同目的地的高级官员进行谈话。对于来自商务部的出口许可申请的审批，国务院由出口控制核不扩散办公室负责两用项目、导弹技术出口控制小组负责有关导弹技术、SHIELD小组负责化学和生物武器以及核出口协调小组负责核不扩散的产品的审批，国防部由国防技术保密局的技术安全行动委员会负责审查最终用户，中央情报局的不扩散中心帮助鉴别敏感的最终用户。出口商每年要向商务部提出5000份左右的出口控制的项目分类询问。在1997年的3374份询问中，22份转交国务院；在1998年的3191份询问中，4份转交国务院。在国务院，所有商品管辖询问都移交国防部和商务部。

除了出口政策咨询委员会（ACEP）对美国的单边出口管制进行部门之间的协调外，由国务院主持的经济防务咨询委员会（Economic Defense Advisory Committee，EDAC）在1994年前的巴统内部协调美国的多边出口管制政策，决定被管制产品出口的例外申请是否被批准。EDAC由国务院的经济与商业事务助理国务卿支持，采取一致同意的原则进行审批，其成员来自国务院、国防部、商务部、核管制委员会和中央情报局。由于EADC在决定许可证和例外申请时的效率太低，导致大量的许可证审批工作非常缓慢。在1976年，获得EADC的审批时间平均增加了40天许可证处理时间。在1977年，一个公司向众议院提交的100份许可证申请表明，向东欧和苏联出口巴统管制的产品需要耗费六个半月的许可证审批时间，尽管1974年的《出口管理法修正案》要求许可证的审批时间不得超过90天。