1934年2月，美国北达科他州的参议员拉杰尔德·奈伊提出了一项调查军火工业的议案。该议案在1934年4月得以通过，组成了以奈伊为首的军火贸易调查委员会。该委员会提交的数千页的调查报告揭露了军火商在一战中通过武器销售获得了巨额利润，也披露了金融财团对协约国的贷款和资助军火商的行为，因而得出了美国参加一战是军火商和金融利益集团所主导的结论（王桂厚，1987，第28页）。1935年春，一本名为《通向战争之路：美国1914—1917年》的著作批判了威尔逊总统在一战初期执行的中立政策，认为该政策努力保护美国与英法等协约国的贸易，最终使美国遭到德国潜艇的攻击并迫使美国卷入第一次世界大战。在当时，“舆论普遍认为，美国之所以犯下参加第一次世界大战的错误，是由于威尔逊总统自行决定采取非中立措施而把美国推向战争的。因此，必须严格限制总统的决定权，才能避免卷入欧洲战争”（王桂厚，第32-33页）。因此，保持真正的中立政策是避免美国卷入战争的最好手段。1935—1939年间，美国颁布了四部《中立法》。“中立法是基于这样的假设，即向交战国出售军火以及美国坚持在公海享有中立权利是美国参加第一次世界大战的原因。因此，中立法禁止这些做法”（丹尼，1988，第47页）。

（一）20世纪30年代的《中立法》与军火出口管制

为了确保正常的贸易且避免卷入战争冲突，1934年《众议院联合决议》第347号法案授权总统禁止向任何参与巴拉圭和玻利维亚的武装冲突的国家出口武器。表10列举了1935—1941年美国颁布的五部中立法的内容及变迁状况。1935年8月31日，罗斯福总统签署了第一部《中立法》（Neutrality Act of 1935）。该法案授权总统对向卷入武装冲突的国家出口的武器、军火和军用物资实行出口管制，对所有交战国或者经中立国转运至交战国的武器、军火和战争物资实行自动禁运，禁止向交战国提供除正常的商业贷款和短期信用外的任何贷款和信用，由总统确定军需品清单和实行禁运的时间，有效期为六个月。但是，如果美洲国家不与国际联盟合作参与非美洲国家的战争，贷款和禁运的条款就不适用于美洲国家与非美洲国家交战的情况，以便帮助美洲国家抵御非美洲国家的侵略。为确保武器出口的控制，罗斯福政府建立了隶属国务院的国家军火管理局（National Munitions Control Board），要求所有的军火制造商和出口商都必须登记，领取出口许可证。由于国防部在20世纪30年代尚未成立，军火出口管制的执行权力就被赋予国务院，这对美国二战后军火出口管制的权限划分产生了重要影响。

表10　20世纪30年代美国《中立法》的变迁

1935年8月通过的《中立法》于1936年2月29日到期，罗斯福总统在1936年2月20日签署了新修改的《中立法》。该法案增加了总统拥有决定战争状态存在的权力，并规定于1937年5月1日到期。1937年4月30日，国会批准了《参议院联合决议》第51号或称第三部《中立法》，总统于5月1日签署并于1937年5月2日生效。第三部《中立法》的核心原则是军火禁运、现金自运、禁止贷款和同等对待交战方，以便确保美国的安全和美国人的生命不受到正常贸易的威胁。该法案扩大了武器禁运和禁止贷款的范围，“发生大规模内战”的国家或者交战国都适用该法。如果军火、武器和军用物资以外的商品出口对美国的国际安全和美国公民构成威胁，这种商品也受到出口管制。具体来说，1937年的《中立法》增加了以下几方面的内容：第一，该法案第1（c）节规定，如果总统宣布某一外国的内战将利用美国出口的武器、军火和战争物资威胁到美国的和平，总统有权禁止这些物资从美国出口到发生内战的国家或者经中立国转运到发生内战的国家。与法案中规定的对交战国适用自动的、法定的禁运不同，美国对发生内战的国家的军火出口管制取决于总统判断内战的规模、内战的性质以及内战中使用美国武器对美国和平与安全的威胁等主观因素。第二，第2节对军火外的美国物资规定了“现金自运”原则，允许美国商人向交战国出售武器以外的任何货物，但必须是现金支付并不得用美国船只运输。该条款的有效期为两年。显然，该条款对海上强国比较有利，如欧洲战争中的英国或者亚洲战争中的日本。但该条款存在明显的问题：①对美国的造船业和船舶运输存在明显不利的影响；②对美国贸易存在明显不利的影响，特别是在大规模战争发生后交战各国都缺乏现金的情况更是如此；③没有提供防范中立国购买美国军火并转运到交战国的适当机制；④没有明确区分战争的侵略者和受害者，具有鼓励侵略和惩罚遵守国际法的国家。尽管传统中立法的实质是不偏不倚地对待交战国，但自国际联盟条约、巴黎和约以及1933年的阿根廷反战公约提出“限制性的中立”（qualified neutrality）以来，当条约的违反者侵略另一个条约遵守国时，绝对的中立就不是必需的了（Garner，1937）。第三，第7节规定，禁止利用美国港口为交战国的战舰、补给船只提供燃料、军火、人员和武器，并禁止交战国的武装商船或者潜艇进入或者离开美国水域和港口。第8节修改了美国公民自担风险旅行的规定，禁止美国公民乘坐交战国的船只旅行，以防止交战国击毁载有美国公民的船只而把美国拖入战争。第10节规定，禁止与交战国或者发生内战的国家从事商业活动的美国船只佩带武器或者运输武器、军火及战争物资，除非总统认为佩带小型武器和弹药是维持船只秩序所必需的。显然，这些规定是对美国参加一战反思的结果。

由于罗斯福总统在1939年1月4日的国会咨文中认识到“我们的中立法执行起来很难做到不偏不倚，公正合理——可能在实际上援助了侵略者，而使被侵略者得不到援助”，为了维护美国的国家安全和利益，与英法结成同盟反对德国和日本争夺世界霸权的斗争，于是要求废除武器禁运政策。随着德国在1939年3月15日占领捷克斯洛伐克和现金自愿原则在5月1日到期，罗斯福总统要求修改1937年的《中立法》，以便增强美国对民主国家的援助。尽管众议院以51 %的简单多数批准了自动武器禁运但允许战争物资出口的提案，但参议院对外关系委员会以12票赞成和11票反对的简单多数同意推迟了中立法的修改。在第二次世界大战爆发后，罗斯福总统在1939年9月5日根据1937年的《中立法》签署了中立宣言，禁止美国向各交战国输出军火和军用物资。同时，于1939年9月在巴拿马召开的美洲国家外交部部长的协商会议上通过的中立宣言，要求各签字国在各自的港口拘留交战国的商船。10月8日，参议员哈里·杜鲁门支持取消禁运政策：“我认为，为了我们自身的私利也需要取消禁运……我们的工厂虽是为了保证向别国出售军火而加快军事生产的速度，但在必要时也能满足我们的需要。”^[6]随着1939年9月3日载有112人（包括28位美国人）的英国“雅典号”船只的沉没，国会迅速通过了中立法修正案，罗斯福总统于1939年11月4日签署了新的《中立法》。该法案废除了武器禁运条款，保留了“现购自运”条款，即交战双方政府都可从美国购买武器、装备和战争物资，但必须现金购买且自备船只运输；^[7]禁止美国船只进入濒临英、法、德三国沿海的海域及整个波罗的海的作战区域；禁止美国人乘坐交战国船只旅行或者租赁交战国的船只；进一步授权总统根据其他国家的战争宣言，对向这些国家出口的商品实行管制（Neutrality Act of 1939，1940）。武器、军火或者战争物资的出口管制清单由国家军火管理局负责，该局由国务卿、商务部部长、财政部部长、战争部部长和海军部部长组成，定期向总统和国会报告军火管制清单。国务院下设的监管局（Division of Control）负责军火出口的管理工作。按照此法案，任何从事军火交易的出口商、进口商、制造商和交易商都必须到国务院的监管局登记备案，支付100美元以获得有效期为5年的登记证，并在每次进出口军火时领取许可证。违者罚款5万美元或者监禁5年（Everett，1940）。

在1940年6月10日到10月31日期间，有10艘美国的船只和军舰在大西洋被德国潜艇攻击或者沉没。1940年11月7日，罗斯福总统宣布美国军火的一半可以出售给英国，但英国缺乏足够的现金购买美国的军火。12月17日，罗斯福总统宣布了美国政府对英国等国实行租借军火的意图。随着德国在欧洲战争初期取得了巨大胜利和即将进攻苏联，罗斯福总统于1941年5月27日宣布美国处于无限期国家紧急状态，总统有权武装或者允许武装美国商船。由于1941年10月17日和31日德国在大西洋多次攻击美国商船和海军舰艇，美国参议院于1941年11月7日以50票赞成和37票反对，众议院于11月13日以212票赞成和197票反对的多数表决废除1939年《中立法》，于1941年11月14日由总统签署后生效。在众议院关于《国会废除〈1939年中立法〉》的第237号决议中，该法案废除1939年《中立法》的第2条关于与武装冲突国家禁止商业贸易、第3条关于禁止美国商船进入交战区和第6条关于禁止武装美国商船的规定，允许美国商船进入大西洋交战区或者交战国的港口，允许美国商船在总统的授权下进行武装。实际上，1941年的《中立法》废除了美国政府采取的形式上的中立政策，为《租借法》援助英国等盟国和利用《强化国防法案》对德国、日本等国实行出口管制或者经济封锁开辟了道路。也就是说，美国传统中立政策中的同等对待交战国的原则为援助盟友和惩罚敌国或者威胁性国家的原则所取代，这也对美国冷战时期的援助体系和出口管制体系产生了重要影响。

（二）《中立法》与对意大利、西班牙的禁运

1935年10月5日，美国政府发表了中立宣言，宣布对10月3日开始的意大利-埃塞俄比亚战争的交战双方适用《中立法》，实行武器禁运。10月10日，国际联盟大会根据《国际联盟条约》的第16条建议对意大利采取四项制裁措施：禁运武器，不提供贷款和信贷，禁止进口意大利货物和禁止向意大利出口某些原料。由于美国在20世纪30年代的石油产量占世界石油产量一半以上，美国未将石油作为禁运物资使得意大利可以从美国进口战争需要的石油。美国国务卿科德尔·赫尔在11月15日发表了“道义禁运”声明：美国政府不同意向交战国出口战略物资，特别是“石油、铜、卡车、拖拉机、废铁和废钢等为战争目的而出口”的战略物资，“其数额超过平时贸易额者，均与政府政策及中立法的精神相抵触”。尽管如此，美国对意大利的石油出口在1935年比1934年增加了2倍，达到47.6万吨，对意属非洲殖民地的石油供应也在此期间增加了148倍（谢沃斯季扬诺夫，1980，第341页）。在1936年5月9日意大利宣布吞并埃塞俄比亚之后，美国宣布对意大利和埃塞俄比亚终止中立法的实施。

1936年西班牙内战爆发后，英法等29个欧洲国家组成了“不干涉委员会”，禁止向西班牙输送武器和军用物资。由于1935年的《中立法》未明确规定发生内战国家的武器禁运问题，因此由美国政府解释中立法的适用范围。1936年8月10日，美国军火商格伦·马丁公司询问国务院是否可以向西班牙政府出售8架飞机，国务院认为“这不符合政府的政策”。为了“阻止西班牙冲突向整个欧洲扩展”，于1936年11月再度当选的罗斯福总统要求国会对西班牙冲突双方实行禁运政策。1937年1月国会通过了对西班牙的联合决议案，宣布禁止向西班牙交战双方供应武器。由于美国只对西班牙实行直接的武器禁运而不禁止其他国家向西班牙出售美国的武器，导致美国的武器通过合法途径流入西班牙。1937年美国对意大利、德国和西班牙的出口分别为0.77亿美元、1.26亿美元和0.06亿美元。罗斯福总统后来也承认：“佛朗哥的飞机在巴塞罗那平民的头上投下了美国制造的炸弹。这些炸弹是由美国厂商卖给德国政府或德国公民（这是合法的）而运往德国，然后转运到西班牙给佛朗哥的”（谢沃斯季扬诺夫，1980，第341页）。事实上，德国在1937年从美国购买了100万美元的武器、飞机和飞机设备，1938年从美国购买了1.07亿美元的物资和军火，这些武器大部分都转移到西班牙叛军手中（黄绍湘，1979，第612页）。由于缺乏对德国等国的治外法权，美国的武器禁运政策效果并不是很明显。1939年4月1日，美国政府承认了西班牙的佛朗哥政权，终止了对西班牙的武器禁运，并提供给佛朗哥政府1 300万美元的贷款购买美国棉花。

（三）《中立法》与对日本的制裁

尽管日本从美国进口大量的石油、废铁和其他原料，但美国没有宣布将《中立法》适用于1937年7月爆发的中日战争和对日本实行禁运。菲斯（1983，第5页）认为，美国在日本占领伪满洲国甚至中日战争爆发后不对日本采取威胁和强迫的手段的原因是希望日本的温和稳健的集团能够控制日本政府、利用日本的占领来预防共产主义在中国取得主导地位，并预防日本和德国在美国的制裁下加速结盟。1937年8月29日，日本全面封锁从上海到汕头的中国海岸后，罗斯福政府在9月14日宣布美国政府的船只不许运载武器到中国或者日本去。美国国务院在声明中表示：“属于美国政府的商船在得到进一步指示之前，不许运送任何种类的军火、军用品和军事装备到中国或日本……其他悬挂美国国旗的商船，在得到进一步指示之前，如企图运送上述物资到中国和日本，一切责任和危险由自己担负。运用中立法问题仍维持原状”（王桂厚，1987，第51页）。美国杜邦公司也在9月20日承诺不对中国和日本出售军火。由于中日军事实力的不对称性，这个声明和美国私人公司的做法实际上强化了日本对中国的封锁和侵略，导致中国从美国的进口额从1937年上半年的1.153 8亿元（法币）下降到1937年下半年的7 347.3万元（法币）。相比之下，在1931—1936年间，美国向日本控制的伪满洲国出口了1.89亿美元的军事物资，1937年为1.6亿美元，1938年为1.7亿美元。1937—1939年，美国向日本出口了7.41亿美元，从日本进口了4.92亿美元，其中军用物资占美国对日本出口额的比重从1937年的58 %上升到1938年的76 %和1939年的86 %（黄绍湘，1979，第613-614页）。日本从美国进口的飞机价值为1937年的248.4万美元和1938年的1 745.4万美元。1937年上半年，日本从美国进口了130万吨废钢铁，以至于1937年8月29日《华盛顿邮报》登载了一篇标题为“美国的废铁在远东战争中扮演重要角色。日本人用过去的废铁播下死亡。枪炮、炸弹和军舰都是越过太平洋运来的数量日增的废钢铁制造的”文章（菲斯，1983，第11页）。国际联盟大会仅仅宣布日本是条约的破坏者和战争的发动者。在1937年11月3日到24日召开的布鲁塞尔会议上，国际联盟成员国和九国公约缔约国都对日本侵略中国采取了袖手旁观的态度，没有采取集体行动来遏制日本的侵略。^[8]

尽管如此，中国的长期抵抗消耗了日本的大量人力和资源。“人力和物力越来越枯竭。允许日本平民使用的日常生活必需品越来越少，并无法得到补充。凡是用于中国的钢铁、机械和车辆愈多，能用于国内新工厂和兵工厂的就愈少。凡是消耗于中国的石油和武器愈多，对于在北方可能要对付俄国的作战部队或要南进的部队的供应就愈感到不足”（菲斯，1983，第18页）。在日本高度依赖作战物资的进口和消耗大量作战物资的情况下，美国对日本的禁运可能会遏制日本侵略的势头。在日本侵华战争期间，美国向日本出售了5亿美元的军火，以至于美国国务卿赫尔在1938年6月11日的记者招待会上要求美国的公司和出口商对日本实行“道义禁运”，“不要把飞机、飞机部件、引擎和炸弹、鱼雷等武器运往会被用于轰炸和平居民的区域”（王桂厚，1987，第64页）。1939年10月，美国驻日本大使约瑟夫·克拉克·格鲁在日记中写道：“我在和总统的两次谈话中，明确说出我的观点，我说一旦我国开始对日本实行制裁，就必须干到底，而其结果可以想得到就是战争。我还说，如果我们切断对日本的石油供应，而日本当然也发现它不能从其他贸易来源获得足够的石油以保障其国家安全，它将尽一切可能派出它的舰队夺取荷属东印度群岛”（菲斯，1983，第43页）。1939年3月，国会议员考菲提出一项禁止向日本输出铁、金属、矿石、车床和其他军事战略原料和物资的议案。1939年4月，参议院外交委员会主席基·皮特曼提出一项禁止向日本出售重要军事物资的议案。该议案授权总统在发现九国公约缔约国破坏条约、威胁美国公民的生命或剥夺他们的合法权利和特权时，对该国实行进出口货物禁运或者限制货币汇兑和信贷。1939年6月，参议员施韦伦巴赫提出的议案要求，对破坏别国主权、独立、领土或行政完整的国家实行出口管制。由于“美国对日本贸易完全受到操纵以适应日本的计划，而美国在中国的企业，在日军所到之处都被逐出。日本已丧失根据这一商约或任何其他条约取得经济保护的合法而公平的权利”（菲斯，1983，第23页），美国于1939年7月26日宣布废除1911年美日通商航海条约，以增强对日本的经济制裁，尽管日本自美国的进口从1939年7月的1 255万美元增加到1939年12月的2 755万美元。此外，美国对日本出口的各种汽油和发动机燃料的数量为1937年和1938年的60万桶，1939年为70万桶，1940年上半年为230万桶，1940年7月到1941年7月为450万桶。

随着1939年9月1日欧洲战争的爆发，美国开始储存国内短缺的战争物资，如来自东南亚的橡胶、锡、奎宁、马尼拉麻等。国内储备的需要增强了美国对日本的物资限制。1939年11月3日，国会通过的《中立法》取消了禁止输出武器、弹药和军械的条款，以便“保持美国的中立与和平，并确保其公民及其利益的安全”。1939年12月，美国对那些轰炸平民的国家实行“道义上的禁运”，禁止用于飞机部件的铝、钼、镍和钨等矿产品出口到这些国家。1940年1月11日，美国前国务卿亨利·L.史汀生在《纽约时报》上刊登的一封信认为，美国对日本出口的石油和废铁助长了日本对中国的侵略行为和制造的灾难，建议美国采取强有力的行动停止对日本供应战争物资以结束其对中国的战争。当限制对日贸易、限制对日出口废钢铁的议案在美国国会争论不休时，日本首相米内光政于1940年3月23日在对日本议会的演讲中表示：“实行全面禁运的问题无论对于实施禁运还是被实施禁运的国家都是一个严重的问题。如果走错一步，双方都要面临危险。我不相信美国会冒险对日本实行全面禁运。当然，我国必须做好准备以防万一。政府对此应进行种种考虑”（菲斯，1983，第52页）。(www.daowen.com)

当德国于1940年4月9日入侵丹麦和挪威后，日本外相要求美国认可日本在远东建立新秩序，因为这样日本就可以获得接近原料的产地并建立起自给自足的帝国，摆脱抵制、制裁和禁运的威胁（菲斯，1983，第55页）。对此，美国国务卿赫尔要求国会采取国防措施，控制美国钢铁的出口。新泽西美孚石油公司在1940年7月18日向国务院报告，储备物资以备“南进”的日本提出购买该公司的全部润滑油和航空汽油的计划。1940年7月31日，美国白宫宣布：“考虑到国防的利益，除了美资公司在其他地方营业需要的航空汽油，航空汽油的出口只限于西半球的国家”。随着1940年3月汪伪政府在南京成立，美国在1940年9月26日要求美国企业禁止对日本出口11种指定的原料，并在同年12月将对日本的“道义禁运”范围扩大到制造飞机用的主要金属铝、镁和钼等空战物资，以及生产航空汽油的方法、设备和技术资料。美国对日本的出口管制逐渐扩大的情况见表11。

1940年9月27日，德国、日本和意大利签署了相互承认欧洲新秩序和“大东亚新秩序”及针对美国参战的轴心国同盟后，美国对日本的态度开始变得更加强硬，尽管罗斯福总统在大选中一再承诺美国不会参加欧亚的战争。民意测验表明，对于日本控制中国时美国应该采取的立场问题，47 %的被调查者在1940年7月20日赞成“让日本控制”，但到1940年9月30日只有32 %的人持这一观点；相反，在此期间，认为美国应该“冒战争危险”的人数从12 %增加到39 %；赞成对日本进行废钢铁禁运的人数高达88 %。^[9]英国首相温斯顿·丘吉尔在1940年12月8日向罗斯福总统提出英国面临的困难时说，“除非我国确能维持我们本土的食品、供应和输入我国所需要的各种军火”，否则英国将面临“中途失败”的危险。当受到战争煎熬的中国、英国、澳大利亚和新西兰政府要求美国采取更为积极的措施遏制日本时，为了避免直接卷入战争，美国在1940年12月扩大了对日本出口禁运，铁矿石、生铁、钢、钢制的主要产品和其他许多工具都被纳入禁运的范围中。此外，罗斯福总统在1940年11月30日宣布对中国提供1亿美元的援助和50架截击机。在1940年12月28日财政部部长摩根索提交给总统的一项计划中，财政部要求美国政府应立即将外国和外侨在美国拥有的资金管制起来，并成立一个由经济管制有关政府部门组成的经济国防委员会来负责资产冻结的管理。

表11　1938—1941年美国对日本的出口管制措施

资料来源：赫伯特·菲斯：《通向珍珠港之路——美日战争的来临》，周颖如、李家善译，商务印书馆，1983年，第47-60页。

1941年7月2日，日本政府的御前会议决定，在建立“大东亚共荣圈”的目标指导下，日本准备实施“南进”计划及与英美作战的计划，以便建立一个自给自足的帝国。在美国截获了日本“南进计划”后，罗斯福总统在7月10日打算对日本进一步实施“贸易禁运”：“如果日本现在通过武力或通过施加压力，采取公开步骤攻占或取得外国在远东的领土，美国政府将立即从经济和金融方面实施各种禁止贸易措施”（菲斯，1983，第239页）。7月21日，国务院草拟了三份命令，包括冻结日本和中国在美国的资金，禁止或限制日本丝绸输入美国，把对日本出口的石油限制到“正常”数量和降低输出的汽油和润滑剂的品级。但是，美国海军部作战计划司在7月19日的一份题为“对停止美日贸易后果的研究”报告中认为，美国对日本的禁运措施可能会加速日本的“南进计划”并使美国较早地卷入太平洋战争，因此建议“当前勿停止对日贸易”。1941年7月26日，罗斯福总统通过第8832号行政命令宣布对日本在美国的资产实行冻结：“此项命令所指的任何外国或其任何侨民所进行的，或代表其进行的，或根据其指示进行的一切贸易均予禁止”“包括此命令所指的任何外国或其任何侨民在此命令生效之日或生效后的任何时候所曾拥有的不论是直接或间接性质的权益的资产”。根据白宫发布的新闻：“这一措施，实际上把在美国的日本权益相关的全部金融、进出口贸易的事务都交由美国政府管制”（菲斯，1983，第252页）。在美国冻结日本资产后，英国和英联邦也在一周内冻结了日本在这些地方的资产，荷属东印度群岛也在7月28日决定对日本出口的石油、铁矾土、橡胶、锡等所有产品和对日本人的款项结算实行许可证制度。1941年8月1日，美国宣布除棉花和粮食外对日本实行禁运，规定禁止对英国和西半球以外的国家出口发动机燃料、适用于飞机的各种汽油或者可提取汽油的原料，其他石油产品的出口量要限制在“通常的或战前的数量”之内。

1932年以后，日本从美国进口的军用物资占日本军用物资进口额的比例如下：废钢铁90 %，铅45 %，铜90 %，铝18 %，石油和石油制品65 %，制造飞机和坦克所需要的车床70 %（樊亢、宋则行，1983，第189页）。在1935—1938年间，日本的主要战略物资的对外依赖程度是：羊毛、棉花、橡胶、镍为100 %，铁矿石、石油、铅为87 %～92 %，锌、锡、锰、稀有金属、纸浆大约为70 %，铝55 %，铜43 %。在主要的战争物资供应方面，日本及其占领区在1941年生产煤炭7 160万吨，石油40万吨，生铁420万吨，钢684万吨；美国产煤炭51 760万吨，石油18 980万吨，生铁5 140万吨，钢7 510万吨。由于日本的主要战略物资都是依靠美国及英美控制的地区供应，据日本企划院在1940年估计，英美的封锁将会使日本的钢产量减少32.7 %，基本物资产量减少50 %，一般民用品将降至10 %以下。在1940年生产的精轧钢中，37 %分配给军队，5 %用于造船厂，其余用来生产军队使用的产品；在1941年的470万吨精轧钢中，49 %分配给军队，7 %用于造船厂（蒲瑞元，1985，第205页）。

由于日本的战争物资高度依赖进口，美国的出口管制对日本战争经济的影响表现在以下几方面。

第一，石油进口的大量减少。1940年7月26日至1941年1月15日期间，美国发放了700万桶汽油的许可证，其中300万桶已经出口。1941年，日本境内的天然石油和合成石油产品大约300万桶，仅相当于日本最低需求的10 %～12 %，其余3 000万～3 500万桶是从美国、加勒比海和东印度群岛取得的。如表12所示，石油出口管制导致日本从美国进口的石油从1938年的2 120万桶减少到1939年的1 610万桶、1940年的1 150万桶和1941年的20万桶。日本的石油库存量从1939年底的5 500万桶减少到1941年9月的5 280万桶和1941年12月8日的4 300万桶。由于日本每年从东印度群岛获得1 450万桶石油，英国政府在1941年1月6日向美国建议，采取联合行动来削减东印度群岛和美国对日本的石油出口。不过，根据1940年11月22日与石油公司签订的一项协定，日本只能从东印度群岛得到要求的310万～370万吨石油中的180万吨，合同有效期为六个月（菲斯，1983，第139页）。由于英美的联合禁运措施对日本造成的巨大影响，罗斯福总统于1941年11月24日给英国首相丘吉尔的电报中表示，如果日本承诺不向南北继续扩大战争，美国和其他国家将允许日本得到定额的民用石油，以及一定限量的食物、药物、棉花、船上的燃料煤和补给品（菲斯，第284-285页）。

表12　1931—1941年日本的石油进口量（单位：百万桶）

注：*表示1939年最后5个月的数字。
资料来源：赫伯特·菲斯：《通向珍珠港之路——美日战争的来临》，周颖如、李家善译，商务印书馆，1983年，第284-285页。

第二，钢铁进口量的下降。1939年，日本从日本、伪满洲国、中国获得的铁矿石的数量从225万吨增加到570万吨，生铁从330万吨增加到630万吨。在1940年日本使用的700万吨铁矿石中，其中570万吨是进口的，200万吨来自马来西亚，150万吨来自菲律宾。在1937—1940年间，日本每年进口大约200万吨废钢铁，其中在1937—1939年间每年从美国进口180万吨废钢铁。当美国在1940年对日本的废钢铁实行禁运后，尽管日本声明“禁运并不会给我们造成严重的困难，但却深深地激怒了日本人民”。由于每吨废钢铁需要两三吨铁矿石和焦煤来生产，日本不得不把大量的机器、原料和人力分配到占领地区以增加矿石、焦煤和炼铁厂的生产，促使日本本土的铁矿石产量从1940年的不到100万吨增加到1944年的450万吨，从中国进口的铁矿石也从1940年的120万吨增加到1942年的480万吨。此外，日本库存的废铁数量也从1940年初的570万吨下降到1941年底的450万吨。因此，菲斯（1983）认为，美国对日本的钢铁实行禁运造成的打击是非常严重的，不仅降低了日本的钢铁生产能力，而且也加重了日本从中国、朝鲜和伪满洲国进口原料的依赖性（菲斯，1983，第113-115页）。此外，日本每月从荷属东印度群岛进口的橡胶从1939年的1 812吨增加到1940年的2 410吨，铁矿石从1.4万吨增加到1.8万吨，锡从93吨增加到407吨，镍矿石从1 000吨增加到5 000吨，废铁从3 900吨增加到5 600吨。由于美国的出口管制，日本的纯铜和黄铜的进口量从1940年的10.5万吨下降到1941年的3.8万吨，严重影响了日本的电缆和制造弹壳用的黄铜片的生产。

据估计，美国对日本在1940—1941年间的禁运造成日本国民生产总值年均损失0.9 %，这比美国参战后对日本于1941—1945年间的全面封锁损失（1.9 %）和对德国1939—1945年的封锁和禁运损失（1.4%）略低一些（Peterson Institute，2007）。由于美国和英国的禁运对日本的商业和军火生产打击很大，日本开始在东南亚采取武力措施取得必要的原料。1940年4月16日，日本陆海军会议决定，日本对英美开战的条件是日本受到美国、英国和荷兰的禁运或者日本受到美国、英国、中国和荷兰的反日包围，迫使日本的生存受到威胁或者国防上无法容忍（菲斯，1983，第202页）。1940年5月10日，德国开始入侵荷兰、比利时和法国并在一个月内占领这三个国家，日本政府在5月18日要求荷属东印度群岛政府书面保证不采取措施阻挠13种矿产品按最低数量向日本出口，包括25万吨铁矾土，100万吨石油，镁矿石、镍矿石、钨锰矿石、锡矿石、碎铁、橡胶、铬和钼（菲斯，1983，第60页）。尽管在1940年的大选中民主党和共和党的候选人都在竞选纲领中许愿和主张美国绝不卷入战争，继续保持美国的中立与和平，但是美国国务院在1940年5月开始有针对性地反对日本使用武力而不是用贸易手段来达到安全和繁荣的目的。而且，美国驻日大使格鲁向日本外相有田提出，美国要在东印度群岛的贸易中获得对等权利的基本要求，以便反对日本在东印度群岛取得其主要产品的最低数量的权利。1940年，美国利用石油出口的控制权，获得了东南亚的6万吨橡胶中的2.9万吨。在解除禁运和继续战争的争论和外交谈判中，日本最后选择了太平洋战争。蒲瑞元（1985）认为，日本偷袭珍珠港是日本原材料的高度对外依赖性和美国封锁的结果。菲斯（1983）认为，由于美国国内的孤立主义情绪、中立法的限制以及美国缺乏足够的战争准备，美国在日本1937年入侵中国后采取了逐步扩大出口管制范围的绥靖政策，最后导致日本袭击珍珠港和太平洋战争的爆发。