如果说“在第二次世界大战之前，没有哪一个事件对美国的外交和国防政策的实质内容及其组织结构引起过如此剧烈的变化”的话（丹尼，1988，第40页），美国的出口管制政策也是如此。在对外政策的出口管制基础上，二战时期国防生产和反法西斯主义的需要促使美国增强了国家安全、供应短缺的出口管制措施并尝试了多边出口管制机制。

随着德国占领整个西欧以及攻击英国，美国感到德国对其国家利益逐渐构成威胁，于是从1939年起强化了国防建设，加强武器生产，增加国防预算和增强对盟国的援助。美国的军费开支在1939年前很低，如1933年为4.79亿美元、1936年为8.56亿美元、1937年为9.74亿美元、1938年为10.74亿美元，1939年为13.53亿美元（王桂厚，1987，第107页）。如表13所示，1940年6月到1941年4月期间，美国在航空、造船、弹药、火炮等军事工业领域投资了17.6亿美元，政府投入军火工业的资金甚至比1939年的军费开支还要高。在1940年7月1日到1941年6月30日，美国建造了752艘新船，其中有33艘军舰、25艘油船、58艘干货运输船及600多艘辅助船只。

表13　1940年6月至1941年4月美国军事工业的投资

资料来源：［苏］П.M.杰列维扬科主编：《第二次世界大战史（1939—1945年）》第三卷，上海译文出版社，1981年，第326页。

日本偷袭珍珠港后，美国加强了民用工业向军事工业转变的生产，汽车工业改为制造飞机、坦克、卡车、吉普车等战争所需要的物资。战时生产局通过“国防工厂公司”，花费了160亿美元建立起钢铁、高辛烷汽油、化学品等战时工厂。在战争期间，大约有5/6的新工厂都是由政府出资兴建的，以至于到了战争末期，联邦政府拥有美国生产的90 %以上的合成橡胶、飞机、镁和船舶的设备，70 %的制铝设备，50 %的制造机床设备。在1940年7月到1945年7月期间，美国用于军火生产的支出为1 860亿美元，生产了8.633 8万辆坦克，29.7万架飞机，1 740万支步枪、卡宾枪和手枪，大量的大炮设备和军火，6.45万艘登陆艇和数千艘军舰、货船和运输舰（沙伊贝等，1983，第464、466页）。在1941—1945年期间，联邦政府的财政支出为3 176亿美元，其中2 815亿美元直接用于战争，1 596亿美元用于陆军，884亿美元用于海军，其他部分用于美国海事委员会、战时航运总署及其他政府部门。从表14可以看出，在1943—1945年期间，军事采购额几乎占国民生产总值的40 %。

表14　1940-1949年美国国民总产值、政府军事采购额和物价指数（单位：亿美元）

注：物价指数以1957—1959年为100。
资料来源：H.N.沙伊贝等：《近百年美国经济史》，彭松建等译，中国社会科学出版社，1983年，第461页。

1940年4月，德国入侵挪威、丹麦、荷兰和比利时，同年6月法国投降，美国除了冻结这些国家在美财产外，还与英国在9月2日签署了一项协定：美国转让给英国50艘超龄的舰队驱逐舰、20艘鱼雷艇、150架飞机和25万支步枪，但从英国租借巴哈马群岛、牙买加岛、安提瓜岛、圣卢西亚岛、特立尼达岛、英属圭亚那以及英国在西半球的其他属地上的8个军事基地。由于英法在大西洋航线占有优势，《中立法》为英法从1940年8月起大量购买美国武器提供了机会。1940年，英国从美国购买了21亿美元的军事物资，几乎耗尽了英国所有的外汇储备。由于1934年的《约翰逊法》禁止向尚未还清债务的国家提供贷款和1939年的《中立法》禁止向处于战争状态的国家提供任何贷款，罗斯福总统提出了采用租借措施向英国和其他国家提供军事物资的设想。1941年1月10日，众议院决定讨论《增进美国防务法》（An Act Further to Promote the Defense of the United States）或者《租借法》（Lend-Lease Act）的提案。美国国务卿科德尔·赫尔在1月15日出席众议院外交委员会谈论租借法案时表示：“现在已彻底弄明白，日本从一开始就为野心勃勃的宏大计划所驱使，要在整个西太平洋地区建立统治地位。它的领导人公开宣布他们决心靠武力来取得和维持那种地位”（菲斯，1983，第163页）。1941年3月11日通过的《增进美国防务法》规定，总统有权对他认为其防务对美国国防有重大关系的任何国家的政府出售、转让、交换、出借、租出或者通过其他方式，在国会拨款范围内给予这些国家美国制造的防御武器、粮食以及任何其他商品和物资。根据租借法案，与美国签订双边协议的国家有义务以劳务、原料、材料等资源偿付美国的援助。该法还规定，英国军舰可以在美国船坞进行修理和检查。贝利（Baily，1968，p.157）认为，“政府提出这个措施，完全不是因为英国值得我们去援助，而是处于纯粹利己主义的动机。我们将使英国能够（用我们的武器）战斗到最后一刻，而与此同时，我们依然保持中立和繁荣。”罗斯福总统在3月15日对白宫记者团谈到租借法案时说：“这一决议终止了我们国内任何绥靖的打算……使我们不再向暴政和各种压迫势力妥协。”^[10]英国和希腊是按照租借法得到美国援助的第一批国家。1941年5月，美国宣布租借法案也适用于中国。1941年6月22日，德国入侵苏联，美国开始对苏联通过租借法案进行援助，并宣布解除过去对苏联冻结的3 900万美元资金。1941年，英国从美国进口了8 %的作战物资，美国向盟国运送了价值7.5亿美元的物资（沙伊贝等，1983，第458页）。这样，租借法案使美国“从中立国逐步变成英国的实际盟友（尽管它仍未参战），并开始愿意支持遭到德、意、日侵略的受害国”（杰列维扬科，第342页）。在1941年3月11日到1945年12月1日期间，美国根据租借法案向英国等38个盟国提供了价值501亿美元（相当于2007年的7 000亿美元）的商品和劳务，其中英国获得314亿美元，苏联113亿美元，法国32亿美元，中国16亿美元；同时，美国从盟国得到价值78亿美元的物资和劳务回报，其中英国回报68亿美元。^[11]沙伊贝、瓦特和福克纳（1983）认为美国按照租借法案向盟国转运了491亿美元的商品和劳务，其中60 %给英国，22 %给苏联。由于租借法的实施，美国的出口管制政策就从对外政策的出口管制向国家安全的出口管制转变，为二战后美国制定出口管制法提供了丰富的经验。(www.daowen.com)

庞大的军火生产量、政府采购和对盟国的大规模援助导致了军需品铝、生铁、船只、橡胶、汽油、燃料和其他商品的短缺。为此，美国政府采取了一系列措施来保证对德国和日本的战争胜利和战略物资的供给。第一，增加矿产品和其他物资的生产和进口。在二战期间，美国国内的矿山和矿井生产了30亿吨以上的煤炭，10亿吨以上的石油，5亿吨以上的铁矿砂，225万吨以上的铅，350万吨以上的锌，500万吨以上的铜，1 400万吨以上的铝矾土，1 700万吨以上的硫黄，6 800万吨以上的盐和300万吨以上的钾碱。此外还从53个国家进口了60种矿产品，其中27种完全依靠进口，1943年铜的进口量占消费量的比例为23 %，铅哦35 %，锌为35 %。这就证实了罗斯福政府的内政部长哈罗德·伊克斯所说的“战争对世界自然财富的消耗是令人胆战心惊的。战争使森林、石油、煤、铁和其他金属损失惨重，而且使已经接近枯竭的地表资源更加枯竭”（埃克斯，1983，第131、133页）。第二，采取价格管制和定量配给措施，保证军事需要。国会在1942年1月通过了《物价控制紧急法令》，授权物价管理局控制物价和房租。物价管理局在战争期间对轮胎、汽油、天然气、燃料油、咖啡、食糖、食品、罐头和包装商品、肉类、油脂等实行定量配给，以便满足美国军队和盟国按照租借法令获得食品和军需物资的需要。到1942年底，蔬菜、水果、果汁和菜汤等罐装食品的25 %都由军队和租借法所吸收；1943年底，物价管理局对90 %的食品实行定量配给。为了协调出口管制、监督进口的采购，特别是防止德国和日本利用美国的转口，罗斯福政府于1941年7月成立了经济防务委员会。

第三，采取单边和多边出口管制措施，防止战略物资出口到敌国。1940年6月，德国占领法国后，美国国会在1940年7月2日通过了《强化国防法》（An Act to Expedite the Strengthening of the National Defense），推动了美国从中立法的军火出口管制向重要军事物资和技术（militarily significant goods and technology）出口管制的转变。该法案的第六条规定：“无论何时，总统有权从国防的利益需要出发决定，禁止或削弱任何军事设备或军火，武器部件，或为制造、维修或转运所必需的机械、工具或物资、供应等的出口，除了将规定这类章程和规则加以禁止和削减外，他可以通过颁布禁令禁止或削减这类出口。”也就是说，该法案授权总统管制战时重要军事物资和技术出口，禁止或者削减美国军事设备、军品、零部件或机器、工具、材料及一切制造业所需产品、技术和服务等全部商业性出口，但要求总统在执行该法过程中发布公告说明被禁止或者削减出口的商品和技术的种类。据此，罗斯福总统在第2413号总统令中将下列三组物资列入颁发出口许可证的项目：一切武器、弹药和军事器材；包括铝和镁等原材料在内的“非常时期战略物资”；飞机零件、装备、附件、光学仪器和金属加工机械（菲斯，1983，第77页）。“非常时期战略物资”矿产品包括铝、锑、铬、工业钻石、锰、镁、水银、钼、铂金、石英晶体、奎宁、锡、钨和矾，管制的目的是防止美国国内物资出现短缺并保证美国的战时储备计划的实现。需要注意的是，美国出口管制清单中没有包括美国国内供应充足的战略物资，如石油产品、铜、镍、铅、锌、钴、废铁和棉花等。具体的出口管制的控制权和发放许可证的权力掌握在国务院手中。该法案后来扩大到禁止从美国的领土、托管地和附属地的物资、原材料和技术资料等物品的出口，如1941年《参议院联合决议》第76号授权总统对美国本土、附属国和占领地的武器和零部件实行出口管制，1942年6月30日通过的法案授权总统对任何物品、技术数据、材料和其他供应物资实行出口管制。《强化国防法》的最初有效期为两年，但在美国于1941年参战后，在1942年、1944年、1945年、1946年和1947年得到延期，美国《1949年出口管制法》也是此法案的延伸。从表15可以看出，美国对德国和日本的出口管制措施与美国对英国通过《租借法》提供的军事援助形成了鲜明的对比。在1940—1945年间，美国对英国的出口比战前大致增加了141亿美元，对德国的进出口额接近为0；在1942—1945年间，美国对日本的贸易额也接近为0，充分显示了美国出口管制或者禁运的效力。

表15　1938—1946年间美国对日本、德国和英国的贸易额（单位：100万美元）

续表

资料来源：B.R.Mitchell，International Historical Statistics：The Americas，1750-2000，5th edition.Pp.479-480。

除了与英国等盟国联合对轴心国实行出口管制措施外，美国也与其他合作国家签订了多边出口管制的措施。为了防止重要的战略物资落入德国和日本手中，美国在1941年与拉美国家签订了一系列的协定，要求拉美国家实行出口管制，限制向东半球出口某些物资，美国则承诺在1～5年内对出口管制的商品维持稳定且保持较高的价格水平。1941年5月，美国在与巴西签订的两年购货合同中要求巴西限制铝矾土、铬铁矿、工业钻石、锰、云母、镍、石英晶体等12种重要商品的出口。通过这些出口管制协定，美国控制了智利的铜、哥伦比亚的铂、墨西哥的铅锌对日本的出口（埃克斯，第105-106页）。同时，为了防止德国从西班牙、葡萄牙、土耳其等中立国进口钨、锡、羊毛、羊皮、水银、铬等具有战略或者稀有的重要作战物资，美国从1942年2月开始采取了先发制人的采购办法。1942—1944年间，英国和美国从葡萄牙购买了价值5 346万美元的钨砂和5 649吨的钨精矿，并从西班牙购买了价值1.36亿美元的钨砂和5 418吨的钨精矿，只有大约5 555吨的钨砂和钨精矿被出口到德国，用于制造飞机、坦克、机动车辆、油罐体、潜艇和大炮等。1944年6月，葡萄牙政府决定完全禁止钨砂对轴心国的出口。尽管在1940—1942年，英法与土耳其购买铬的协定到期，德国与土耳其签订了每年购买9万吨铬的协议，但是，由于英美采取先发制人的方式从土耳其购买了80万吨价值3 300万美元的铬，以及采取间谍破坏活动，1943年德国从土耳其进口的铬为4.7万吨，1944年仅为2.6万吨。1944年4月后，土耳其也停止了对德国的铬出口（埃克斯，1983，第126-128页）。尽管1937年6月1日，美国在对英国的外交函件表示：“我国的传统政策是不参加具有联盟关系或暗示一种联盟关系的那类协议的。我们认为在远东拥有重大利益的各国政府应不断努力地施加一种有益的具有约束性的影响，以保持和保障各国的权利和利益，以防止发生摩擦和加剧紧张局势。我们相信，密切相关的两国或几国之间进行协商，然后双方分别地或协同一致地采取措施，有助于促进这种努力取得成果”（菲斯，1983，第8页），但是，这些多边合作的出口管制措施对于削弱德国和日本的战争潜力起到了非常重要的作用，也为二战后美国的多边出口管制和军事结盟提供了有益的经验。二战时期出口管制的经验表明，成功的出口管制或者经济制裁措施需要许多国家共同的参与，以便切断被管制国家的对外经济联系。在多个国家参与出口管制时，管制成本在不同国家的分配是不均匀的，如何分摊管制的成本就成为维持多边出口管制需要解决的重要问题。