1.农地所有权主体模糊，产权界定不清，农民缺乏维护土地权益的制度基础

所有权界定清晰与否，是产权清晰的重要标志。巴泽尔认为，如果产权界定不清，没有被充分界定的产权就留在了“公共领域”。我国农地产权界定不清，所有权主体模糊，农地资源开发与利用中的“巴泽尔困境”^[1]就不可避免：当土地农转非，土地用途改变带来价值大幅度提高，引发相关利益群体激烈的攫取行为。我国农村土地承包法律规定，农村土地所有权归村集体经济组织所有，农民基于村集体经济组织成员身份通过承包合同等形式按人口或劳动力比例平均分配获得土地，依法拥有农地承包经营权。现行法律赋予农村集体经济组织拥有农地所有权，村委会拥有依法对集体土地发包和调整的权力，农民拥有承包经营权。但是，集体是什么？谁代表集体经济组织行使农地所有权？《土地管理法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理……”，我国农村村民自治的实践表明，行使这项经营管理权能的主体大多是村委会。当政府征用农民的承包地时，政府会就征地范围、征地补偿标准等问题与农地所有者代表——村委会谈判，普通农民参与征地决策的权利被剥夺，农民的土地权益掌控在村委会手中。

在我国现行乡村治理结构下，村委会具有双重身份，一方面，村委会是全体村民的代理人，村委会与村民之间形成了委托——代理关系；另一方面，现行行政管理体制使村委会成为乡（镇）政府在农村事实上的代理人，并且乡（镇）政府权力渗透到农村，决定着村委会成员的去留。农民的土地权利能否得到有效维护取决于村委会能否代表农民利益与政府谈判，而保证村委会能够代表农民利益则必须满足以下条件：（1）全体村民能够对村委会的行为形成有效监督。但是下列原因却导致村民未能很好地监督村委会的行为：第一，村民和村委会之间拥有的信息不对称，监督难度大；第二，监督村委会的行为成本高，而收益属于全体村民，个人获取的收益低；第三，监督过程中的“搭便车”行为削弱了监督效果。监督村委会的行为需要监督者个人支付监督成本，而收益却归全体村民所有，因此理性的村民会选择“搭便车”，放弃监督。（2）作为具有双重代理身份的村委会，在乡（镇）政府和农民的利益发生冲突时，能够选择代表农民的利益。村委会的选择偏向取决于农民与乡（镇）政府对代理人的约束强度和代理人个人的效用函数。但是，上述关于农民对村委会代理行为监督缺失的分析证明了农民对村委会的约束强度较弱，而另一方面，随着乡（镇）政府权力对村集体经济组织的渗透，乡（镇）政府实际控制着村委会成员和村支书的去留，乡（镇）政府对村委会的约束强度高于分散的农民全体。因此，当村民和乡（镇）政府产生利益冲突时，村委会会选择站在乡（镇）政府一边，这也符合村委会成员个人的效用函数。笔者在江苏、甘肃等地农村就此问题的调查证明了这一论断，86%的村民认为在乡（镇）政府和农民的利益发生冲突时，村委会代表乡（镇）政府的利益^[2]。因此，当政府征地行为导致土地价值大幅度提升时，各级政府、村委会和农民为了攫取这部分利益展开激烈的“产权博弈”。在政府与农民的博弈中，农民始终处于弱势，而村委会又不能代表农民利益参与博弈，农民就失去了维护其土地权益的制度基础。

2.农民承包地的转让权受到严格限制，导致农民不能获得土地用途改变产生的增值收益(www.daowen.com)

产权的可转让性是实现稀缺资源从效率低的用途流向高效率用途的有效保证，从而在市场机制的作用下实现资源配置的帕累托改进。对产权可转让性的不当限制会影响价格机制发挥正常作用、降低资源配置效率。在工业化和城市化的过程中，农地的产权主体能够在多大程度上分享农地转为他用引起的增值，是由农地产权制度——特别是农地权利的转让制度决定的（周其仁，2004）。《农村土地经营权流转管理办法》规定，“农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则”“承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转”“受让方应当依照有关法律、法规的规定保护土地，禁止改变流转土地的农业用途”“受让方应当具有农业经营能力”。现行的法律、法规将农民拥有的农地转让权限定在农业用途，农地流转还要承担稳定农村土地承包关系等政治责任，并且对受让方的资格进行了明确的限制，使得农民的承包地不能流向效率更高的领域，妨碍了农民最大化土地转让收益权利的实现。如果农地改变农业用途，流向收益更高的工业、商业等领域，承包农户的农地转让权就不再得到法律的保护。《土地管理法》规定，农地转为非农建设用地，必须经过政府征收环节，将农民集体所有的土地变为国家所有，再由政府以协议转让、“招拍挂”等形式出让国有土地使用权，农民没有买卖自己土地的权力。这一制度安排要求农地专为非农建设用地必须以土地国有化为基础，国家征用是农地转为非农建设用地的唯一合法途径，政府成为农地转让一级市场唯一合法主体。政府的垄断地位和拥有的行政强制力使政府可以排斥市场机制配置土地资源，压低土地价格，降低征地补偿标准，将农民承包地的产权租金变为行政权力租金。

3.农地使用权受到严格限制，导致收益权得不到法律的保障

产权是一组权利束，包括占有、使用、处分和收益的权利，占有、使用和处分等权利都是围绕收益权这一目的进行的。如果收益权得不到法律的有效保护，就不能充分发挥产权的激励约束功能，损害产权所有者的利益。我国《物权法》将农民土地承包经营权利界定为“用益物权”，但是，现行的法律、法规却对农民承包地的这项权利没有给予充分的保护。我国《农村土地承包法》规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。法律赋予每个集体经济组织成员天然拥有承包地的权利。与此同时，对于承包地收益的分配，取消农业税之前，学术界将国家的相关政策总结为“交够国家的、留足集体的，剩下的都是自己的”。自2006年6月1日全面取消农业税后，农民即获得经营承包土地产生的全部收益，农民的收益权得到充分实现。但是，《农村土地承包法》同时规定，承包方“不得改变土地的农业用途，不得用于非农建设”。这项规定将农民的承包地用途限制在农业，农民获取的土地收益也仅限于经营农业的收益。国家法律、法规只保护农民将土地用于农业用途获取收益的权利。当农地改变用途，用作非农建设用地时，农民的土地使用权随之被剥夺，收益权也就失去了法律的保护。国家法律、法规的这项规定造成政府征地补偿限于土地用于农业用途时农民获取的收益。当农地用于非农建设，产生巨额增值收益时，由于缺乏国家法律、法规的保护，农民和村集体不能分享土地专用产生的巨额增值收益。