与其他国家相比，美国的出口管制政策具有明确的政治针对性、复杂性和广泛性、全面系统的治外法权性、单边与多边出口管制相结合、历史动态性和任意性的特点。下面，我们对这些特点进行具体的分析。

（一）明确的政治性和针对性

美国的出口管制政策具有经济因素考虑的一面。例如，在1945—1954年间，美国政府限制稀缺资源的出口，主要是基于国内通货膨胀压力的考虑。但是，美国政府更多地利用出口管制政策实现政治目标，特别是努力改变不友好或者敌对国家的政治行为或者军事行为。这主要体现在三方面：第一，美国的出口管制政策是为国家安全和对外政策目标，特别是美国的世界霸权目标服务的工具。美国的出口管制体系主要是从国家安全和对外政策目标出发，涉及出口管制产品清单、实体清单和国别分类组清单。第二，美国与其他国家的贸易关系是按照政治关系来设定的。第三，反对其他国家制定的不利于美国及其盟国的出口管制政策。

1.美国出口管制的世界霸权目的

尽管美国在历史上曾多次实施过出口管制政策，但是，美国目前的出口管制体系却是伴随着美国霸权发展起来并服务于美国霸权的。美国霸权是指美国按照全球性大国的理念行动和管理世界事务。“美国应该同时设想其为欧洲大国、亚洲大国、中东大国和当然的西半球大国。美国应该按照任何对盟友利益的威胁都是对我们的威胁的方式行动。世界重要地区的任何不稳定和在这些地区蔑视文明规则的任何行为都可以看作发生在我们家门口影响我们的紧迫威胁”（Kristol & Kagan，2004，p.367）。基于此目的，美国创建了大量的多边出口管制机制，如巴黎统筹委员会、瓦森纳安排、核供应集团、澳大利亚集团、导弹及技术控制机制。随着冷战的结束，美国推动国际秩序发展的目标没有改变，只是实现目标的方式出现了新的变化，如美国需要抵抗和削弱独裁者与敌对意识形态、支持美国的利益和自由民主原则、对那些与极端邪恶进行斗争的人提供援助。按照这种霸权理论，任何威胁美国主导的国际秩序的国家、组织和个人都需要干预。克里斯托尔和卡根（Kristol & Kagan，2000）认为，美国的主要威胁来自美国不充分利用霸权来维持国际和平和支持自由民主原则，并最终让国际秩序崩溃。

1992年，美国国防部透露了冷战结束后美国的国际战略：美国必须继续主导国际体系，阻止任何先进的工业国挑战美国的霸权或者渴望在地区或者全球扮演更强的角色。为此目的，美国必须继续充当欧洲和东亚工业国的军事保护者，保障欧洲和东亚在世界范围内的利益，从而阻止欧洲和东亚的工业国发展具有全球实力的军事力量。也就是说，美国的庞大军事开支起着双重目的：一是直接打击或者遏制潜在的对手，二是保护或者间接遏制盟国。施瓦茨和莱恩（Schwarz & Layne，2002）指出，美国在全球范围内维持和扩张美国霸权的必然结果是美国容易遭到其他国家和组织的抵抗，甚至联合抵抗。在冷战结束后，为了对抗美国的霸权优势和威胁，中国、俄罗斯、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦成立了“上海合作组织”。中东地区的恐怖袭击活动也是对美国霸权威胁的一种反应。1997年科索沃战争后，欧洲也加强了军事力量的建设。基于美国霸权和主导世界的思想，美国将世界各国划分为不同的类别进行出口管制。

2.美国出口管制的国家等级性

国际霸权意味着国际体系“进入到等级制度状态”（Mearsheimer，2001，p.13）。从二战开始，美国就逐渐按照国家类别对世界各国的出口进行管理，对美国的盟友英国、苏联、中国等国利用《租借法案》实行军事援助，对美国的敌国及其盟国实行经济制裁或者禁运措施。1945年9月，美国将出口管制的对象分为：①德国和日本；②E类，即奥地利、保加利亚、匈牙利、西班牙、阿根廷；③K类，除了①和②以外的其他轴心国附庸国。美国对这些国家实行严格的出口管制甚至禁运。1948年3月，美国将世界各国重新分为R类和O类。R类包括苏联、东欧各国和西欧各国，所有物资出口到R类的国家实行出口许可证制度；O类国家也就是除了R类国家、加拿大和芬兰以外的其他国家，加拿大和芬兰作为单独类别。1950年3月，美国对出口管制的国别分类再次进行了调整，将西欧各国加入O类，将中国加入R类。随着朝鲜战争的爆发，美国在1951年3月于R类内增设A组，苏联、阿尔巴尼亚、保加利亚、捷克斯洛伐克、匈牙利、波兰、东德（现称民主德国）、罗马尼亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、中国、朝鲜和蒙古都被划入A组。1955年，越南和老挝也被列入A组。不过，波兰在1957年、老挝在1958年、罗马尼亚在1964年从A组中被删除。

1965年，美国将世界各国和地区划分为七组，形成了一个比较完整的分类体系：①T类包括加拿大和古巴以外的西半球国家；②W类包括波兰和罗马尼亚；③X类包括中国香港和澳门；④Y类包括苏联、蒙古和除波兰与罗马尼亚以外的其他东欧国家；⑤Z类包括中国、朝鲜、北越（现称越南民主共和国）和古巴；⑥Ⅴ类包括除上述国家和地区以外的其他国家；⑦加拿大。1967年，美国增设S类，罗得西亚（现称津巴布韦）被列入此组；1971年增设Q类，罗马尼亚被列入此组；1972年将中国从Z类改列入Y类；1973年取消X类，将中国香港地区和澳门地区改列入V类；1975年将柬埔寨列入Z类，将老挝列入Y类；1980年增设P类，将中国改列入此组，同时将罗得西亚从S类删除；1981年将利比亚列入S类，将匈牙利改为W类，与波兰同等待遇。这样，到1984年，美国将世界各国按照出口管制严厉性不断增加的秩序分为：①V 类包括西欧各国、日本、中国香港地区、中国澳门地区、中国、南斯拉夫、阿富汗；②Q类包括罗马尼亚；③S类包括利比亚；④T类包括除加拿大和古巴以外的西半球国家；⑤W类包括匈牙利和波兰；⑥Y类包括苏联、阿尔巴尼亚、保加利亚、捷克斯洛伐克、东德、立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚、蒙古和老挝；⑦Z类包括古巴、柬埔寨、越南和朝鲜。此外，加拿大作为单独一类列出。1990年，东德从Y类中删除；1991年，捷克斯洛伐克从Y类改列入W类（崔丕，2005，第91-93页）。随着冷战的结束和巴黎统筹委员会在1994年解散，美国重新将世界各国进行划分，以便加强出口管制。在商务部的国家分组表（Commerce Country Chart）中，各国按照管制严厉程度递增的方式被划分为A、B、C、D、E五个组别。A组国家表示与美国有良好的政治和贸易关系的国家，E组国家是受到美国或者联合国贸易禁运的国家。

除了商务部的商业管制清单的国家类别表外，美国国务院还维持着军事禁运的国家清单。到2010年底，美国对25个国家仍然维持着军事禁运或者军事制裁措施，任何商业性军火销售都将被国务院否决。美国军事制裁的国家包括阿富汗（1996）、缅甸（1993）、白俄罗斯（1993）、中国（1989）、科特迪瓦（2004）、古巴（1984）、塞浦路斯（1992）、刚果民主共和国（1993）、埃利特利亚（2006）、海地（1991）、伊朗（1984）、伊拉克（1990）^[1]、黎巴嫩（2006）、利比里亚（1992）、利比亚（1991）、朝鲜（1984）、塞拉利昂（2007）、索马里（1992）、斯里兰卡（2008）、苏丹（1993）、叙利亚（1991）、委内瑞拉（2006）、越南（1984）、也门（1992）和津巴布韦（2002）。^[2]1990年和1991年的《对外关系授权法》等法律对中国实行制裁，规定对于出口美国制造的商用卫星并用中国的火箭进行发射，总统应根据国家利益做出决定。在1991—1998年针对中国的制裁中，美国总统有13次根据国家利益做出了决定。

此外，美国还对盟国和友好国家进行大量的军事援助或者出售军火。在1950—2000年间，美国对外军事援助和武器销售额为4 811亿美元，其中军事援助额（military assistance program）617亿美元，国际军事教育与训练项目28亿美元，对外军火销售（foreign military sales）3323亿美元，按照《军火出口管制法》许可的商业出口778亿美元，剩余国防物资65亿美元（Wittkopf，Kegley & Scott，2004，p.128）。

3.反对外国的出口管制

美国政府利用出口管制政策来直接服务于美国的世界霸权，并且利用出口管制政策和其他政策遏制其他国家涉及针对美国或者其盟友的出口管制政策。由于1973—1974年阿拉伯国家的石油禁运政策的巨大影响，美国国会在《1974年贸易改革法》的修正案中要求，美国贸易代表在关贸总协定的东京回合谈判中要对来自国外的原材料、食品和制成品的可获得性按照公平和非歧视性的原则进行谈判，以便改进关于国外原材料、食品和制成品的可获得性的国际规则，并最终建立公平获取原材料供应的多边规则。同时，在对《1969年出口管理法》的修正案中进一步要求，美国要规定外国出口管制不可接受及其报复的条件，并要求利用美国出口管制政策对那些不合理限制美国获取特定商品的国家进行报复。参众两院的协商报告（H.R.No.93-1412）要求授权使用美国的管制政策来废除外国以通货膨胀或者政治动机为目的的出口管制政策（Erb，1974）。《1974年贸易改革法》将OPEC成员排除在美国总体的贸易优惠体系之外，以惩罚这个组织的所有成员，而不管它们是否参与了石油禁运。OPEC的成员国委内瑞拉和厄瓜多尔对此表示极大的不满，美洲国家组织以20票赞成0票反对谴责这个条款是“歧视性的和强制性的”。

同时，针对阿拉伯国家对以色列的经济封锁，美国也采取了反抵制措施。《1979年出口管理法》的外国抵制（foreign boycotts）条款规定，禁止美国人参与抵制那些对美国友好国家的行为。尽管财政部通过《外国资产管理条例》对禁运实行管理，《出口管理法》处理与出口有关的反抵制问题。由于1954年以来阿拉伯国家对以色列实行经济抵制，拒绝与以色列进行贸易，美国在《1979年出口管理法》中明确规定，禁止任何美国人遵守或者支持外国政府对美国的盟国实施的制裁或者抵制措施。商务部的《出口管理条例》根据这个反抵制规定，禁止美国人在抵制国家做生意、拒绝雇用或者歧视美国人、提供广泛的信息等。违反反抵制法规定的个人或者企业将被罚款至少1万美元。例如，1995年法国L'Oreal S.A公司的美国子公司因向其母公司提供有关以色列贸易关系的信息，被美国商务部罚款140万美元。

（二）出口管制的复杂性

由于出口管制政策是维护美国霸权的一个重要工具，霸权需求的多样性和动态性发展就催生了美国出口管制体系的高度复杂性。美国出口管制体系的复杂性表现在很多方面，如出口管制的法律体系复杂性、出口管制机构的多样性、出口管制程序和出口许可证的复杂性、出口管制清单的复杂性、出口管制实体的复杂性等方面。

1.出口管制法律体系的复杂性

美国出口管制的法律体系是非常复杂的。在美国，出口管制的法律体系主要包括国会颁布的法律、美国政府签署的多边和双边出口管制条约、美国总统签发的行政命令、出口管制机构颁发的出口管制条例等。如表1所示，美国的出口管制法律包括《出口管理法》（Export Administration Act of 1979）、《武器出口管制法》（Arms Export Control Act of 1976）、《核不扩散法》（Nuclear Non-proliferation Act of 1978）、《敌国贸易法》（Trading with Enemy Act of 1917）、《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Power Act of 1977），分别由商务部、国务院、能源部和核管制委员会、财政部以及国防部单独或者联合负责管理和执行。除了这些主要的出口管制机构和出口管制法律外，财政部还根据《1934年黄金储备法》《1937年大麻税法》和《1914年尼古丁和药品进出口法》对黄金、大麻、尼古丁进行出口管制，农业部根据《1940年烟草种子和出口法》对烟草的出口进行管制，海事委员会根据《1916年船运法》对美国船只的出口进行管制，联邦电力委员会根据《1938年天然气法》和《联邦电力法》对天然气和电力的出口进行管制。《反托拉斯法》《外国腐败实践法》（Foreign Corrupt Practice Act）和《反阿拉伯禁运法》（Anti-Arab Boycott Act）等法律也包含出口管制的条款。美国政府也禁止制造商出口那些满足外国政府的卫生和安全标准但未满足美国政府的卫生和安全标准的产品。比如，《1976年有毒物质管制法》（Toxic Substance Control Act of 1976）要求化学品制造商满足复杂的出口许可证要求。而且，美国在不同时期还参加并利用巴黎统筹委员会、瓦森纳安排、澳大利亚集团、核供应集团、导弹技术控制机制（MTCR）和桑戈委员会等多边出口管制机构进行出口管制，强烈要求遵守联合国的国际禁运和制裁决议。1991年，美国以中国违反MTCR为由，对中国向巴基斯坦出口导弹进行制裁。由于美国拥有出口管制方面的大量情报、资金和技术，美国在维持和推动这些多边出口管制机制中起着非常重要的作用。

表1　美国国家安全的出口管制体系

注：*还包括核电站、核材料、核燃料循环设备和技术、技术援助和后续安排。

除了这些法律和条约，美国总统还根据具体情况颁布不同的行政命令，进行出口管制。尽管如此，美国的出口管制主要体现在《出口管理法》《出口管制条例》（EAR）、《武器出口管制法》《国际军火交易条例》（ITAR）和《1954年原子能法》中，分别对两用产品、军火和核产品的出口进行管制，以便实现美国的国家安全、外交政策和经济利益的目标。

2.出口管制机构的多样性

由于美国出口管制法律体系的复杂性和权力的分散性，大量的机构参与出口管制的执行和管理。除了商务部、国务院和能源部这三个主要的出口管制机构外，财政部、国防部、司法部、国土安全部甚至国家安全委员会都参与出口管制的决策和管理。商务部负责执行《出口管理法》中的军民两用产品出口的管制。凡涉及国家安全、核不扩散、导弹技术及生物化学武器用途的民用产品也都受到商务部管辖。财政部负责执行《敌国贸易法》和《国际紧急经济权力法》中对禁运国家和禁运交易实行的管制措施，国务院负责执行与军事用途的产品、服务及技术数据的出口相关的《军火出口管制法》的管制措施，能源部和核管制委员会负责执行《1954年原子能法》和《1978年核不扩散法》的管制工作。国防部、国务院、能源部和商务部还相互参与各自管辖范围内的出口许可证审查工作。司法部和国土安全部负责调查和起诉违反出口管理法规的工作，国家安全委员会也参与出口管制清单、实体清单、国家分类表的制定以及对外政策的出口管制的决策工作并由财政部负责管理。由于各出口管制机构都具有不同的部门利益和目标，也就难以在国家安全、经济和对外政策目标方面达成出口管制的共识。尽管许多人建议创建一个新的出口管制机构，或者将所有出口管制职能合并在一个机构，或者取消所有的出口管制，但是目前的出口管制分散化局面仍无法改变，最多只是简化出口管制的程序、减少跨机构的拖延和提高出口许可证的审批效率。奥巴马政府在2010年的出口管制改革就是如此。

3.出口管制程序的复杂性

由于出口管制机构众多，每个出口管制机构又有独特的出口管制程序，美国的出口管制程序就显得异常复杂。商务部的两用产品出口管制程序不同于国务院和国防部的军火出口管制程序，出口管制条例（Export Administration Regulations，EAR）的许可证程序不同于国际军火交易条例（International Traffic in Arms Regulations，ITAR）。国家安全的出口管制程序比军火出口管制程序更为复杂。这种不同的许可证程序又因为东西方贸易的放松管制程度不同、国家清单和实体清单的管制水平和许可证条件不同、大规模杀伤性武器的扩散程度不同而有所差异。在巴统成员国之间，一般许可证要区分行政例外的产品、国家安全管制极少例外的产品、只需要通知的产品三种情况；在社会主义国家之间，要区分匈牙利、波兰、捷克与苏联和东欧其他国家的不同许可证。而且，出口到同一目的地的同一种产品可能因为国家安全原因和对外政策原因不同而区分为一般许可证或者特殊许可证。决定是否需要许可证和许可证的处理、准备可能需要耗费几个月的时间，这迫使使用美国产品和技术的大型跨国公司雇用专门的律师和顾问进行许可证事务的处理，也迫使大量的中小型公司退出国际市场。

不管是两用产品还是军火出口许可证的批准，跨机构审查是必备的环节，这进一步增加了出口管制程序的复杂性。许多出口管制机构对高新技术产品的出口许可证都拥有审查权。例如，国防部从宽泛的国家安全和增强被管制国家军事潜力的角度审查许可证申请，国务院总是从外交角度审查对外政策的出口许可证和曾经主持巴统的多边审查，商务部更多地从国家安全、对外政策和经济利益的综合角度审查出口许可证。这些不同的部门理念会导致不同的许可证处理标准和程序。当高新技术产品需要出口许可证时，不同出口管制部门之间的政策纠纷就在所难免。这时，许可证申请书就必须穿越行动委员会、出口政策咨询委员会、出口管理审查局甚至总统干预的迷宫。(www.daowen.com)

除了跨部门的许可证审查外，许可证种类的多样性进一步增加了出口管制程序的复杂性。理论上说，所有的美国商业出口都需要出口许可证。除加拿大以外，美国对任何国家的产品和技术的出口都实行许可证管理制度。在1949—1996年间，出口管制机构签发了种类繁多的许可证，非管制国家的分销商和使用者的多次出口、对国外分支机构的销售、销售整个项目、销售零配件、价值较小的销售等都需要不同的核准出口许可证。从1996年开始，普通许可证和核准许可证的分类被新的许可证批准程序所替代。《出口管理条例》控制军民两用产品和个别的民用产品项目，由出口管理局及后来的工业与安全局颁布和管理。1995年的《出口管理条例》以14种“无须出口许可” 类取代了“通用许可”类，以“特别综合许可”取代了包括工程许可、经销许可、服务供应程序、人道主义许可、飞机和船舶修理程序及特殊化学品许可的“特别许可” 条款。

4.出口管制清单的复杂性

美国出口管制清单分为军火清单、两用产品清单和核技术相关的清单三种。国务院在与国防部磋商的情况下制定和管理美国军火清单（United States Munitions List，USML），商务部在与国防部、国务院等机构磋商的情况下制定和管理商业管制清单（Commodity/Commerce Control List，CCL），商务部和能源部在核管制委员会的协助下制定和管理核参考清单（Nuclear Referral List，NRL），而核参考清单并入了商业管制清单。商业管制清单包括产品清单、国家清单和控制理由。产品清单包括核材料、设施和设备，材料、化学品、微生物和有毒物品，材料加工，电子产品，计算机，电信和信息保密，传感器和激光器，导航和航空电子设备，船舶，以及推动系统、航天器和有关设备等10类产品。

根据美国法律，CCL每年都要进行增删的审查，而USML和NRL却没有定期增删审查的要求。在1950—1994年期间，美国的军火清单包含了巴统的国际军火清单（International Munitions List）和部分工业清单（Industrial List）的产品，美国的核参考清单主要是管制与核有关的两用产品，而国际原子能清单（International Atomic Energy List）主要包括核适用目的的产品。1990年，美国主要由三个机构负责国家安全出口许可证的审查和处理工作。一是由商务部下属的出口管理局（Bureau of Export Administration，BXA）负责商业管制清单的许可证发放工作。二是由国务院的防务贸易中心（Center for Defense Trade）、防务贸易管制办公室（Office of Defense Trade Controls）、军火管制办公室（Office of Munitions Control）和防务贸易政策办公室（Office of Defense Trade Policy）负责军火清单的许可证发放工作。三是由国防部的防务技术安全局（Defense Technology Security Administration，DTSA）负责审查国务院和商务部提交的许可证申请。尽管DTSA不享有法定的出口管制权限，但是，《1979年出口管理法》第10（g）条款授予国防部在许可证审查中的咨询作用。1985年的行政命令授予DTSA对两用产品出口进行审查的责任，包括对管制目的地的绝大部分两用产品出口和对非管制目的地的具有转移风险的部分两用产品出口。军火出口许可证也可以由国务院转交给国防部和其他机构进行审查。

5.管制实体的复杂性

从理论上说，美国对全世界的每一个国家、公司和个人都实行出口管制。基于此目的，美国政府制定了国别分类组和实体与个人的管制清单。1952年，商务部的国际贸易局制定了包括62家公司的黑名单（black list），其中有33家美国公司、11家瑞士公司、5家英国公司、5家意大利公司、2家比利时公司和2家其他公司（Adler-Karlsson，1968，p.69-70）。对于黑名单上的公司，巴统成员国有权拒绝这些公司的对外贸易业务。1997年2月，商务部在《出口管理条例》中公布“实体清单”，向出口商通报一些可能参与扩散的组织和公司，但该实体清单不包括商务部出口执行办公室或者中央情报局不扩散中心的“监视清单”上所列的所有组织、公司或个人。出口商不仅要区分出口目的地，还要区分出口目的地的实体资格，这无疑使美国的出口管制更加复杂。

根据中国商务部提供的资料，美国根据出口的合作程度将中国的公司划分为四个等级：西方国家的在华子公司、按照西方透明的商业经营模式从事活动的中国新公司、中国研究机构派生的公司以及曾为中国军方和安全部队服务的公司。如外国人在美国参与受控项目，也要求美国公司征求商务部的同意，这种外国人参与受控项目的行为被“视为出口”。在2003—2004财政年度提出的近1 000件被视为出口的许可申请中，就有约400件与中国人参与的工作所涉技术有关。美国政府通过列举国外机构清单、恐怖主义名单、被拒绝名单、禁止交易名单、禁运国家名单等清单对产品出口目的地、最终用户等进行控制。

（三）系统的、全面的治外法权性质

治外法权就是一国的法律效力延伸到本国领土和主权范围以外的行为。美国利用众多手段来推行美国的价值观和扩大美国的势力范围，如利用军事和金融援助来影响东西方贸易、人权和核武器的发展，利用最惠国待遇等贸易让步手段来影响苏联的移民政策和中国的人权政策，利用海外驻军和核保护的许诺来影响欧洲、日本和韩国的军事结构，利用对国际组织的资金支持来推动以色列对越南、柬埔寨的援助的承认和否认等。这些手段的共同点在于，是否接受美国援助的决策权仍然操在本国手里，美国的法律没有越过边界进入这些国家的境内。美国出口管制的特殊性在于，作为执行对外政策的一个重要工具，美国公司、美国海外的分支机构及任何涉及美国产品和技术的公司和个人都必须遵守美国出口管制的规定，从而使美国的出口管制政策具有治外法权的性质。尽管美国不是在出口管制政策中采取治外法权措施的唯一国家，但是美国出口管制政策的治外法权却是世界各国中最系统、最全面的。美国出口管制的管辖权范围包括美国的公民和永久性居民、在美国注册或者经营的公司、美国公司的海外分支机构、在国外经营但由美国控制的公司、按照美国许可证协定在海外生产物品的公司和产品、从美国进口的物品、来自美国的专利和其他技术等。

1979年《出口管理法》的治外法权性质主要体现在三方面：①各国再出口从美国进口的物品和技术，需要预先征得美国的同意。②利用来自美国的技术或零部件生产的物品出口时，要受到美国监管。美国政府要求，外国公司向第三国出口的产品中若包含25 %以上来源于美国的成分，需要向美国申请再出口许可证；如果该产品被列入国务院的“支持恐怖主义国家”名单的目的地，包含10 %来自美国的成分的产品就需要申请出口许可证。2009年12月，美国不允许空中客车公司向叙利亚出口飞机，理由是空中客车飞机包含了40%的美国零配件。③禁止美国管辖权范围内的任何人，包括美国公司、公民和美国海外控制的分支机构的出口，不管产品来自何地。^[3]需要指出的是，《军火出口管制法》《出口管制法》《出口管理法》和《出口管理条例》的治外法权性质是把美国的法律应用到其他国家境内，侵犯了其他国家的主权，引发了国际紧张局势，也增加了公司和个人在不同国家法律管制范围的艰难选择带来的制度遵从成本。

（四）美国出口管制的广泛性

世界各国根据本国的政治、经济、军事、环境或者文化保护的需要，对本国的资源、产品或者技术实行各种出口管制。与德国、奥地利等国规定出口是一种权利不同，美国的出口管制法规定出口是一种特权，政府有权取消公司和个人的出口特权。从理论上说，美国的所有产品和技术出口都需要出口许可证，不管是不需要特别许可的一般许可证还是需要特殊申请和许可的特殊许可证。因此，美国的出口管制在范围上是非常广泛的，也可以说是无所不包的。1967年，美国出口的12 %需要特殊出口许可证；1985年，美国制造业出口的50 %以上都需要正式的许可证批准，价值在620亿美元左右。^[4]在20世纪80年代中期，美国工业品出口的30 %都需要出口许可证。^[5]而且，美国出口管制的产品不仅包括从美国向被管制国家直接转让的产品和技术，而且包括通过美国的盟国和中立国间接转让的产品和技术。1986年，商务部收到了11.5万个出口和再出口的许可证申请，其中超过10.2万个都是涉及非社会主义国家目的地的申请，表明大致有90 %的出口许可申请都是管辖西方国家内部的产品和技术的出口和再出口（Long，1987，p.2）。

具体来说，美国出口管制的范围包括：①从美国的领土、属地（possessions）和领地（territory）出口的产品和技术；②美国出口的产品和技术在外国之间的直接转运或者成为外国的机器设备或者技术中的一部分再出口；③国外的个人和企业发布的来源于美国的技术资料；④根据《敌国贸易法》，美国海外的分支机构和子公司出口的来自美国外生产的产品和技术。大量证据表明，欧洲公司在生产机器设备时减少使用美国的零部件，并要求供货商尽量少使用美国的零部件，以避免美国的再出口管制导致的出口损失。因此，美国出口管制的损失不仅包括美国直接出口到被管制国家的那部分损失，以及美国的盟国因为管制而减少使用美国的产品和技术的销售损失，还包括美国海外的分支结构生产的产品直接出口到被管制国家以及美国的盟国所带来的损失。因此，出口管制不仅减少了美国与其敌对国家的贸易，而且减少了美国与其盟国之间的贸易。

（五）单边与多边出口管制相结合

与世界上的绝大多数国家实行的单边出口管制政策不同，美国出口管制依赖于单边出口管制的严格性和多边出口管制的协调性。在1949—1994年间，美国的出口管制清单包含的产品数量比巴统的管制清单包含的产品数量多得多，如美国把许多两用产品当作军火进行管制，选择其他国家没有控制出口的许多产品和技术进行单边管制。在这一时期，美国出口管制政策的单边性主要体现在以下几方面：美国对第三国的再出口进行管制，并要求进口国书面保证美国产物品的最终用途和再出口限制；对美国海外子公司和分支机构的交易活动进行管制；对使用美国零部件的外国产品进行管制；程序烦琐的许可证审批制度和管理；严厉的出口管制执行机制。

为了防止美国物品离开美国后进入那些被管制的国家，美国的单边出口管制政策必须依赖于多边合作机制，如1950—1994年的巴黎统筹委员会，1987年成立的《导弹技术控制机制》（MTCR）、1985年成立的澳大利亚集团（AG）、核供应国集团（NSG）、瓦森纳安排（WA）和联合国的禁运措施等。为了强化英美合作，2007年6月签订的《英美关于防务贸易合作的条约》规定英美间的防务产品（defense articles）的出口、运输不需要许可证或者书面授权，主要包括英美采取联合军事行动和反恐怖主义行动所需的产品，以及在规定范围的合作性安全和防务研究、开发、生产和支持性产品。2007年9月，美国与澳大利亚也签订了类似的军事合作条约。

（六）出口管制的任意性

美国出口管制政策的任意性主要体现在美国对外政策出口管制的任意性和国家安全出口许可证审批的任意性两方面。

1.对外政策出口管制的任意性

在美国，总统可以通过非紧急状态和紧急状态的法律来实施经济制裁或者出口管制。利用《出口管理法》进行的出口管制主要是借助非紧急状态进行的。如果希望通过宣布国家紧急状态来实施经济制裁，总统就可以利用《敌国贸易法》（Trading with the Enemy Act of 1917，TWEA）和《1977年国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Power Act of 1977，IEEPA）来达到此目的。如果总统认为来自美国境外的异常威胁（unusual and extraordinary threat）会危及美国的国家安全、对外政策或者经济利益时，就可以利用《国家紧急状态法》（National Emergency Act）宣布“国家处于紧急状态”，从而启动IEEPA的广泛授权进行全面管制，如切断美国的进口或者出口、限制私人金融交易。不过，在实施这项权力时，总统需要与国会磋商。而且，在使用IEEPA的授权时，总统要立即向国会提供解释总统行动原因的报告。如果国会不通过联合决议中止总统的行动，总统可以一直使用IEEPA进行制裁行动，直到宣布解除国家紧急状态为止。

为了限制总统滥用《敌国贸易法》和其他权力，国会在20世纪70年代初增强了在对外政策中的权力，通过了《1973年战争权力决议》（War Power Resolution），增加了在对外援助、军火销售、签署行政协定和中央情报局行动的国会监督权，如禁止中央情报局在安哥拉的活动，在土耳其入侵塞浦路斯后中止对土耳其的军事援助和军火销售。除了少数国家仍然受到《敌国贸易法》的战时经济制裁外，总统广泛利用IEEPA宣布的国家紧急状态进行对外政策的经济制裁。宣布紧急状态的好处是总统可以冻结外国的资产和禁止对特定国家的旅行（人员和资金的出口管制）。

自20世纪90年代以来，美国总统更加频繁地使用IEEPA进行对外经济制裁或者军事制裁。在1993—2010年间，总统一直依赖于IEEPA和宣布国家紧急状态来维持出口管制条例的执行和对其他国家实行各种形式的经济制裁。总统可以利用IEEPA的授权任意宣布国家紧急状态，对特定的国家实行包括出口管制在内的经济制裁，但没有有效的方法终止IEEPA的使用。美国最高法院对总统根据TWEA和IEEPA做出的出口管制决策的许多案例进行了司法审查，但是《出口管理法》限制对行政部门做出的出口管制决策进行司法审查。

2.出口许可证审批程序的任意性

除了总统宣布国家紧急状态的任意性问题外，出口管制机构审批程序的任意性问题也是美国出口管制政策的一个突出特点。由于不受行政程序法的约束，出口管制的工作具有很强的任意性。例如，国务院和商务部在做出商品管辖权裁决时不必说明理由；许可证审批完全按照个案处理，不参照或援引先例；出口许可证审批实行行政终裁，享有司法豁免权。由于出口管制工作具有很强的任意性，出口管制的透明度低、可预测性差、企业缺乏足够的救济渠道，美国企业界被排除在行政部门的许可证审批程序之外。

但是，当企业在违背出口管制法进行出口时，会面临很严重的处罚。《2007年出口管理条例》（Export Administration Regulations）规定了刑事和行政处罚，刑事处罚包括长达20年的监禁和100万美元的罚款，行政处罚是每次罚款1.1万美元，涉及国家安全的处罚是每次罚款12万美元。2007年10月16日由布什总统签署生效的《国际紧急经济权力增强法》（International Emergency Economic Power Enhancement Act，IEEPEA）进一步规定，刑事处罚可以包括长达20年的监禁和100万美元的罚款，行政处罚包括可达25万美元的罚款或者违法交易额的两倍。为了打击恐怖主义和防止大规模杀伤性武器的扩散，参议员多德（Chris Dodd）引入的《2007年出口执行法》（Export Enforcement Act of 2007）的主要条款包括：延长已经失效的《1979年出口管理法》五年，刑事处罚金额增加到500万美元或者出口金额的10倍，增强商务部的特殊经纪人在海外的调查权和隐秘权，保护商业秘密信息，扩大违反出口管制的刑事犯罪的清单。奥巴马政府在2010年实施的出口管制改革，要求增强出口管制工作的透明度，扩大企业的救济渠道。