传统的农村社会管理体制正在面临着新的挑战，从政府到社会各界也在从理论与实践上探讨农村社会管理体制与机制的改革与创新。尤其是在中央领导同志要求把“加强和创新社会管理”作为战略性任务来抓的同时，各地纷纷试点，并利用现代科技进行社会管理的创新试验。“网格化管理”被认为当前社会管理创新中的一种新模式。所谓“网格化管理”，即将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元，把社区划分为若干责任网格，将人、地、物、事、组织全部纳入某个网格，利用现代信息技术和各网格单元间的协调机制，来提高管理效率。这种运用于城市社区社会管理的新模式也开始逐渐向农村延伸。

（一）网格化管理：控制型秩序观的局限

“网格化”管理模式是管理特定行政区域划分为一个个的“网格”，使这些网格成为政府管理基层社会的单元。在农村社会运用网格化管理，实是传统社会管理模式的进一步精细化、扁平化，但并非从根本理念上有所改变，其背后是服务与控制理念的复合，服务是手段，控制是目的。尽管相比传统社会管理模式而言，提升了服务意识、重视了民生，但却也显现出其存在的弱点与不足，主要表现在以下方面。

1.重属地管理，轻属人管理

属地管理具有明显的静态性管理特征，忽略了现代农村社会日益增强的社会流动性。属人管理则坚持以人作为其管理的核心对象，对农村社会实施动态的管理。在目前，农村社会管理方式中仍是以属地管理为主，维系着政府对农村社会的控制。就农村来说，农民工作为最大流动群体，其不定期流动在给农村社会带来生机的同时，也给农村社会管理带来了诸多的问题。就目前户籍制度而言，初衷就在于遏止农村社会向城市社会的非正常流动，属地管理适应这一需求而应运而生。改革开放以来。随着社会经济的发展，社会的流动性逐渐增强，而政府的管理能力却逐渐下降，属地管理方式已难以适应当今的社会发展需要。

2.重条块控制，轻整体管理

网格化管理模式致力于将属地分割为若干不同条块（网格），政府“派”专人负责并承担相应的管理责任，其主要特点在于各条块（网格）职责相对明确。正如一名“网格协管员”所说：“网格就是我们的‘责任田’，在各自分管的范围内，出现的各种问题都由我们来解决。”在注重条块（网格）分割的同时，这种社会管理模式也往往忽视了社会系统的整体性、协调性特征，人为地割裂了社会系统内部各种联系。社会系统是一个有机整体，各部分都在系统中承担相应的角色，既有的农村网格化管理模式基本是以行政村作为管理的基本单位，行政村之间、自然村之间原有社会联系被政府权力所刻意改变，民间社会的有机联系也为政府权力所简单地机械分割，这往往导致农村社会管理中只重条块（网格），忽视了整体社会功能的协调、优化与有效发挥。

3.事权下放，治理资源不足

在网格化管理中，有一个很著名的“二、三、四”，即“两级政府、三级管理、四级模式”，其有效运作的前提是最基层的“网格”组织既要赋予足够的资源、权能，又要具备很强的行动力和灵活性。然而，事实上却是责任下放有余而权能、资源严重不足，乡镇政府和村级组织等（网格）在承担大量社会管理任务往往“力不从心”。乡镇政府作为一个只有事权却无财权的基层政权机构，并不能承担起有效化解各种社会矛盾、提供公共服务的责任。于是乡镇政府就会相应地将事权转移到村民委员会手中。村民委员会因此承担了过多的行政负担，从计划生育到殡葬改革，从食品安全到公共安全（社会治安），一切事务最终都落到农村基层组织身上。农村基层组织因为负担过重，对于接踵而来的工作应接不暇；既无财权也无治权的农村基层组织无法履行农村社会管理的重任；承担如此多的行政职能，但在法律上属于群众自治性组织多遭人诟病。进而，又会因为村民委员会过多地承担了国家控制社会的成本，影响到居民对村委会的认同感。在实际的社会管理中，没有回应基层社会参与社会管理的要求，而是一味地因循旧有的政府管理模式，将各种农村民间社会组织、公众等排除在外，将会遭遇网格运转动力不足的问题。

4.管理成本过高，政府财政负担重

在网格化管理的推行过程中，政府往往要根据网格的划分来配备相应的社会网格员，在面对社会失衡时也需要动用各种人力、物力、财力、技术手段等去面对单个的“居民”，这就造成了过高的社会管理成本。以宜昌市的网络化管理体系为例，宜昌市将5个城区的112个社区，划分成1110个网格。每个网格涵盖200至300户居民，安排1名专职网格员负责管理，其网格管理员大多数面向社会招聘，少数从公益性岗位转换而来，其招聘成本、管理成本、工资成本还有运行成本，在很大程度上造成了政府部门沉重的财政负担。单“社区e通”一项，由于每个成本在3000元左右，1110个就是330万元左右，加上系统建设费用和维护费用，将产生一笔长期的、持续的财政开支。在农村地区，由于农民居住相对分散、地域广阔，依照宜昌市的做法推行“网格化”管理更显困难。

5.重民生工作，轻群众工作

网格化管理重心体现了服务，轻视了治理内涵；网格化管理侧重政府主导，却疏于群众工作。群众工作是我党一直以来的优良传统，它内含两个层面的意思：一是做群众工作，主要表现于矛盾产生后做群众思想工作，解决群众中的社会矛盾；它在实践中多转变成为管理者对农民群众进行思想政治教育宣传工作，以及当下在重民生趋势下的服务群众，其核心理念在于通过服务来维护稳定。二是发动群众做工作，让群众成为社会管理与社会发展的主体，而不是社会管理与公共服务的简单被动接受者；其核心理念在于让农民群众主动参与社会公共事务的治理中来。显然，网格化管理突显了“做群众工作”，却忽略了“发动群众做工作”。从历史上看，发动群众工作主要是运动式的，而在当前应该将重心放在通过制度化渠道让群众参与到社会管理的工作之中来。这既是我党群众工作路线中的一条思想精髓，也是促进公民社会成长的重要路径；更是新时代社会管理方式从单向管治向互动治理的转变，同时也是积极发挥群众首创精神的基础平台。

从社会建设与长远发展来看，网格化管理不仅无法利于促进公民社会的生成，反而会更进一步强化“大政府、小社会”的关系格局，从而使社会管理变成名副其实的“管理社会”，无法促进社会自我管理、自我服务的自主性，从而陷入“花钱买平安，命令保太平”的泥淖。因为社会建设与社会管理创新的一个本质要求，是建立以社会自我管理和公民广泛参与为前提的政府主导的社会管理体制，最终完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。(www.daowen.com)

（二）网络化治理：合作型秩序观的超越

网络化治理与网格化管理不同，它在价值理念上强调互相合作、彼此信任、利益协调、公共服务与包容发展的融合。网络化治理强调党委、政府、社会组织、公众作为社会治理的多元主体（其中，网络化治理的核心主体是政府，参与主体是社会组织与公众）；网络化治理主张通过价值共识形成合作机制，通过公众组织化形成信任机制；通过利益共享形成协调机制，通过公共文化建设培养公众的公共精神与公民意识，从而完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。也就是说，通过网络化治理，真正使农村的社会管理达到“纵到底、横到边”，在纵向上使政府形成克服层级结构“碎片化”的权力线，在横向上形成克服社会参与、区域合作不足的行动线，以“善治”为追求目标，即在价值层面上追求公共利益最大化、在工具层面上追求有限资源的最优配置。

1.网络化治理鼓励公众参与，形成多方参与机制

在网络化治理中，党委、政府依然是社会治理的核心主体，但政府与其他各种社会力量共同构成相互依存的治理网络体系，各网络结点之间形成一种积极合作的关系，在合作中“各负其责、各司其能”。党委组织部门，要坚持以社会主义核心价值观引导、把握政治发展方向，宣传党的政策、路线与方针。而各级政府在网络协调和维护方面扮演积极主动的引导者角色，促进多方治理主体合作治理模式的建构，在制度上提供各种机制，在战略上促进建立共同治理的愿景。民间社会组织、非政府组织、企业、公众要积极主动参与社会公共事务治理，既要监督政府活动，又要发挥与政府的协商、共治功能，促进公共利益最大化。而目前的社会管理模式中，党政部门是单一主体，社会组织与公众参与严重不足，以致只见“党委领导、政府负责”，不见“社会协同、公众参与”或者社会组织和公民参与缺乏制度渠道。

2.网络化治理注重引导价值共识，促进共同治理机制

合作治理机制是网络化治理的主要运作机制，在网络化治理中，各主体之间通过合作治理代替竞争对立，增进公共价值。公共价值是网络化治理的共识价值，它是高于个人价值、部门价值、地方价值之上的社会合意基础上的共同信念。当前，农村社会出现公共文化的衰落、特别是文明健康的公共文化生活严重式微；无论是农村基层干部还是农村居民，在对社会主义核心价值、农村优秀传统价值认同上均出现了不同程度的迷失；干部个人私欲膨胀、部门主义盛行、农村“无公德个人”泛滥，都在某种程度上体现着整个社会公共价值的缺失，以致出现基层政府运行“碎片化”“悬浮化”，下级象征性服从上级，各部门、各地区根据各自需要变通执行上级政策；农民之间难以合作、公共物品无法自我生产提供。

3.网络化治理主张培育社会资本，增进社会信任机制

社会信任既包括官民之间的信任，也包括公民之间的信任、政府与企业、社会组织之间的信任。社会信任是合作的必要前提，是共同行动的基础。当前农村社会基层政权组织与村民自治组织权威的弱化，与农民对基层政府与村委干部的信任缺乏不无关联。“中央政策是好的，只是地方干部把经念歪了”。地方干部由于无法取得农民的信任，很多工作难以推进，“即使干部本来办的是好事，群众也会猜忌干部想从中捞好处”，严重挫伤了农村基层干部的工作积极性。另外，由于社会信任缺失，农村社会各种矛盾纠纷凸显、乡村公共品自我生产供给能力剧减，农民既不相信当地的干部，也不信任乡邻亲友，一旦遇到问题就上访，找上级领导、找中央、找“青天”做主。

4.网络化治理强调利益包容共享，增强协调合作机制

利益共享是包容性增长过程中社会利益分配中的公平、公正，利益包容共享既包括中央政府、地方政府、农民之间的利益共享；还包括政府各部门、各地区之间的利益共享；政府与市场、民间社会之间的利益共享。而现实的社会管理中，许多社会矛盾与纠纷的引发都是由于利益分配的不公正、不平等。如城市化进程中的房屋拆迁、土地征用等，存在政府和开发商对农民补偿严重不公的现象，在社会利益无法共享前提下，矛盾频发、无法协调的现象自然增多。政府要发展、企业要营利、农民要生存，虽然利益诉求不同，但必须达到利益包容共享。只有在价值共识与利益共享基础上，才能增强协调合作机制，政府各部门、各层级政府之间、政府与企业、社会之间的协调与合作关系才能实现。例如，当前我省一些地方，如钟祥蓟春、大冶、潜江等地区，在信访工作之中推行的“大信访”“县设群众工作部、乡镇设群众工作站、村级设有群众工作室”的实践探索，就是对网络化治理理论的具体运用。在推进汉江流域农村社会治理体制创新中，我们应该加以借鉴。因为信访工作并非信访部门的事，它往往需要综治办、公安司法系统、民政系统、农业系统、交通系统以及矛盾纠纷化解归属地或单位等各部门的协调配合。比如，对农民工的服务，往往会牵涉到农民工流出地与流入城市之间政府部门的协调与合作。而这些工作又非简单的强调属地管理、区域管理的网格化管理所能解决。

5、网络化治理尊重多元与差异，促进资源优化配置

网络化治理可以有效应对地方化、差异化现实，避免“一刀切”模式带来的负面影响。随着社会、政治和经济变化过程的相互依赖性、偶然性和不确定性的凸现，治理过程已经不局限在政府的正式结构之中。在地区社会发展的非均衡性与差异性前提下，发挥地方政府在治理中的积极性与主动性、促进多元化，尊重地方治理主体的自主性，同样是网络化治理的核心理念。譬如，在中央对农村实施很多惠农政策进行财政补贴，如粮食直补、良种补贴、农业综合补贴。但很多农村干部普遍反映，现在政府各种惠农补贴非常多、但“撒胡椒面”现象严重，制约了这些专项资金作用的发挥。涉农资金项目繁多，但分到一家一户，就难以很好地发挥资金的使用效益，不利于实现预期的政策目标。网络化治理则通过地方政府、农民等之间形成的社会治理网络进行共同协商，考虑地方化差异与现实，因地制宜商讨资金的合理配置——是分发到户还是集中资金进行公共物品提供。