汉江流域农村的改革顺应于整个国家的农村改革潮流，始自于20世纪70年代末80年代初，并以在农村开展“双包到户”（即包干到户、包产到户）终结了运行近30年的人民公社体制。随着家庭联产承包责任制的实行，农村的社会管理体制也由原来的人民公社体制逐渐演变为当前的“乡政村治”模式，即在乡（镇）一级建立基层政权组织，在村一级设立村民委员会实行村民自治。但对于江汉流域大部分的农村地区，“乡政村治”依然是主要的社会管理模式。然而伴随着农村税费改革直至农业税的取消、农村大量外出务工人员的增加及社会流动性的加大、信息化与科技化的增强等，当前农村的社会管理体制面临新的形势与新的问题。

（一）农村基层社会管理组织权威弱化、治理能力下降

一是近20年来的乡镇机构精减改革导致其管辖区域幅度增大，出现“机构有精减、人员难分流”的局面，在农业税取消后使基层财政面临困境，有限的乡镇财政成为“吃饭财政”，催生了乡镇“计划外创收”和“不作为”的现象，弱化了基层政权的权威。

二是“合村并组”改变了村民原有的日常社会生活交往半径以及“熟人社会”格局下的“自治”传统，极大影响村级选举及日常治理。如襄阳市南漳县在2002年合并村组中，村委会由原来的521个减为274个，几乎减少了一半；村民小组由3207个减为1446个。尤其是该县李庙镇，村民小组一下子由332个减为71个，基本上是4～5个村民小组合并为1个小组。合村并组改变了村民原有的日常社会生活交往半径以及“熟人社会”格局下的“自治”传统，而对应的村委会选举制度并没有相应改变，从而对村级选举及日常治理带来极大影响。比如涉及村组的土地、山林资源分配以及村级债务等问题不能有效解决并一直积压下去。再加之农民大量外出打工，“村民会议”或“村民代表会议”往往难以召开，日常的村级治理更加依赖于少数的几个村委成员，村民自治更加虚化，村级治理逐渐显现出集权化、行政化倾向，阻碍了农村村民自治的发展，破坏了村级群众自治组织的权威。

三是从乡镇政府与村民自治组织的关系来看，同样也影响着农村社会基层政权组织与村民自治组织权威的弱化。尽管《村民委员会组织法》明确规定乡镇政府与村民自治组织之间是指导与被指导的关系，但实际上两者之间领导与被领导、干预与被干预的实质关系没有根本性改变。对于乡镇政府来讲，一方面希望农村真正实行自治，村庄事务能够以自愿化、志愿化的方式进行解决，以减少政府财政开支，同时又能促进基层真正民主自治减少行政干预；另一方面乡镇基层政府又需要村“两委”能够代其完成、协助落实农村各项工作任务，同时担心村庄事务无人来做或执行不力，或者对于集体资源较少和大量农民外出务工情况下的村庄无人参与村庄管理。对于村“两委”来讲，一方面希望与基层政府，尤其是乡镇领导保持亲密关系，以增加其在村庄工作尤其是基层政府下派工作执行中的权威，并且能够给予相应的财政补贴；另一方面又担心基层政府下派任务过重，群众工作不好做。这种矛盾关系也制弱着农村基层社会的管理与服务格局以及基层政权与村民自治组织的权威，其中最为突出的表现是越来越多的农村纠纷与矛盾调解难以在村庄和乡镇层面进行化解，更多以信访形式传递到更高层级，于是在压力型体制之下，“维稳”与“截访”便成为基层政权组织的一项常态工作和目标考核的硬任务。

（二）农村社会民间组织发育不足，农民社会参与方式单一

“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”是中央和国家提出的社会治理新格局，但事实上在农村基层社会管理中只见“党委领导、政府负责”，少见“社会协同、公众参与”。社会协同的主体是社会组织，而农民加入社会组织亦是其社会参与的主要方式。

根据社会组织的分类，当前农村社会中的组织类型主要有村民自治组织、行政性社团组织（如妇联、青年团等）、农村经济合作社等经济性组织。而农村经济合作社等经济性组织主要是以发展农业应对市场经济运行中的风险、促进经济收益为主要职能，对于农村社会公共事务的参与及社会民众的利益纠纷解决发挥作用有限。而妇联等社团组织也主要起着协助村委会和乡镇政府承担农村计划生育或妇女的相关工作；而村委会则变异为乡镇政府在农村社会管理的下级行政性组织。除了以上“社会协调”的社会组织主体之外，还应该促进农村民间草根组织，尤其是农村文化组织的发育及其作用的发挥。这类组织能解决很多社会问题，比如调解农村社区内婆媳矛盾、组织农村居民扭秧歌、锻炼身体等。这些民间社会文体组织，不仅在丰富农民业余文化生活、改善农民邻里关系、调解农村纠纷、加强农民社会联结、增强农民的社会认同方面发挥重要作用。而类似的农村民间草根社会组织发展却一直不容乐观。(www.daowen.com)

目前我市登记的主要民间社会组织基本设在市区、服务面向城镇。正如我们在对民间社会组织管理部门进行调研时，相关部门工作同志答复我们说，“我们这里主要是针对城市民间社会组织的管理，基本上没有农村社会组织的登记与管理工作。”从中我们可以看出，目前农村社会民间组织的发育严重不足，而其制约因素主要是农村民间社会组织发展面临着管理困境、资金困境、人才困境等问题。事实上，在我市农村存在着一定数量的民间社会组织，但由于登记审批等一套繁琐的程序，大多农村民间社会组织（如农村红白喜事理事会、老年人协会等）并未登记在册，以致造成相关管理部门认为农村没有民间社会组织的假象。另外，由于社会组织的运转需要相应的资金支持，多数农民不愿意交纳会费，而同时又缺少其他资金支持，以致农村出现虽存在组织发育空间与市场却少有组织存在的现象。另外，随着大量农村劳动力的外流，尤其是有文化、有组织能力的青壮年劳动力外出进城务工，造成了当前农村组织人才匮乏的局面。再加之，无论是政府还是民众，对新兴的民间社会组织缺少认识与信任，造成组织发育不足。荆门农村的老年人协会之所以能长期运转，其核心在于调动了村庄有文化才能和积极性的老党员、退休干部等的积极性，以及外在社会资金的注入与长期支持。从另一方面也说明，这一类似组织在农村社会具有较大的需求空间。

目前，农民社会政治参与的主要形式是三年一次的村委会选举，而这种参与形式却带有固定化或阶段性、单一性，从而造成农民社会利益表达缺少机制与渠道，社会矛盾纠纷往往通过信访渠道寻求解决。而农民的组织化或加入民间社会组织是其利益诉求与表达的一种途径或方式，尽管“表达权”作为公民民主权利之一已写入党的十七大报告，但一些地方在遇到社会矛盾时仍习惯被动应对。

（三）农村社会管理干部队伍建设滞后，发展后劲不足

改革开放30年以来，湖北作为农民工输出大省，而汉江流域县市又多为农业主产区，大量农民精英在城市化进程中逐渐脱离农村流入城市，尤其是有文化、有技术、有能力的农村青壮年劳动力，以至于农村出现“386199”队伍。在现有的村级干部队伍中，越来越呈现出老年化、女性化倾向，而在村级事务管理观念上也出现僵化与简单执行乡镇政府行政任务的现象。而且，新生代农民工与老一代农民工不同，越来越多的80后、90后新生代农民以居于城市为梦想，在感情上与农村脱离、在农事生产技术上出现“代际断裂”，从而导致农村管理干部队伍培养难以为继的局面。虽然湖北省民政厅每年组织安排农村干部队伍培训工作，但每年的培训总量也不过3千人。但若按照每个行政村配置3～5名干部来算，目前整个湖北省有超过10万农村管理干部，而每年3000人的培训量显然太少。正如负责该工作的同志说，这样的培训对于全省农村基层管理干部队伍的素质提高来说，只是“杯水车薪”。

另外，目前村级每位干部每年的劳务补贴平均仅有5000元，个别地方村级干部每年的财政补贴仅为2500元～3000元，按此计算，实际每人每天的财政补贴不足10元钱。在这种情况下，尤其是村级集体经济落后或无集体资源的村庄，很多农村干部出现工作不积极，甚至产生了“撂挑子”的念头及外出务工的情况，给农村工作带来很大的消极影响，从而影响着农村管理干部队伍的后备人才的培养与发展。目前，村主职干部虽然进入了农村养老保险，但标准不高，吸引力不大；副职村干部一般都没有纳入农村养老保险，严重影响了副职干部的积极性。如何调动村干部工作积极性成为乡镇领导干部的一大实际难题，许多农村工作的落实和推行，乡镇领导干部只能依靠与村干部长期培育的私人关系或用人情、“开口子”等非正式方式调动村干部工作积极性，由此往往损害政府公信力甚至滋生腐败。总之，目前我省农村大部分村干部工作积极性不高，有的村后继无人；大多数村“两委”仅仅是一个“维持会”，个别村甚至完全瘫痪。

（四）农村社会管理经费不足，使用配置不合理

随着农村取消农业税之后，农村的社会管理经费主要是由上级政府财政转移支付。无论是乡镇政府还是村“两委”，财政经费主要用于维持人员工资开支。如前文提到的，十分有限的转移支付资金仅能维持村级干部的补贴，有的地区补贴水平非常低。与农村社会管理经费严重不足形成对照的是有限财政资金的使用配置不合理。根据有关研究，在地方政府财力有限的情况下，地方各级政府却普遍设立“维稳基金”，通过“花钱买平安”的“权宜性治理”方式维护社会稳定，即“人民内部矛盾用人民币解决”。与之相反的则是，农村基层管理干部的工资补贴却非常少，而且还出现不能按时发放兑现现象。另外，农村大量的民间社会组织，尤其是文化组织因经费不足等原因而无法维持运转。这一点也为省民政厅相关工作管理部门的工作同志所证实。