1.国家健康扶贫的战略部署

我国农村人口占全国总人口的70%左右，据统计，2003年我国农村的贫困人口有3000万人，^[4]其中，绝大部分贫困家庭是因病致贫的。由于从上到下缺少稳定的医疗救助资金来源，农村医疗救助制度一直没有建立起来，疾病问题一直困扰着这些贫困家庭。党中央、国务院十分重视此项工作，党的十六大要求“建立适应新形势要求的卫生服务体系和医疗保健体系，着力改善农村医疗卫生状况，提高城乡居民的医疗保健水平”。2002年10月，党中央、国务院下发的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出：“对农村贫困家庭实行医疗救助，医疗救助对象是农村五保户和贫困农民家庭，医疗救助的形式可以是对救助对象患大病给予一定的医疗费用补助，也可以是资助其参加当地合作医疗。”^[5]随后，民政部、卫生部、财政部三部委联合发布了《关于实施农村医疗救助的意见》，对农村医疗救助的对象进行了明确界定，规定了农村医疗救助的对象是：农村五保户、农村贫困户家庭成员；地方政府规定的其他符合条件的农村贫困农民。此时，我国农村的医疗救助制度建设处于一个初步探索阶段。

2011年12月，中共中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，明确提出要完善贫困地区县、乡、村三级医疗卫生服务网，提高新型农村合作医疗参合率、门诊统筹等，让贫困地区群众获得公共卫生和基本医疗的服务更加均等。

习近平总书记指出，没有全民健康，就没有全面小康。拥有健康身体方能实现自主脱贫、彻底脱贫。党的十八届五中全会作出了“推进健康中国建设”的决策部署，提出要坚持以人为本、以患者为中心，要深化医药卫生体制改革，建立中国特色卫生医疗制度，为全面建成小康社会奠定基础，把推进健康中国建设上升为国家战略。

2015年6月，《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》将健康扶贫作为精准脱贫的重要手段，要求“实施健康扶贫工程，保障贫困人口享有基本医疗卫生服务，努力防止因病致贫、因病返贫”。“十三五”时期是全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标、打赢脱贫攻坚战的决胜阶段，是全面推进健康中国建设的起步阶段。2016年6月，国家卫生计生委会同国务院扶贫办等14个中央部门制定印发《关于实施健康扶贫工程的指导意见》，更是明确提出健康扶贫的总体要求：“针对农村贫困人口因病致贫、因病返贫问题，突出重点地区、重点人群、重点病种，进一步加强统筹协调和资源整合，采取有效措施提升农村贫困人口医疗保障水平和贫困地区医疗卫生服务能力，全面提高农村贫困人口健康水平，为农村贫困人口与全国人民一道迈入全面小康社会提供健康保障。”健康扶贫工程包含的政策很多，核心是要让贫困地区农村贫困人口“看得起病、看得上病、看得好病、少生病”，综合施策，形成政策合力，有效防止因病致贫、因病返贫。^[6]

2017年4月，国家卫生计生委、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、保监会和国务院扶贫办联合制定了《健康扶贫工程“三个一批”行动计划》，要求在因病致贫、因病返贫核准工作的基础上，按照“大病集中救治一批、慢病签约服务管理一批、重病兜底保障一批”的要求，组织对患有大病和长期慢性病的贫困人口实行分类分批救治，将健康扶贫落实到人、精准到病，推动健康扶贫工程深入实施。

2.红安健康扶贫的现实背景(www.daowen.com)

红安县原是集革命老区、资源匮乏区、贫困地区、优抚集中区“四区一体”的国定贫困县，贫困人口多、贫困程度深、脱贫难度大。据国家建档立卡调查数据统计，2015年湖北省因病致贫总人数为189.6万人，占全省590万建档立卡贫困人口的32%以上，其中患病总人数为73.3万人，占因病致贫总人口的38.66%。^[7]

2014年年底，红安县先后开展了精准识别、精准包保、精准分析、精准施策等四个精准扶贫行动。在精准分析中发现，红安县因病致贫贫困户占全县农业总户数的69.6%，人数占61%，涉及2万多个家庭，几乎是湖北省因病致贫数38.66%的两倍。其中：患长期慢性病35961人，占31.87%；患大病10260人，占9.09%；残疾人口5850人，占5.18%（见图3-1）。三类非健康人口共计52071人，占贫困人口总数的46.14%，比黄冈全市平均高14.55%。患长期慢性病、患大病和残疾比例分别高出7%、2.66%和4.89%。健康人口比例比黄冈市低9.64%，说明红安县贫困人口的健康贫困状况比全市平均水平低。

图3-1　2014年红安县建档立卡贫困人口的健康贫困状况

我国从2002年10月就提出各级政府要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，原国家卫计委、财政部对新农合的人均补助标准也在逐年提高，但是普惠性的医疗保险制度设计难以满足贫困群体特殊性的医疗保障需求。尽管“新农合”的住院费用政策范围内报销比例达到了75%，但次均费用实际报销比例只有50%左右，重大疾病患者的实际报销比例往往更低，^[8]其中，红安新农合的实际报销比例只有57%，而贫困家庭的人均年收入不足3000元。^[9]即使大病保险给予二次补偿，贫困患者个人和家庭还需要承担剩余的相应费用，包括因病产生的附带费用，如异地交通与食宿等费用。

农民报销比例太低和大额医疗费用中个人承担部分数额太大，是导致低收入家庭贫困最主要的两个原因。“小病拖、大病扛，扛不过去亲人帮”是红安贫困群众因病致贫的真实写照。