19世纪初，在拉美地区独立运动的过程中，美国曾经允许拉美地区的起义者购买美国的军火和战舰。但是，詹姆士·麦迪逊总统在1815年9月1日颁布了《中立法》，禁止美国公民参加拉美革命。1817年和1818年的《中立法》进一步规定，任何美国公民介入外国的军事行动，将被判处罚金和徒刑。由于英国和神圣同盟在是否干涉拉美革命的问题上存在巨大分歧，美国对拉美国家持承认的态度，于1822年承认了阿根廷、秘鲁、哥伦比亚、墨西哥和智利五个国家。在1803—1853年间，美国通过购买、兼并和武力夺取的方式获得了212万平方英里（约549万平方千米，按1平方英里=2.59平方千米计算，下同）的土地，花费了5 169.6万美元。例如，1803年花费620万美元购买了82.7万平方英里的路易斯安那州，1845年花费1 549.6万美元购买了39万平方英里的得克萨斯州，花费1 500万美元购买了加利福尼亚州等西南部共52.9万平方英里的土地，使得美国的国土面积急剧扩大（U.S.Bureau of the Census，1975，p.428）。

1865年内战结束后，美国于随后半个世纪继续在领土和经济方面进行扩张。一种观点认为，美国内战后的扩张是内战前领土扩张的继续（Bailey，1940）。另一种观点认为，内战后美国的扩张形式从内战前的领土扩张转向商业扩张，以便在海外建立一个贸易与投资的“非正式帝国”（Wlliams，1962）。按照第二种观点，美国在1890年后与海地、智利、巴西、委内瑞拉的冲突，以及1898年的美西战争都是美国经济扩张的表现。1888年海地内战爆发后，美国政府宣布中立，但内战的双方都从美国获得武器。美国的沿海和西印度航线（Coastwise and West India Line）公司向反对派运输军火，英国控制的亚特兰斯航线（Atlas Line）公司向海地政府运送军火（Pletcher，1998，p.302）。同样，在1891年智利内战爆发后，尽管美国政府宣布中立，但美国公司仍向交战双方运输军火并卷入了内战，以保证美国企业在智利的投资利益。美国“巴尔的摩号”军舰上的船员在智利的港口登岸时遭受袭击，导致2名美军士兵死亡和17人受伤，这场国际危机在智利政府支付7.5万美元的死者赔偿金后得到解决。对此，美国一些批评家认为，美国对智利立宪政府的敌视和对独裁者的支持只能对军火供应商和共和党有利，却使美国在与英国和德国在南美的贸易竞争中处于不利地位（Pletcher，1998，p.309）。这种观点后来演变为对军火出口的管制。

（一）美西战争和美国军用物资出口管制的起源

在美国对军用物资出口管制的形成过程中，古巴内战和1898年的美西战争起到了至关重要的作用。在1868—1878年古巴反抗西班牙殖民统治时期，美国持“中立” 态度。在西班牙俘获了一艘悬挂美国国旗的古巴人所有的武器运输船并处决53名船员后，美国和西班牙的关系顿时变得紧张。尽管西班牙最后归还该船并对处决人员的家属偿付了赔款，但随着美国在古巴的投资和贸易的增长，以及巴拿马运河的开通，古巴的经济利益和战略地位对美国显得更加重要。1893年，美国对古巴的种植园、矿产和铁路的投资达5 000万美元，与古巴的贸易额也达到1亿美元，并高度依赖古巴提供蔗糖（丁则民，2005，第358页）。1894年，美国的《威尔逊-戈勒姆关税法》规定，对从古巴进口的糖征收40 %的关税，使得古巴的蔗糖业遭受打击，导致1895年古巴反抗西班牙的殖民起义。西班牙的残酷镇压激起了美国民众的极大反对，美国在古巴的银行家、甘蔗种植园主、铁矿开采公司以及出口商要求政府采取行动，以兼并古巴或者恢复古巴的和平。在1895—1897年间，美国政府采取抗议的方式来保护美国在古巴的利益，敦促西班牙接受仲裁或者进行改革。随着古巴内战的进行，古巴对美国的甘蔗、烟草和香蕉的出口量不断下降，从美国进口的面粉、石油、棉织品及其他贸易物品数量也不断下降。从事美国与古巴贸易的出口商和经销商从古巴内战前的65家和30家下降到1897年的35家和12家。1897年5月17日，300位从事古巴贸易的美国商人和企业敦促美国国务院恢复古巴的和平（Pletcher，1998，p.334）。

1898年2月15日，美国战舰“缅因号”在古巴哈瓦那港口发生爆炸，260名美国士兵丧生。在国民爱国主义激情的压力下，麦金莱总统在3月初要求西班牙终止集中营、宣布休战和接受美国的仲裁，国会也拨款5 000万美元用于战事准备。当美国海军在3月24日发布了“缅因号”的沉没源于外部爆炸的报告时，美国国内反对西班牙的热情更加高涨。当西班牙政府在4月9日答应停火，但拒绝古巴独立和接受美国仲裁时，麦金莱总统在4月11日要求国会授权使用武力来阻止古巴的战争并恢复其和平。1898年4月19日，参议院以42票赞成、35票反对，众议院以311票赞成、6票反对，通过了授权总统对古巴实行武装干涉的决议。该决议于4月20日经麦金莱总统签署生效。由于西班牙在1898年4月21日被迫宣布与美国断绝外交关系，麦金莱总统在4月22日宣布对古巴进行封锁。“任何中立国船只接近或企图驶离上述任何港口，而没有注意到或不了解已实行此种封锁，封锁部队的指挥官将及时提出警告，并将事实经过、警告的时间和违章的地点登记在案。如果该船再次企图进入任何封锁港口，将予以缉获并送往最近和适宜的港口，照章处理，其货物作为战利品适当处理”（杨生茂等，1981，第175-176页）。在美国对西班牙宣战的前三天，美国国会在1898年4月22日的《联合决议》中授权总统禁止煤炭和其他军用物资的出口，总统或者国会另有授权出口的除外。此后，军用物资出口的管制便成为美国对付敌国的一种重要政策。

在20世纪初，当拉丁美洲和加勒比海的国家出现政治变革并威胁到美国在这些国家的采矿、甘蔗种植等产业的投资或者贸易利益时，美国曾使用海军陆战队或者舰队的力量，以“国际警察”的身份干涉古巴、巴拿马、海地、尼加拉瓜和圣多明戈的内政，以便保护美国的海外商业利益。同时，美国进一步强化了武器出口的管制。1912年，《参议院联合决议》第89号进一步授权总统禁止将军火和武器出口到因进口美国武器而出现骚乱的美洲国家。1922年《参议院联合决议》第124号法案，取代了1898年和1912年的法案。该法授权总统根据治外法权对向任何国家出口的武器和军火实行许可证管理。

（二）一战与战略物资的出口管制

在1914年8月1日第一次世界大战爆发后，美国总统伍德罗·威尔逊于8月19日宣布了美国“在思想和行动上同样做到不偏不倚”的中立声明，以便确保美国在战争中获得大宗贸易的机会。由于英国不承认1909年伦敦宣言中关于中立国有权自由运输原棉、羊毛、丝、黄麻、油籽、橡胶、矿石、皮革、农用硝酸盐等具有军事价值的物品，英国枢密院在1914年10月29日宣布扣押公海上美国的船只及货物。德国和协约国也互相进行经济封锁，英国的海军封锁了德国的港口，对棉花、羊毛、皮革、橡胶、铜、化学制品和粮食实行禁运；德国在海军实力较弱的情况下采取了无限制的潜艇战政策，使美国对欧洲的贸易在战争初期急剧减少，如钢铁出口在1914年降低了50 %。

按照1913年的美元价值计算，一战中所有交战国的总支出为820亿美元，美国承担了170亿～240亿美元；对于战争费用相当于国家财产价值的百分比，美国为8.7 %，英国为35 %，法国为19 %，德国为32 %（沙伊贝等，1983，第313页）。在战争需求的带动下，美国的出口贸易在一战期间急剧膨胀。战略物资严重短缺的锑、水银、白银涨价，供给过剩的铜和铝跌价。在1914—1918年间，每桶石油的价格从1.88美元提高到4美元，铜价也在1914—1916年期间涨了一倍。由于供应了世界需求65 %的石油和60 %的铜，美国从一战中获得了巨额好处。冶炼锌的利润从战争初期的每吨10美元增加到1915年6月的100多美元，美国锌的出口从1913年的1.5万吨增加到1916年的20万吨，以至于造成战后锌生产力严重过剩。由于战争需求引起的价格上升和德国潜艇导致海上运输的安全性问题，美国国内高成本、低品位的铬、钨、水银、锰和锑等矿产资源得到更有效的开发，实现了进口替代。当每吨锰的价格从1914年的10.39美元增加到1918年的35美元时，美国的国内生产满足了38 %的国内需求；当每吨铬铁矿的价格从1914年的14.75美元提高到1918年的47.99美元时，美国国内的生产满足国内需求的比例从1913年的1 %增加到1918年的44 %。中立政策为美国带来了全面的经济繁荣（埃克斯，1983，第16-17页）。

由于英法等协约国的海军实力强劲，有能力在海上阻止德国从中立国获得物资供应，美国与协约国的贸易额不断增长。如表8所示，协约国占美国出口的比重从1914年的约29 %增加到1915年的约60 %。在1914—1917年间，美国爆破器材的出口从600万美元增加到8亿多美元，化学品、染料、药材等产品的出口从2 200万美元增加到1.81亿美元，钢铁的出口从2.51亿美元增加到11亿美元，肉类则从1.43亿美元增加到3.53亿美元，小麦和面粉从8 800万美元增加到近3亿美元（沙伊贝等，1983，第294页）。

表8　1914—1916年美国对协约国和德国的出口额（单位：亿美元）

资料来源：Alice M.Morrissey，The American Defense of Neutral Rights，1914-1917.Harvard University Press，1939，p.151。

为了切断严重依赖于海外供应的英国的对外贸易和运输，德国在1915年2月4日宣布将英国附近的水域作为战争区域，德国利用无限制潜水艇战“将尽力摧毁这片战区内发现的每一艘敌国船”，并警告中立国的船只远离这一战区。英国在1915年3月1日宣布，协约国将禁止一切产品进出德国，英国和法国政府将扣押装载有可能推定为敌方目的地、敌方所有、来自敌方的货物的商船；1916年初，英国内阁设立了封锁部，并于7月公布了一份与同盟国有贸易关系的87家美国公司的清单（黑名单），禁止协约国各国的居民及国内外的公民与清单上的公司有任何贸易往来，禁止在海上对黑名单上的公司提供燃煤供应（郑雪飞，2004，第97-105页）。(www.daowen.com)

由于全球贸易的发展使各国变得更加相互依赖，工业强国变得更加脆弱，也更容易成为经济封锁的牺牲品。德国历史学家弗里茨·费希尔雄辩地证明，德国发动第一次世界大战的目的包括明确的掠夺原料的目标：“占有法国洛林丰富的铁矿、乌克兰的铁矿、煤矿和锰矿以及比利时、土耳其和非洲殖民地的其他资源”，以便建立重要资源自给自足的帝国（埃克斯，1983，第11页）。但是，努力实现这一目标的德国却容易受到海上实力雄厚的英国的经济封锁和对自然资源的军事控制的严重影响。“1917年，当德皇的潜艇破坏了英国的商业航运并接近扼杀这一岛上帝国的时候，英国的贸易管制制度被证明在这场消耗战中是一种比海上力量更有效的武器”（埃克斯，1983，第12页）。因为英国的经济封锁使德国的铜、锡、镍以及粮食等战略物资严重短缺。在战后和平阶段，英国等协约国通过控制德国等同盟国需要的12种以上的关键产品和资源的进口，迫使德国就范。“简言之，英国人把对原料的控制化为一种有力的工具，迫使德国人按战胜国的愿望赔款并使行动方规矩些”（埃克斯，1983，第20页）。协约国在一战中及20世纪20年代对战略物资出口的管制政策，很明显地影响了美国出口管制政策的发展。

尽管英国为了实现对德国的经济封锁而对美国实施了贸易限制、检查邮件、列举美国公司的黑名单等引起美国政府极度不满和强烈抗议的行为，但是，对美国中立地位威胁更大的却是德国无限制潜水艇战带来的人员伤亡和贸易量的减少。1915年5月7日，德国潜艇在南爱尔兰附近击沉装载有1 959人的英国武装客轮“卢西塔尼亚” 号，1 198人丧生，其中有128名美国人；1915年8月2日，德国潜艇击沉英国客轮“阿拉伯”号，2名美国人丧生；1916年3月24日，非武装商船“苏塞克斯”号遭到德国潜艇袭击，80人死亡，其中有25名美国人，4人受伤。1914年8月至1917年3月，仅有3名美国人在美国船只上遭遇鱼雷袭击而丧生，但有190名美国人在交战国的船只上丧生（郑雪飞，2004，第131页）。因此，美国与德国的冲突涉及美国人是否有权利在战争期间乘坐交战国的船只旅行或者经商。1917年1月31日，德国政府宣布德国潜艇将不加警告地击沉在英国海域附近发现的所有敌国船只和中立国船只。德国潜艇的封锁明显影响了美国经过北海与英国、比利时、荷兰、斯堪的纳维亚国家及俄国进行贸易，美国的贸易额从1917年1月的6.13亿美元降至2月的4.67亿美元，在此期间这些国家占美国出口的份额也从50.9 %降至43.2 %（郑雪飞，2004，第138页）。因此，美国政府于1917年2月3日宣布，在德国改变无限制潜艇战和保证潜艇遵循临检规则之前与德国断绝外交关系。由于1917年3月16—18日期间，美国有3艘商船被德国潜水艇击沉，海上贸易、美国人的生命及人权问题的综合考虑迫使美国众议院在1917年4月4日以373票赞成对50票反对和参议院82票赞成对6票反对的绝对多数宣布对德国宣战。

由于美国对外贸易的利益集中在协约国，美国没有对协约国采取报复措施，尽管“我们能打击他们的贸易，结果我们自身的贸易将不可避免地遭受损失，甚至远大于由于交战国的限制而受的损失”（U.S.Department of State，1972，p.466-477）。表9表明，美国对协约国的出口额从1914年的8.9亿美元增加到1916年的33.62亿美元。对比之下，美国对德国的出口额却从3.45亿美元降至200万美元。1916年，美国的48家公司从贸易中获利9.65亿美元。而且，在1917年4月前，美国对协约国的贷款为23亿美元，对德国的贷款为2 700万美元。更重要的是，德国一战前在拉丁美洲的势力扩张，促使美国把德国看成是威胁美国利益的主要竞争对手。因此，美国在利益上明显倾向和帮助协约国构成了德国对美国实施无限制潜水艇战的主要因素及美国参战的主要原因。美国历史学家罗斯·格雷戈里也表示：“要是美国不帮助协约国的话，德国就没有理由奉行损害美国利益的政策”（Gregory，1971，p.99）。

表9　1914—1921年美国的商品贸易（单位：100万美元）

资料来源：［美］H.N.沙伊贝、H.G.瓦特、H.U.福克纳：《近百年美国经济史》，中国社会科学出版社，1983年，第295页。

在1917年4月6日参战后，美国把全国划分为21个军事区，开始制造2万架飞机、3.5万辆大型载重卡车。1918年计划筹建16个大型枪炮厂，预计到1919年生产1.9万辆坦克。在参战时，美国海军有197艘军舰，加上商船改装的军舰共计303艘，到1918年11月战争结束时拥有2 000艘军舰，海军人数从1917年4月的6.7万人增加到1918年初的50多万人（罗斯图诺夫，1982，第806-813页）。美国的军费开支也从1917年的4.3亿美元增加到1918年的79.8亿美元、1919年的137.8亿美元和1920年的37.8亿美元（沙伊贝等，1983，第311页）。因此，参战导致美国的军火工业急剧膨胀。更重要的是，美国的出口贸易也从1916年的24.7亿美元增加到1917年的62亿美元和1918年的58亿美元。从表9可以看出，美国工业品的出口比例也在参战后提高了15 %～20 %。这充分说明，美国的参战是与协约国的经济利益紧密联系的。

（三）《敌国贸易法》与出口管制

为了保障对德国作战的胜利，美国国会于1917年6月5日授权总统对宣战中所列举的国家实行出口限制。根据英国的封锁经验并借鉴英国关于敌国贸易方面的出口管制措施，美国于1917年10月6日颁布了《敌国贸易法》（Trading with the Enemy Act of 1917），以便利用贸易限制来削弱德国等国的经济实力并断绝德国在海外的所有商业联系。该法案授权总统对战时出口进行管制，明确规定任何美国人在战争期间与敌国的个人或者机构进行贸易的行为都是非法的。汗德（Hand，1919）在详细研究了1917年颁布的《敌国贸易法》后指出，对敌国贸易的限制导致了德国在第一次世界大战中对外贸易的中断和德国人在中立国的商贸联系的中断，但对中立国企业的商业打击也很大（Hand，1919）

《敌国贸易法》在1917—1977年间成为总统规范对外贸易和国内贸易的主要权力来源。该法第5条（b）款规定：“总统可以根据他确定的规则和规章调查、管制或禁止任何在美国与敌方、敌方联盟或其他组织之间，或在美国的任何人与一个或多个外国居民之间进行的外汇交易、金币、银币、金条、银条或货币等特别款项的出口，任何形式的信贷交易……以及负债证明或相互之间的财产转移”（克拉伯，2000，第75页）。根据该法的授权，威尔逊总统在1917年10月12日的总统令中设立了敌国贸易委员会（Enemy Trade Board）。该委员会下设敌国贸易情报局（Bureau of Enemy Trade Intelligence）和敌国贸易局（Bureau of Enemy Trade），前者负责调查美国进出口商的敌国联系，或者美国和其他中立国贸易商的身份；后者根据“敌国贸易清单”负责监管进出口许可证的发放和审批。尽管该法最初授权总统在战时控制对外贸易，实行许可证管理和出口管制，但在1933年3月6日罗斯福总统运用该项授权宣布银行假日和禁止所有黄金出口后，国会在该法的修正案中规定总统有权“在战争期间或在任何其他总统宣布国家处于紧急状态期间”“管制或禁止由美国管辖内的任何人进行的、任何外国或外国公民享有任何利益的财产的进口和出口”，从而极大地扩大了总统控制对外贸易的权力。1934年1月15日的第6560号总统令要求，所有外汇交易必须取得财政部的许可，正常的商业交易或者旅行需要外汇的活动除外。由于1934年11月12日财政部针对外汇交易颁发了一般许可证，外汇交易的自由得以恢复。1940年4月9日德国入侵丹麦和挪威后，罗斯福总统于1940年4月10日签发了第8389号总统令，禁止1940年4月8日后挪威、丹麦或者任何其国民的特定财产交易。1941年6月14日签发的第8785号总统令要求，冻结欧洲大陆的德国、意大利、奥地利、捷克斯洛伐克、波兰、西班牙、葡萄牙、瑞典、瑞士的财产，该总统令后来延伸为冻结二战中的日本、中国、泰国、中国香港地区的财产。在日本偷袭珍珠港后，罗斯福总统在1941年12月21日的第8998号总统令中规定，如果一个国家被禁运的国家占领或者控制时，这些国家的财产就会被自动冻结。洛里（Lourie，1943）认为，对外国财产实行管制的目的是保护被侵略国的财产，阻止轴心国增加其金融资产，保护美国的证券市场和信贷者，以及保护美国的银行和企业避免双重债务（Lourie，1943）。

除了1933年罗斯福总统应对银行危机的声明外，美国总统还根据《敌国贸易法》宣布了三次没有终止日期的全国紧急状态，包括1950年杜鲁门总统在朝鲜战争期间的声明，1970年尼克松总统处理邮局罢工的声明和1971年尼克松总统关于国际收支平衡危机的声明。借助这些总统声明和《敌国贸易法》，总统可以无限期地管理国内外经济交易或者管制财产，但1976年9月14日国会颁布的《1976年国家紧急状态法》终止了存在国家紧急状态的声明，并取消了总统对那些与美国没有战争的国家实行禁运的权力（克拉伯，2000，第849页）。在20世纪后半叶，《敌国贸易法》被援引来作为对中国、柬埔寨、古巴、朝鲜、越南和许多东欧国家进行贸易禁运的法律依据。根据《敌国贸易法》颁布的《外国资产管制条例》（Foreign Assets Control Regulations）禁止美国境内的或者受到美国管辖的任何个人与特定的共产主义国家进行贸易，这里的个人被广义地界定为美国居民组织、拥有或者控制的任何公司和根据美国法律组建或者拥有的公司。例如，《古巴资产管理条例》建立了对古巴管制的许可证程序，允许美国海外控股或者拥有的公司在当地政策鼓励下与古巴进行交易，但是美国公司不能参与交易。不过，该条例被禁止任何外国公司同古巴贸易的《赫尔姆斯-伯顿法》（1996年）所取代。

《敌国贸易法》的条例和惯例后来通过援引并入了1977年的《国际紧急状态经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act of 1977），该法的203条款授予总统处理涉及美国安全、外交政策或者美国经济的任何非正常的和显著的外国威胁或者国际危机，管制任何美国管辖权范围内的涉及外国政府或者个人的任何美国个人或者美国财产的金融交易或者财产转移。在1986年对尼加拉瓜和1987年对利比亚的制裁以及《1979年出口管理法》到期（2001—2008年）后，美国都是依据《国际紧急状态经济权力法》实施出口管制的。因为总统可以借此避免《1979年出口管理法》中向国会咨询的要求，并且比《1979年出口管理法》中的外交政策管制条款规定的内阁自裁权享有更充分的自由行动权力。这表明《国际紧急状态经济权力法》被广泛用于非紧急状态情景（Carter，1987）。