(一)改善和创造政策、机制等软环境

在社会主义市场经济体制基本建立并逐步完善的条件下，构建城市群的最大障碍在于不必要的行政管制制约着城市群发展的市场化和经济一体化的进程。鉴于建立城市群发展统一的行管机构难以在短期内到位，目前可在改善和创造政策、机制等软环境上有所作为。

建立城市群非正式组织机构。把着眼点放在多主体、多形式的合作组织方面，如建立由各城市政府首脑参加的高层联席会议制度，由某一主要城市牵头或轮流主持，共同协商和统筹解决区域合作重大问题；设立城市群市长峰会，定期或轮流在所属城市举办；由城市群有关职能部门组成专门合作机构，具体协调有关规划、重大项目和政策措施的制定和落实；社团组织建立专家和企业家交流、咨询机制，以发布会、论证会、研讨会等形式，就有关城市合作问题开展研究和征询意见。

编制城市群发展规划。可在各城市群《区域发展规划》、《主体功能区规划》的基础上，吸收各城市城乡空间发展规划等成果，进一步征求政府和专家意见，由国家发改委牵头，协调各城市有关部门，共同编制跨省级行政区域城市群发展规划，预测未来10年、20年、50年中长期发展，在空间上宏观设计主体功能区和城乡体系结构布局，在要素上综合考虑经济、社会、文化、环境等要求和影响，对各城市功能定位、合作领域、目标任务、重大项目、政策措施、制度保障、生态环境治理、协同发展机制等做出原则规划和统筹部署。

建立信息交流和政策衔接机制。建立专业化信息交流平台，定期发布跨区域交通、通信等基础设施建设、市政建设及行情、休闲旅游业发展等信息。互通产业政策，各城市发改委每年度应相互提供产业发展规划、产业调整政策、产业转移与承接，以及重点支持或限制发展的行业和产品目录。互通科技发展及科技体改政策，加强在共性重大和关键技术的研发与共享。对科技合作项目，在启动资金、财政补贴、税收减免、成果奖励等方面实行对等的优惠政策。

建立生态补偿机制。按“谁受益，谁补偿”原则，在各城市形成均能接受的互惠互利长效机制。以法规或契约形式规定各方的责任。上游地区向下游地区供应清洁用水应得到资源补偿，但若造成水体污染超标，也须向下游地区支付排污补偿，这样既合理维护了各方的经济利益，同时也约束了各方的社会责任。采取多样化的补偿形式，如项目支持、技术援助、教育扶贫、志愿服务等。强化各城市间的水资源可持续利用规划、大气污染、节能减排等重点工程的资金到位率，适当提高补贴标准和扩大补贴，进一步减轻地方财政和农村经济负担。(马建章，2013)

创新财税政策。促进城市群协同发展和区域经济合作，需要中央财政和省级财政给予专项转移支付，设立城市群协同发展专项基金，促进中心城市产业、资源向周边地区有序、有效转移，周边城市也要做好产业承接和产业升级工作。在横向财政转移支付机制上，根据不同城市的功能定位，实行与产业转移地共享税收新机制，避免各地方间为了税收收入各打各的小算盘，应通过区域间财政体制创新使城市群各主体形式良性协同发展局面。在税收分享机制方面，要调动中心城市、周边城市多方积极性，形成合力。利用区位优势，增加地方对相关税收的分享比例，充实地方财力，保障城市群的财政投入：在“营改增”过程中，合理提高增值税地方分享比例。加快推进环保费改税，作为地方税种，充实地方财力，强化环保。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品纳入征收范围，将消费税由现行的中央税调整为地方税，将部分产品的征税环节从生产、批发、进口、委托加工等起始环节调至最终的零售环节，从财政体制上破除各地对高耗能、高污染产品等产业的依赖和重复投资，促进产业和资源在城市群地区的优化配置。提高个税等直接税在税收收入中的比重，尽快建立综合与分类相结合的个人所得税制，提高个税地方与中央分成比例至5：5，更好地促进人力资源在城市群地区的合理流动。加快房地产税立法并适时推进改革，积极防范和化解城镇房地产风险，房产税立法改革应与土地出让金改革相结合，将城镇居民的多套住房逐渐纳入课税范围，将税基逐步转向更能反映市场现值的公允价值，规范税基评估周期。省际城市群间产业转移可实行税收分享。对跨省市的投资、产业转移、共建园区、科技成果落地等项目，进行利益分享的制度设计和政策安排，探索有效的城市间税收分享，即横向分税制，按城市对产业的边际贡献系数，在省际产业转移时按比例分享税收。对跨省市合作项目带来的新增增值税、所得税等地方留成部分，可按一定比例，在合作城市间进行分成。

(二)完善有利于城市群间协调发展，促进合理竞争的财税体制

长期以来，中国的地方政府充当着资源配置的主体，对经济活动的行政干预过多，往往直接介入微观经济活动，成为市场中一个重要的竞争体。中央地方财政事权职责不清，地方政府承担责任过大，且因缺乏稳定的主体税种而财力不足、政绩考核过于注重经济增长，使得地方政府干预微观经济活动的动机和能力较强，造成政府对于产业和企业的选择行为可能趋同，致使产业同构化现象严重，影响了结构转型升级的步伐。国家规划和产业政策引导不力，2005年以来，国家出台的一系列指导地区发展的规划和政策过于原则和宏观，操作性不足，规划提出的产业发展重点多有雷同性，如发展先进制造及新能源、新技术等战略性兴产业几乎成为每一个区域规划都有的内容。国家战略在某种程度上成为诱发地区间同质化竞争的推手。鼓励地区发展的政策的一致性和关联性不够，政策落实过程中缺乏统筹，削弱了区域发展政策的整体效力，尤其在结构调整、生态环境保护间的不协调问题十分突出，制约了国家战略意图的落实。在新的发展时期，继续维持甚至加强地方政府竞争，城市发展方式转型将难以实现。地方政府竞争加剧了城市经济产能过剩、恶化城镇生态环境、导致城市债务过重和地方政府公司化、割裂全国统一市场；阻碍要素的市场配置。资本的相对稀缺，地方政府会展开恶性财税竞争以吸引域外资源，通过以财税补贴和税收优惠等手段增加资本边际收益率，吸引更多的资本进入辖区，扩大投资规模，用外域的资本加速辖区内经济增长。

发达市场经济国家，各类要素在空间的自由流动，提升了城市群的综合效益，使城市群成为国际上竞争力最强的区域。中国的城市群发育受到城镇化特殊体制和背景的影响，主要表现为地理空间上的集聚现象明显，真正的功能整合远未形成，城市群应有的规模经济、集聚效应和节约利用资源的优势没有得到很好地发挥。城市群的形成主要靠市场机制发挥作用，政府应让市场引导各类要素在大中小城市(镇)自由流动，最终形成大中小城市(镇)优势互补、功能各异、协调发展的城镇体系。当市场的力量无法解决城市群发展中面临的环境负外部性、无法协调城际利益冲突的时候，政府应通过健全协调机制、加强空间管制、破除要素流动障碍，有效协调城际利益冲突，引导城市群协调发展。正确处理地方政府间的关系，从构建有利于促进城市间合理竞争与合作的目标出发，改变由政府对行业和企业进行直接投资和财政补贴所造成的不公平竞争，而应加快推进财税体制改革，加强对政府补贴和税收优惠政策的监督，把可能对市场竞争造成的负面影响控制在最小的范围，建立有利于地方政府发展宜居城市、吸引人而非排斥人的财税体制。

在中国现有的城市群中，地级及以上城市集中了中国非农经济总量的2/3左右，在各地区发挥着经济中心作用，扩大这些城市规模有利于提高集聚效益。在城市化进程中，各地的地级及以上城市其产业结构比例得以优化，仅市辖区即可容纳七亿非农业人口，因此这些城市的发展主导着各地城镇化的道路。国家的财税政策设计，应倾斜引导非农产业和剩余农业人口向规模偏小的地级城市及其周边城镇集聚，形成以地级城市为核心的地方性城市群，使其成为中国城市体系的基层结构，让更多的人口分享大中城市所提供的各类保障和发展机会。具体而言，欠发达的中西部地区应有序地推动人口和产业集聚，扩大作为地区增长中心的地级城市规模，积极从发达的大城市承接制造业，吸收滞留在低端服务业的额外劳动力，促进制造业与生产性服务业间的关联效应；经济发达的大城市积极培育对生产性服务业有更多需求的高附加值产业，向外转移标准化的、不能带来更多集聚收益的成熟产业，最发达的大城市向现代高级服务业转型，不仅可以提高自身经济效益，且可促进承接制造业的中小城市更快地跨越发展，形成专业化分工的城市群。

解决区域税源分布和税源竞争性争夺问题，更好地协调地区间税收分配，将有利于实现公共服务均衡化，缩小地区发展不平衡，促进区域经济的协调发展。

地区间经济一体化程度的提高，横向税收分配失衡问题急须解决。税收管辖权与税收属地入库原则的背离。税权须与事权匹配，才能满足事权的需要。只要享有税收管辖权，就应享有税收收益分配权。如多个地方政府对同一纳税人拥有管辖权，则它们有权共享税收收益。企业在发展过程中开展跨区经营，总部负责统筹、协调、管理和控制，在其他地区设立分支机构、生产基地，负责生产、销售和其他具体业务经营，这就必然产生跨区经营和税收属地管理问题。如企业分支机构和销售网点一般都为非独立核算单位，使得来自生产地的税源都要在注册地纳税。现行税制规定，中央铁路运输企业营业税、企业所得税由铁道运输总公司集中在北京缴纳，收入归属中央政府，但按税权与事权相匹配的原则，这一税源应由中央与相关地方共享；资源类产品非市场定价导致税收与税源的背离。自然资源，特别是战略性资源为国家所有，资源性初级产品如煤、石油、天然气等由政府定价。资源性初级产品流转到下游市场后，价格提高几倍或十几倍，这就出现了生产成本集中发生在上游，而利润却转移到下游，部分税收利益由资源输出地转移到资源输入地，具有税收管辖权的上游所在地政府税收流失严重；税制设计本身造成的税源与税负归属的背离。增值税、消费税、关税实行生产地(进口地)课税而非消费地课税办法，造成税负的可转嫁性。尤以增值税最为典型。制造业增值税占增值税收入比重最大，而制造业主要集中在东部发达地区，这些地区的政府据此获得了增值税地方分享部分。而中西部欠发达地区则是制造业产品的输入地和消费地，这里的居民在购买商品时负担了实际的增值税。这种税收转移影响了地方政府间的利益分配。就企业所得税而言，为减轻企业税负，税法规定总公司与分公司可汇总缴纳企业所得税。而跨区经营企业一般都将总公司设在发达地区，把生产基地设在各类成本相对较低的欠发达地区，这样欠发达地区生产基地所创造的税收就流入了总公司所在地，而为其提供公共产品和服务的税源生产地政府，却未得到相应的税收；地方税源背离。各地的税收征管和优惠政策存在差异和不对等，一些地方竞相出台不规范的税收优惠政策或自行制定税收先征后返政策，导致资本在区域间无序外流、税收流失和不合理转移。不仅有悖于税收配置的横向公平，还加剧了区域间的财力差异，不利于公共服务均等化和区域经济均衡发展。

(三)减轻税收背离，缩小区域间财力差异

基本公共服务均等化的前提条件在于各地公共服务供给的财政投入大体均等。中国区域经济发展的不平衡性，导致地区间财力差距巨大。以上海和贵州为例，1999年、2010年二者人均财政收入分别为2849.1元、12483.5元和200.2元、1536.1元，前者与后者分别相差14倍和8倍以上。

在现行的税收征管和归属权配置约束下，市场经济活动的复杂性，企业生产和管理的空间分离等使区域税收与税源背离现象普遍存在，也即产生税源的地区并没有获得相应有的税收，未产生税源的地区却获得了产生于其他税源地的税收，出现税收与税源的非一致性和不匹配，这即“税收转移”(李建军，2013)。税收背离所产生的地区间的税收流入(taxinflow)和税收流出(taxoutflow)的结果是，税收由经济欠发达地区向经济发达地区的流入。经济社会发达地区往往是税收净流入地、经济社会欠发达地区则为税收净流出地(国务院法制研究中心，2011)。由税收背离造成的税收与经济发展水平逆向的地区间转移和流动，有悖于税收的横向公平，加剧了区域间的财力差异，不利于公共服务均等化和区域经济协调发展。

在税制统一的情况下，一个地区所能征税的税收主要取决于该地的税源和税收征管水平，而一个地区最终能获得的税收又取决于中央与地方的税收分配制度。企业汇总纳税、跨地区经营、生产地与管理地的分离、总部经济、资源产品的价格转移、企业策略性定价、地区间税收竞争等，为税源和税收背离创造了条件(贾康，2007；刘金山，2009)。中国税收收入归属权与税收征管权合二为一，地方税收征管的属地管辖和行业管辖交织并存，地区间税收分配协调机制的缺失，成为地区间税收背离的主要原因。而在相对统一的中央与地方的税收分配制度下，以征得的已发生税收背离的税收收入在中央与地方间分配，又使税收征收上的税源与税收背离转换成了地区间税收收益的背离，造成了地区间财力的非正常转移和税收分配的不公，加大了地区间的财力差距，进而强化了地区间经济社会发展的不均衡(“制度长效与区域协调研究”课题组，2011)。

据相关研究，中国地区间增值税、营业税税源与税收背离现象严重，上海、北京、广东等地区有大量的增值税净流入，山东、河南、湖北、湖南等地区是增值税税收背离的受损者。2011年上海、北京分别有730.37亿、437.94亿的增值税净流入，而山东、湖南、湖北则有196.62亿、140.08亿、136.06亿的营业税净流出；再以企业所得税为例，北、上、广等地为企业所得税背离的主要受益者，山东、河南、湖北、浙江、黑龙江、江苏、内蒙古等地则为受损者。2010年，北京、上海的企业所得税净流入分别为2434.94亿、966.79亿，山东、河南、湖南则净流出768.68亿、370.45亿和311.04亿；北、上、广等地为增值税、营业税、企业所得税三税的主要流入地、税收背离的受益者，山东、河南、湖北、湖南等地则为三税主要税收流出地、税收背离的受损地。2010年北、上、广的三税税收净流入3107.87亿、2104.21亿、570.17亿，山东、河南、湖南、湖北的三税税收净流出为1533.73亿、1066.91亿、687.09亿、618.67亿。与1999年相比，2010年三税的税收背离率总体略有下降，但税收背离额却有大幅的增加；以地区GDP为各地税基大约测算的税收背离结论为：上海、北京、广东、天津等少数省市为主要税收流入地，而河南、山东、湖南和湖北等省份为主要税收流出地。2010年沪、京、粤、津的总税收流入分为4961.99亿、3729.11亿、1898.73亿、1095.84亿，而豫、鲁、湘、鄂的税收流出分别为2168.41亿、1806.02亿、1326.9亿、1049.9亿。2010年较1999年税收背离率总体略有上升，但背离额却有大幅的增加，背离的总体空间格局大致保持稳定。税收背离总体上呈现出从经济欠发达地区，特别是河南、山东、湖南、湖北、河北等部分中部省份向北、上、广等经济发达地区流动的态势。这可能与北、上、广等地总部经济较发达，众多跨区经营的企业生产经营地位于此，而作为税收主要流出地的部分中部省份，其经济规模大，与北、上、广经济交往密切、地理位置较近，从而产生大量税收流出。

中国的中央与地方间的税收分配是以各地税务机关征得的税款为基础，分税种按一定比例进行划分的。而这种划分是建立在对各地征收的已产生税收背离的税收收入分配。税种不同，在中央与地方间分配的方式不同，对地区间财力差异的影响也不同。若一种税全部收入属于中央，在不考虑财政转移支付的情况下，税收背离则不会改变地区间的财力差异，而共享税、地方税若发生税收背离，则会造成地区间横向税收分配不公，改变地区间的财力分配，并强化地区间的财力差距和非均衡。就按中央与地方实际分配比测算的实际所得税收而言，2010年上海、北京、广东、海南、云南、天津分别多得增、营和企业所得税收入952.88亿、774.75亿、204.70亿，66.66亿、90.49亿、56.53亿，多得三项收入分别占当年财政收入的33.16%、32.91%、4.53%、24.6%、10.39%、5.3%。山东、河南、湖南、湖北、河北、黑龙江、吉林、福建、内蒙古和江西因税收背离及税收流出而少得税收分别为658.11亿、418.40亿、324.78亿、287.10亿、207.44亿、145.69亿、133.99亿、138.46亿、122.43亿、833.99亿，少得三税收入高达当年财政收入的10～30%，如无税收背离，这些省份的税收收入和财政收入都将有大幅的增加。以GDP为税源和税基大致测算的税收背离及其地方财力效应，与增、营、企业所得税税收背离及其地方财力效应相比，从空间和区域上看，结论大体也是一致的。

税收背离是造成地区间财力差异的重要原因，减轻和消除税收背离现象，应是缩小地区间财力差异、实现公共服务均等化和区域经济社会协调发展的重要途径，也是构建公正合理的横向财税分权、分配制度的内在要求。就纵向调整看，在中央与地方的税收分配中，应对税收流入地，提高中央税收分配比例，对税收流出地，降低中央税税收分配比例，并通过中央财政转移支付，使流入地的税收向流出地转移，以矫正背离的影响。就横向调整而言，改革当前税收征管权与税收归属权合二为一的做法，根据税源和税基所在地的空间分布，按一定比例和权重在地区间分配征得的税收，同时设立独立专业权威的跨区域税收协调机构负责跨省域税收征管和分配协调工作。(陶勇，2010；杨扬，2011；刘金山，2009；李建军，2013)

随着税收体制的进一步完善、“营改增”范围的不断扩大、增值税地区间的分配方式改革的必要性和重要性日益迫切。增值税地区间按生产地或消费者分享原则，是国家之间或一国的各地区间协调商品税税收管理权的一项原则。从受益原则看，增值税收入应归属于消费地，不适合按生产地原则在地区间分享。但增值税以商品价值或附加值为课税对象，决定其更适合在生产环节征收和缴纳，这就导致增值税被生产地政府征收，从而产生归属地和实际征管地的差异，增值税的实际负担者是消费者所在地的消费地，其很可能的结果是，经济欠发达地区的消费者负担了增值税，但这部分税收却实际成为了经济发达地区的政府收入，导致税负在地区间的转移。而经济发达地区的政府又可继续利用这部分财政收入提供公共产品或吸引生产企业，从而进一步拉大地区间税收差距。在国际上增值税的地区分享方式涉及国家政体、征管模式和征管水平等因素，大部分国家都是以消费地原则为基础分享增值税，但在实际的制度设计中各有不同。加拿大有着全球最复杂也最精细的增值税分享体制，是中央政府和地方政府在税制的历史演变中竞争和妥协的结果。加拿大协调销售税是联邦政府和几个州政府联合实行的一种州增值税，从1997年起，目前共有5个州加入这一系统，税率从8%～10%不等。协调销售税统一由联邦州政府征收，并按一定公式分配给各州。州的分享比例取决于该州的增值税税基大小和税率高低，它以各州的投入产出表为基础计算出一般消费支出和非增值税纳税企业相关的税基，再根据联邦政府的税收收入和税率倒推得到该州相关的税基、金融机构相关的税基和公共部门相关的税基，最后根据预期的人口增长率对分享比例进行调整。日本的增值税税率为8%，但收入分享上中央增值税占75%，地方占25%，由国税局征收。每三个月，各都道府县间会进行一次地方间的增值税清算。各都道府县将获得的税收减去向国家支付的征收费后，以消费相当额为基础，在各都道府县间进行相互抵消后支付。它是一种各都道府县间进行的横向转移的过程，即按消费地原则，由征收增值税多的地方将税收转移给征收少的地方。“消费相当额”是测定各都道府县增值税税基的基础，消费相当额中6/8为年度商品零售总额和服务业及个人事业收入额之和，1/8是全国前两项总和的1/8部分按各都道府县人口比例分配，另外1/8部分则按从业者比例分配。日本的地方增值税清算是在中央政府的指导下，在地方间进行“多退少补”的过程；在德国，增值税的地方分配不仅是一种税收的分配方式，更是维持地方财政平衡的一种运行机制。目前约54%的增值税收入归联邦政府，44%的收入归州政府，2%的收入归州下一级的地方政府。其增值税分配为：先将全国所有州的增值税总额的75%按各州人口规模分摊，即将所有州的增值税总额的75%除以全国人口数得到人均增值税税额，再乘以各州的居民人数确定各州应分配得到的增值税。其次将剩余的25%增值税部分在财力不足的州间进行分配。德国的增值税分配方式并非完全基于消费地原则，因虽然人口可以在一定程度上衡量消费水平，但德国的分配更多是从平衡地方财力的角度设计的。以上可以看出，以生产地原则进行增值税分配存在易导致地方税收竞争、盲目引资、资源转移和扩大地方间财力差距等问题，而消费地原则下的增值税则存在征管困难、易产生避税等问题。而在生产地征收增值税然后按消费地原则进行分配是适应中国目前税收制度和征管水平的一种方式。杨帆、刘怡(2014)通过利用投入产出表、消费类的宏观数据和人口数据对中国增值税地方分享比例进行测算，发现与原来的增值税返还制度相比，经济发达、工业增加值高的地区增值税分配比例大多有所下降，而人口众多、经济水平一般的地区增值税分配比例上升，且新的增值税分享方式有利于促进地区间税收收入平衡。同时青海、新疆等人口较少、物价水平较低的地区增值税分配比例有小幅度下降。这提示人们在制定增值税分配政策时，不仅应考虑消费量、人口等因素，也应将地区税收收入平衡情况纳入调整范围。

具体到增值税税源与税收背离而言，中国目前增值税收入的地区间分配体制是基于生产地原则而非消费地原则，增值税一般以这样的方式转化为各级财政收入：机构所在地的主管税务机关负责征收增值税，征收的增值税按一定的比例(75%：25%)首先在中央与地方间进行分配，中央分得的部分将通过转移支付等手段进行再分配，地方分得的部分则全部属于机构所在的市一级地方政府，由机构所在地的市一级地方政府按一定比例进行再分配。即现行增值税是按销售节点(机构所在地)来直接安排地方分成的，非机构所在的市一级地方政府不在销售节点，就不能直接参与增值税的地方分成。即使它与该笔增值税直接相关，是购进点，是该笔增值税业务的收入来源地，也不能直接参与本环节增值税的地方分成，带来了税收收入从落后地区向发达地区转移的财富逆流现象。这种现象有可能会进一步引导资本和劳动力向富裕地区集中，符合要素资源逐利的市场效率原则，但却背离了中国区域均衡发展的战略目标，因此有必要改革目前增值税收入的地区间分配体制，建立基于消费地原则的增值税收入地区间分配体制，以利于引导要素资源在区域间的有序流动，减轻发达地区城镇化发展的人口集聚压力，进而实现资源要素在区域间均衡配置，促进中国经济社会的均衡发展。具体地说，增值税在中央与地方、地方与地方间进行分配和再分配时，同时考虑购进单位(个人)所在地方政府(收入来源地)的财政利益，特别是考虑异地购进单位(个人)所在地地方政府(收入来源异地)的财政利益：地方政府增值税比例高于现行25%以上；地方分得的部分在机构所在地方政府和购货单位(个人)所在地方政府间进行第二次分配，机构所在地方政府所占比例应远低于购货单位(个人)所在地方政府所占比例，由于某地方政府可能既是机构所在地，又是购货单位(个人)所在地，故其可能均沾两者的税收利益；机构所在地方政府和购货单位(个人)所在地方政府分别共享增值税进行第三次分配。在第三次分配前，各购货单位(个人)所在市一级地方政府需按占销货单位当期销货总金额的比重进行一次属地分配，划分权益。通过安排购销环节购销双方所在的地方政府共同参与增值税的地方分成，购货单位(个人)所在地方政府，特别是异地购货单位(个人)所在地方政府，享有了增值税的直接分配权。这样同时直接考虑购货单位(个人)所在地方政府和销货单位所在地方政府(机构所在地)利益的税收分配体制，更能从地域和人的角度体现税收的“公平与效率”。表现在平衡机构所在地和最终消费异地的税收权益及上下游机构所在地的税收权益；直接的财政分配比间接的财政分配更公平、有效；照顾购货单位(个人)所在地方政府的税收权益甚至比照顾销货单位所在地方政府的税收权益更重要；收入来源异地与机构所在地将成为利益共同体，有利于加强税收征管，堵塞税收漏洞。按照收入来源地的原则，营业税、消费税等货物劳务税中收入来源异地的财政利益同样也应得到直接保障，企业所得税、个人所得税等直接税中收入来源异地的财政利益也可探讨办法予以保障。

随着城镇化的推进，户籍制度改革步伐会逐步加快，要素资源的流动性将增强，中国的财税制度的优化设计须适应要素资源流动性的要求，也即在城镇化背景下，各区域之间的公共劳务供给责任的配置须以自由流动为基础，在以动态的观念追求基本公共劳务的均等化和一体化的同时，在各区域的财力、财权与事权之间须建立一种中长期的动态匹配的协调机制，方能适应资源的流动性和城镇化发展的要求。

尽快制定、补充和完善横向地方政府间的税收分配办法，形成适用范本，并建立向中央政府备案制度，以确保横向税收分配依法、合理、规范进行；财政部和国税总局应设立处理税收跨地区分配的职能部门，综合统计各方数据、定量分析各地区在相关税收中的贡献程度，可按各地区的营业额、销售收入、资产总额、利润总额、职工工资总额等要素，设计测算出科学的税收分配系数，并据以制定地区间税收分配方案，协调平衡地区间的利益。坚持按税源地划分收入归属的原则，这符合所有地方政府的要求。同时，应将提供公共服务与分享税收利益对应起来，即按税收贡献度对跨区经营企业的税收在相关地方政府间进行分配。如由汇总纳税企业总、分支机构共同创造的利润(包括缴纳的所得税)，各分支机构所在地政府都应享有汇总纳税的税收收益权，都应参与税收分配。调整企业所得税有关政策，不论汇总纳税企业的所得税是在总部所在地汇总缴纳，还是在分公司、子公司所在地缴纳，都统一按税源地的贡献大小进行分配，特别对跨区经营企业，应严格实行在税收实现环节分配，即采取就地申报纳税，按产量、销量比例分别缴入税源所在地国库(唐文倩，2011)。设立专业、独立、权威的跨区域税收协调机构，负责跨省、省域内的跨区域税收征管和分配协调工作，实现区域经济协作一体化发展，重点研究区域协同发展中的税收政策协调，统一执行口径和管理标准，建立区域内各方互认的政策管理制度，统筹税收政策措施；税收便利化，从方便纳税人的角度出发，优化工作流程，简化跨区迁移变更登记、外出经营税收管理流程，按照城市群内各地非行政审批类涉税事宜“同城通办”；信息共享交换，建立信息共享体系，定期交换涉税信息，加强非正常户管理，建立跨地区信用奖惩联动机制，利用共享信息联合执法，加强税收风险管理；涉税争议协调机制，对区域税收管辖权、税收政策执行口径和税收执法标准差异等事项进行进行协调解决。

细化大企业总分机构具体标准。近年来，财政部、国家税务总局陆续发布了有关企业所得税、增值税汇总纳税的规范性文件，对有效平衡居民企业总机构和分支机构所处的不同地区间税收利益分配，防止税款地区间无序转移发挥了重要作用，但汇总纳税也加大了税务机关对企业税收管理和监控的难度，易产生税收漏洞，同时企业也面临诸多税务风险。企业所得税法的“实际管理机构”指对企业的生产经营、人员、财务和财产等实施实质性的全面管理和控制的机构。据此居民企业汇总纳税的“总机构”应指企业组织机构的主体，是经营管理和控制的中心机构，在税收实践可用“实际管理控制机构”做判定标准。二据民法通则，公司的住所即公司的主要办事机构所在地，所谓的“主要办事机构所在地”，通常是指公司发出指令的业务中枢机构所在地，据此总机构所在地应是公司住所，即注册地。实践中，很多企业处于经营成本或政府政策的考虑，公司注册地和实际管理控制机构所在地不一致，如企业注册在开发区、工业园区等政策优惠地区，但企业业务不在政策优惠区域经营，出现“注册地”和“实际管理控制所在地”分离的现象。此种状况该如何判断总机构所在地，在汇总纳税时，总机构所在地是指企业注册地还是“实际管理机构所在地”。以上在居民企业汇总纳税的规范性文件中没做出明确规定。若仅从征管便利考虑，以企业注册地作为总机构所在地，会方便税款征收和分配，但这种设立“空壳法人”的行为，严重违反了公司法、公司登记管理条例和有关规定。税务机关对有关总机构之名而无总机构之实的这类“影子总机构”(李春阳，2014)，应按企业组织架构的实质而非按法人登记形式作为基本纳税单位征税，这有利于税法与民商法、公司法有关规定的协调一致，防范利用“空壳法人”来避税和规避税收责任的行为，且符合“总机构”统一汇总纳税的立法原则。《国家税务总局关于跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理办法》(公告2012年57号)所述的“分支机构”包括具有主体生产经营职能的分公司、部门和项目部等，并由总机构统一核算和管理。但此规定在实践中存在：虽然分支机构接受总机构管理，但是否分支机构都应由总机构统一核算，文件规定总机构统一核算的分支机构汇总纳税，那么总机构非统一核算的分支机构是否汇总纳税。有些分支机构虽不是法人地位，但独立核算，而它依然是总机构统一管理和控制，这类独立核算的分支机构应纳入汇总缴纳企业所得税的分支机构范围。以上文件规定的分支机构和有关增值税文件中规定的分支机构界定有不一致的地方。增值税暂行条例实施细则规定，分支机构若发生增值税应税收入或视同销售收入，应以纳税人身份缴纳增值税，但这些分支机构并不作为企业所得税纳税人缴纳企业所得税。增值税有关文件中提到的分支机构的概念外延应大于企业所得税有关规定中的分支机构的概念外延，因此增值税有关文件应明确分支机构的界定。此外机构间内部交易一般不会影响企业所得税总额，但会影响各分支机构的营业收入，资产总额，进而影响各分支机构分摊的企业所得税款，因此在企业所得税汇总纳税的有关文件对于机构间内部交易，如购销商品、提供服务、转移资产等也应进一步规范和明确，以减轻税收背离，利于地区间的税收协调。

(四)促进包容性增长与发展的公共财政政策

包容性增长与发展强调的是平等和公平，注重经济发展的成果惠及所有人群，注重发展和改善民生，提高劳动者特别是贫困人口、农村人口的收入水平和福利水平，创新制度和改进政策。

“十一五”以来，随着国家经济实力的增强，国家采取了一系列财政改革与政策措施，有效地促进了社会包容性发展与和谐社会的建设：政府财政支持解决“三农”问题的力度不断加大，公共财政覆盖农村步伐明显加快。“三农”财政政策体系不断完善，从2004年起在全国范围内对农业生产者实施补贴，加强农村的水、电、路等基础设施建设，从2006年起对农民免税免费，建立健全农村基本公共服务体系，实施农村公共公益事业“一事一议”奖补机制等。“三农”财政投入增长较快，中央财政安排“三农”投入从2006年的3517.3亿元增加到2011年的10498亿元，6年累计投入40122亿元，年均增长24%；“三农”投入的资金整合与管理不断规范，集中财力保障和改善民生，着力向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向贫困、基层地区和弱势群众倾斜，建立保障和改善民生的长效机制，让群众更好地分享改革和发展成果；加大转移支付力度，缩小区域间财力差距。分税制改革以来，中央财政集中的收入主要用于对地方特别是中西部地区的转移支付，到2011年，区域间财力差距大大缩小，大大改善了地区间人均财力水平的状况；加强县级基本公共服务财力保障，2005年起中央财政对县乡财政实施了“三奖一补”机制，从2010年起中央财政全面建立和完善县级基本财力保障机制，2010年安排奖补资金682亿元，2011年达775亿元，增长13.6%，2012年达1075亿元，增长38.7%，同时大力支持扶贫开发，取得了巨大成就。

当前中国的包容性增长与发展中还存在以下主要问题：全社会的收入差距趋于扩大，分配不公日益严重，基本公共服务供给不足，发展失衡，贫困问题仍相当突出，扶贫攻坚面临新的挑战。

公共财政支持和促进包容性增长与发展的途径如下：通过参与国民收入分配和再分配活动，综合利用税收、支出、补助等政策手段，优化收入分配格局，调节居民收入和财富的差异，强化对社会弱势群体的支持和保护；积极推进财政体制创新，动态调整转移支付制度和办法，不断完善和改进中央及地方、省以下政府间关系，为财力的纵、横向均衡奠定基础，从而有效地推进城乡、区域间的相对均衡发展，为中国的中西部地区、贫困地区及整个农村的经济发展和基本公共服务提供财力基础；通过资金分配、财税优惠政策等手段，有效发挥财政的间接调节效应或引导功能，引导社会民间资金、银行资金及外资等向欠发达地区、贫困地区、向“三农”倾斜，引导社会富裕阶层捐赠、慈善等给社会弱势群体予帮助，促使社会包容与和谐得到更好体现。

基本公共服务均等化是实现包容性增长与发展的关键手段(苏明，2012)。国家出台的《基本公共服务均衡化(2011～2020)规划》，明确了基本公共服务的范围、标准和政策，各级要抓好财政体制创新，增强公共财政的保障能力，主要是做好基本公共服务供给机制的创新：完善公共服务的提供策略，确保低收入人群和贫困人口能从基本公共服务项目中平等、充分地获益；建立基本公共服务多元化供给机制，大力拓展社会扶贫，将原由政府包揽的直接供给职能交由市场主体行使，政府则主要做好筹资与监管，建立和完善基本公共服务需求和利益表达机制，并能使这种需求转变为政府决策的参考依据和行动目标，构建起惠及所有穷人共享式的城乡一体化发展模式和公共政策体系，推动包容性增长和发展。(www.daowen.com)

(五)规范税收优惠政策，提高新型城镇化可持续发展能力

在经济较为落后的中西部地区，经济发展水平及城市化尚处于早期阶段，经济活动集聚水平相对较低，此时传统意义上的城市化在推动地区经济增长的过程中起了主导作用，产业活动的空间集聚效应发挥尚不充分，而经济较为发达的长、珠三角和京津冀环渤海经济圈，城市化水平已经发展到了相对较高的程度，此时传统意义上的城市化进程对区域经济增长的边际贡献开始递减，经济增长已到了靠更高附加值产业集聚活动的城市化来进一步拉动的阶段。因此可以认为中部地区以农村人口流向城市的城市化对经济增长的推动作用大于经济相对发达的东部地区。而东部地区以产业集聚为主的城市化则在推动经济增长中居于关键地位。这就要求国家的城镇化发展战略对中西部地区城市建设重点加强公共基础设施网络，同时继续加大各类税收或就业方面的优惠政策力度，以在城市内部创造良好的投资环境，进一步推动劳动力和资金要素向主要城市集聚。而对于东部地区吸引投资和就业的一般性税收优惠政策则应予以清理，以免东中西部地区城市的同质竞争，更应致力于培育大中小城市合理分工、共同发展的城市群，推动高附加值产业的空间集聚，进一步发挥城市群的知识溢出效应，形成新一轮的推动力。

完善税收优惠政策的决策与运行机制。由财政主管部门出台法律效力层次较低的规章和规范性文件来实施优惠政策，虽然效率较高，针对性强，但易致寻租等负面效应。应借助结构性减税政策的实施，逐步形成由人大立法部门、财税主管部门和纳税人共同参与的税收优惠政策形成机制。根据经济发展总体战略和经济结构调整的基本要求，在对各行业的税负总体水平和税负结构作整体判断的基础上，在财政可承受限度内测算优惠的总体规模，进而依据现行的税收结构，将优惠合理配置于各税种之上，确定各行业和相关纳税人的减税结构，以及优惠实施的方案和时限，形成有针对性、可预期和可操作的差异化税收优惠方案。建立由财税主管部门主导的税收优惠政策反馈调整机制，关注税收优惠政策实施后纳税人税负结构的变动趋势，对税收优惠政策的实施细节作符合税法精神和经济发展要求的解释和调整。对优惠政策实施所发生的税收成本和经济效益作具体测算与量化分析，全面评判优惠政策的减税效应和经济示范效应，为后续优惠方案的制订与实施提供经验数据。

清理不合理、不公平与低效率的优惠规定。按照税收立法目的，清理因历史原因出台的优惠规定，力求在差别化治理框架下，做到税收效率与公平的统一，严防优惠过多，导致对税制的消极减损。根据结构性减税的原则和经济结构调整的要求，严格执行优惠政策的认定和实施条件，避免优惠政策的借用、误用。对法律法规规定的税收优惠政策和经国务院批准实施的非税收及财政支出优惠政策，由财政部牵头定期评估，对不符合经济发展需要，效果不明显的政策，财政部应牵头会同有关部门提出调整或取消的意见，报国务院审定。各级人民政府主要负责人为本地区税收等优惠政策管理的第一责任人，税收等优惠政策的制定、调整或取消等信息要形成目录清单，并以适当形式及时、完整地向社会公开，鼓励和引导各方对违法违规制定实施税收等优惠政策行为进行监督，中央有关部门按职责分工，及时查处并纠正各类违法违规制定税收等优惠政策行为，中央财政按税收等优惠额度的一定比例扣减对该地区税收返还或转移支付，在扎实开展清理规范工作的同时，各地要切实落实国家统一制定的税收等优惠政策，促进经济社会发展。

明确优惠导向。产业优化：税收优惠政策体系应按照产业结构优化的基本要求，针对现有税收产业激励机制存在的问题与不足，拓宽税收优惠政策对产业结构优化的作用空间。生产性服务业推动营改增改革，完善增值税抵扣，减轻服务业税负。引入企业所得税间接优惠方式，根据各服务业特点灵活选择延长减免期、加大项目扣除数量和额度以及加速折旧等方式，提高教育培训支出税前扣除标准，以满足生产性服务业对高素质劳动力的要求。生活性服务业应进一步降低农产品批发、农贸市场中个体经营户的增值税征收率，并减轻其生产、经营所得的个税税负。对高新技术、节能环保和创新产品，扩大增值税的即征即退、先征后退适用范围，实行常用消费税抵税政策。对企业研发支出实施300%的企业所得税税前抵扣，引入再投资税收抵免和延期纳税政策。将独立性科技研发机构视为非营利性机构，予以免税。加大对上述产业的房产税和城镇土地使用税优惠。对产能过剩行业、污染严重行业产品征收消费税等，落实节能减排目标。

区域统筹。近年来，随着西部大开发、中部崛起及扶贫攻坚计划和枯竭性城市扶持计划等区域性政策的实施，中国中部经济发展速度明显超过东部，地区间发展相对差距已有所缩小，但绝对差距仍在扩大。区域协同发展最为重要的是利益协调。而在各方利益协调过程中，财税政策大有作为，如通过加强公共财政投入，特别是增加对欠发达地区的投入稳步推进基本公共服务均等化，为协同发展创造条件；通过统一、合理的财税政策营造公平竞争的发展环境；通过合理的税收分配、体制调整实现各地区财政利益大致平衡，增加各地财政保障能力；通过共同安排专项资金支持事关区域发展的基础设施、环保、公共管理与服务等方面的建设。因此扶持落后地区经济发展的税收政策力度不仅不能减弱，还要继续加大对中西部地区的转移支付力度来增强这些区域的公共产品供给能力，实现全国范围内的基本公共服务相对均等化。在积极稳妥推进新型城镇化进程中，将优惠重心置于缩小城乡差距和东部与中西部的差距方面。继续实施对农村安居、供电、供热及有线电视数字化工程等基础性民生工程的优惠政策；对在农村投资的符合产业规划的项目、投资额和吸纳当地农村居民就业达到一定比例的、并签订劳动合同的，在计算应纳税所得额时，可就其支付给农村居民的工资部分，准予一定比例内的加计扣除，免征该类企业的耕地占用税和印花税。继续按照功能区规划，对中西部优先开发和鼓励发展的产业实施地区和产业优惠。

民生优先。进一步推进扩大内需导向的结构性减税，与收入分配体改相对接，加大对居民住房、医疗、教育和养老等民生领域的税收优惠力度(庞凤喜，2013)。在免征蔬菜和部分鲜活肉蛋产品流通环节增值税的基础上，将增值税减免范围扩大到居民日常刚性的食品类支出项目，减轻居民日常消费支出所负担的流转税税负。对居民常用药品、基本保健用品实行增值税即征即退或先征后退办法，降低居民的医保支出负担。对金融类企业源于居民首套普通住房的按揭利息收入，免征营业税，降低乃至取消当前已成为居民日常生活必需品的产品消费税负担。对节能型车辆的车购税予以免征。对生产和销售居民日常食用品的企业以及居民日常医保品的企业，实行企业所得税低税政策，将个人所得税工薪所得税目最高边际税率降至35%，同时允许居民将日常教育、住房利息、医保支出和扶养性支出，以每月定额的方式予以税前列支。在对居民非营业用住房开征房产税的同时，通过简并税种，降低税率，减轻房地产流转环节的税负负担。降低能源、资源类和原材料产品的进口关税，对先进技术设备和关键零部件实施较低的进口关税，增加低碳产品、高科技产品和高附加产品的出口退税，减少甚至取消高污染高耗能产品的出口退税，淘汰落后产能。扶持小微企业，增加农民就业。

航空经济体的税收竞争与协调一个主权国家内，随着区域经济一体化的深入推进和一国政府间财政关系的日益完善，地方政府间的税收竞争也会日益强化，各区域经济之间也就明显地存在着一个税收竞争与协调的现实问题。这就需要正确吸收有关税收竞争理论的研究成果，借鉴国外其他经济区域已有的实践经验，以更好的科学制定税收政策，促进中国区域经济协调发展。

(一)美国的税收竞争政策

从历史上看，二次世界大战后，在国际税收竞争领域，美国的竞争性政策是通过税制改革和国际税收政策两个方面来实现的。首先通过税制改革提高经济竞争力。里根政府为克服美国经济长期“滞胀”，一方面采取高利率政策吸引国际资本，另一方面通过税制改革方案，降低税负、合理负担和简化税制，税收政策目标以期达到“公平、简化和经济增长”。进入20世纪90年代以来，经过多次调整和改革，美国的税制初步实现了既定目标，减轻了企业负担，提高了企业的经济竞争实力，吸引了大量国际资本，创造了美国90年代的经济繁荣。其次调整国际税收政策。最近30年来，美国一直在寻求通过国内税法为美国出口提供税收优惠。鉴于大多数美国跨国公司都与这种优惠有着密切的关系，美国不顾欧盟成员国的强烈反对而坚持优惠的出口税收政策。2000年11月，美国通过“FSC放弃和国外所得排除法”(FSC放弃法)，试图从技术上与WTO义务保持一致，实质上保留出口税收优惠。此法案几乎立即受到欧盟的强烈反对，经过两年多的审理，WTO争端机构(DSB)宣布，同意欧盟提出的价值40.34亿美元的贸易制裁清单。长期以来，美国吸引欧洲资本的动机始终未变。随着近年来美国吸引外资的形势严峻化，2003年年初，布什政府又提出一项以大规模减税为主的经济振兴计划，在这项为期10年总额达6740亿美元的计划中，废除美国公司的股票红利税以推动投资是其主要内容。法、德一直认为，美国不对外资收入、利息和股息所得征税是在进行不公平的税收竞争，他们甚至要求美国提高外国公司所得税率，并把预扣所得税转交其本国政府，或者要求本国公司或公民汇报自己在国外的利息收入，这也是欧盟利息税协调计划的重要内容。客观地讲，美国对外国资本的一系列减税政策的最终目的并非使外国投资者收益，而是吸引全球资本支撑美国经济，这就直接增大了其他国家如何“留住本国资金”的压力。在各国对资金、资源争夺日益加剧的情况下，美国的举动必然会引发新一轮的国际税收竞争高潮。说到底，美国以税收优惠吸引欧洲资本，是在报复别国的同时也是无奈之举，这与美国资本市场的困境有关。为了维系经济增长，美国必须吸引巨额的世界资金，其高额的经常项目赤字，也必须靠外国投资者来填补。

(二)欧盟的税收竞争政策

欧盟成员国的竞争性税收优惠政策，在其经济活动中扮演着重要的角色，整体税收制度的竞争成为政府政策的重要组成部分。其税制的制定也是充分考虑了国际税收发展的情况。总的看，欧盟各国的税收竞争主要体现在所得税制度的制定，竞争力主要表现在税基、法定税率、股息税和对资本利得及企业重组、合并、收购的税收规定。其主要内容是：有利公司发展的宽税基。20世纪80年代中期以后，税收规则越来越透明，取消许多特别的优惠措施，税基普遍变宽，实际税负接近名义税负，政策导向突出；降低法定税负。随着税基的扩大，公司的税负也随之降低。欧盟成员国降低税率的竞争已经展开，税负的降低使得成员国间税制竞争进一步加剧；调整股息征税政策。股息税是评价税制竞争力的另一个重要因素，欧洲法院认为归属税制对资本的自由流动设置了障碍，可能面临禁止的危险，因此，已有国家废除了归属税制，代之以个人股利降低税率的办法，以利于国际资本的流动，增强欧盟的竞争力；股票转让所得的税收。多数欧盟成员国对公司股票转让收入征收资本利得税，这在一定程度上存在双重征税问题。资本利得的税收在国际范围对公司的合并和重组也是个严重障碍。多数欧盟成员国废除了公司间股份转让收益的资本利得税，大幅度地简化了公司合并和监管的有关税收规则，使税制朝着更富竞争力的方向迈出了重要的一步；实施避税地政策。避税地不仅是发展中国家的专利，欧洲工业化发达国家也实行了避税地政策。爱尔兰、荷兰、卢森保和瑞士的GDP只占全欧的9%，但却吸引了欧洲美国投资的38%。这四个国家被OECD鉴定为具有“潜在有害的税收优惠制度”。为使欧盟最富有竞争力和活力，建立以知识为基础的经济，欧盟须不断努力提高税制竞争性的能力。

(三)欧盟、东盟的税收协调

税收协调与税收竞争相伴而生。税收协调无论是在主权国家之间，还是一国各经济区域间都是受到普遍关注的问题。

1.欧盟的税收协调

在《欧盟宪法条约》通过之前，欧盟各国就热烈计论宪法草案中关于成员国税收主权给各成员国带来的影响。宪法草案明确：欧盟各国必须加强税收政策协调，通过政策决策机制加快协调进程，提高协调效率，推进欧盟税收政策一体化进程。2004年10月，欧盟25个成员国首脑签署了《欧洲宪法条约》，进一步推动了欧盟税收的一体化进程，加强了欧盟的税收协调力度。欧盟加强税收协调，其一是为了解决各成员国内部日益严重的税收竞争。随着欧盟一体化的推进和统一货币的启动，税收政策逐渐成为各国增强竞争力的重要工具。为吸引投资、消费，各国竞相降低敏感领域和部门的税收，既损害了经济利益，也有悖于公平原则。因此，欧盟进行税收政策的协调是极为必要的。其二是为了对抗美国的税收霸权。欧盟建立的目的之一就是联合起来，摆脱美国对欧洲国家的经济控制。随着欧盟经济实力的增强，欧盟有能力在税收上与美国抗衡，比较典型的一个例子即欧盟迫使美国修改《外销公司法》(FSC)。

税收协调的重点和方向：税收协调有无必要的关键是要看如果各国或一国内各经济区域继续对某些税种实行有差别的税收政策，对各主权国或国内各经济区划所产生负面影响的程度。竞争引起的负面影响较大，会给统一市场机制造成巨大扭曲的税收政策，应是税收协调的重点。欧盟的税收协调方向可能主要在于：对主要影响家庭收入的税收不宜协调。个人所得税、雇员缴纳的社保税、遗产税等由各国自己支配和控制为宜；对影响企业的税收有必要进行协调。劳动成本的税收、中间消费成本的税收，直接影响企业的生产成本，各国有必要进行进一步协调。另外各成员国在吸引外企到本国投资时，首先会更加关注公司税，应加强对公司利润税的协调；对家庭投资收入的税收协调。在资本具有高度流动性和实行单一货币的情况下，如不对这类税收进行协调，会导致严重的偷逃税现象。总之，进行广泛有效的合作，推进一体化进程，是欧盟近半个世纪以来追求的目标。未来欧盟税收政策的走向将是以各成员国间的税收协调与合作为主，但同时也将保留一定程度的税收竞争。欧盟作为一个区域性经济联盟，国家不可能消失，国家的税收主权也会最大限度地给予以保留。发生税收利益冲突是税收协调中存在的客观事实。要解决这一问题必须遵循区域经济协作中的平等互利、自主自愿原则。在税收协调的方法上求同存异，灵活多样，但对已达成一致的税收协调必须认真执行，以巩固税制的统一，促进区域经济健康发展。

2.东盟的税收协调

为加强区域合作，印尼、马来西亚、新加坡、泰国、菲律宾于1967年发起成立了东南亚国家联盟。五国于1967年8月8日签署了《东盟宣言》，即《曼谷宣言》。之后，文莱、柬埔寨、老挝、缅甸、越南相继加入该组织。东盟的宗旨和目标是：以平等和协作精神，共同努力加速经济增长，促进地区社会和文化发展，为东南亚的繁荣和富强奠定坚实的基础，尊崇正义，遵循国家关系准则，促进地区和平与稳定。2007年11月20日第13届东盟首脑会议出台了对区域合作有法律约束力的《东盟宪章》，2008年12月15日正式生效。该宪章为东盟区域合作制定了法律体系和组织机构，为东盟组织的创建奠定了坚实的基础。2008年10月20日，印尼出台的2008年第38号法案率先核准实施《东盟宪章》。《东盟宪章》内容涉及东盟的宗旨和总体目标、法律地位、成员制度、机构、关联体、特权与豁免权、决策与争讼解决程序、预算与财政、管理与程序等。1992年1月东盟签署了《共同有效普惠关税协定》(CEPT)，宣告东盟自由贸易区设立。在1995年12月15日发布《东盟自由贸易区共同有效优惠关税(CEPT)协议修订议定书》、2003年1月31日发布《有关消除进口关税的东盟自由贸易区共同有效优惠关税协议修订议定书》后，2010年东盟自由贸易区(AFTA)正式启动，这是东南亚区域合作的又一里程碑。东盟自由贸易区(AFTA)的目标是通过消除成员国之间的关税和非关税壁垒，进而提升东盟产品的竞争力。2010年1月，东盟～中国自由贸易区(ACFTA)正式启动，标志着东盟发展迈入了新的征程。目前，ACFTA虽仅着重于消除东盟成员国和中国间出口商品的关税壁垒，但它的另一间接目的则在于消除关税壁垒。

尽管东盟和欧盟都在致力于建立统一市场的目标，然而，东盟为达成这一目标所具备的法定文件和条件还相距甚远，东盟认为：税收是投融资决策的主要因素之一，它可能会对经济基础设施的质量、合格劳动力供给、市场的地理优势和母国及东道国政府的总体态度产生影响。

在可预见未来，东盟税收协作的方向可能在于：在法律制度统一的前提下(包括公司所得税适用的法律)，致力于建立统一市场所需的法律基本框架，使税收协调成为促进区域合作的目标之一。

东盟为实现在区域内创建统一市场的意愿，就须制定相应的税收协调措施，以确保目标的实现。这要求对发生在各成员国境内的经营活动和交易行为，成员国须采取税收措施。给予在一个或多个成员国设立并经营的公司所从事的经营活动必要的税收待遇，是建立统一市场所要求的，但由于多数成员国是外资投资的热土，其国内税法通常都对国际投资规定了优惠的税收待遇。法律的统一，旨在消除阻碍东盟共同市场创建的不利税收处理办法。现实中，东盟的一些成员国对产生于其辖区范围内所得税设定适用税率时，往往被迫与其他成员国展开竞争，而导致某些成员国的税收收入降低。税收优惠政策虽不会妨碍纳税人的发展，但却有可能使东盟成员国陷入有害的税收竞争。由于大量的减免税收和适用优惠的行业范围扩大，一些成员国在吸引外资方面走在了其他成员国的前面。优惠税制造成的后果之一是扭曲金融和真正的投资流，特别是当投资者仅对某些国家良好的税收环境感到满意的时候。因此，东盟共同体税收协调的措施应趋向于消除利润产生的母国对汇回的所得征税。同样的，为了保持税收中性，母国同样须对从境外汇入的股息或分公司产生的利润免征所得税。为了避免成员国税收优惠方面的有害税收竞争，须执行部门和行业在成员国间划分，限制优惠种类等措施，以此引领东盟朝着建立一个充满活力的统一市场的方向前进。

(四)新兴经济体的税收竞争与协调

金砖五国(中、俄、巴西、印度和南非)占世界人口的43%。作为新兴经济体市场和发展中国家的代表，五国来自亚、非、欧和拉美，跨洲的互动合作具有广泛的价值和意义。2011年4月14日，金砖国家巴西、俄罗斯、印度、中国和南非(BRICS)发表了《三亚宣言》，确立了以包容性发展为方向，经贸领域为重点的全方位金砖国家合作机制，成为全球经济合作的新模式。基于共同利益诉求和高度互补的经济结构，金砖国家积极开展多层次，多领域的务实合作，共享式合作态势不断加强。2001～2011年五国间的贸易规模增长18.3倍，2011年高达2800多亿美元。但金砖国家间经贸利益的不对等性和产业结构的竞争性，又成为其开展深层次合作的障碍性因素，加上政治、地缘、文化等方面的原因，使得金砖国家难以形成核心凝聚力，并且在中国的竞争性工业制成品和能源产业领域，五国贸易摩擦不断，金砖国家的内部竞争，可能造成零和博弈的结果，延迟各自的发展与崛起。金砖国家的分化组合很大程度上取决于其共同的经贸利益，夯实互补性经贸关系，规避或弱化竞争性经贸关系，实现金砖国家外贸的“共享式”增长。在欧债危机致使全球经济增长面临不确定的情况下，五国加强国际政策协调和金融监管合作，在诸多领域取得了实质性进展。为落实《德里宣言》相关承诺，2013年1月17日～18日首届金砖国家税务当局在新德里召开会议，就税收政策和国际税收管理等问题达成共识，明确了七个方面的合作内容：在考虑发展中国家普遍需求和金砖五国共性需求的基础上，为国际税收和转让定价国际规则的制定作出贡献；通过有效应对不遵从行为并加大国际合作力度，强化税收征管；加强征管能力建设；分享各国在应对滥用税收协定、通过转移利润等逃税和不遵从行为方面的实践经验；形成金砖五国合作机制；打击恶意税收筹划等逃避税行为；促进有效信息交换。除上述内容外，与会各国共同关注的其他税收问题。经济全球化和跨国公司的发展，带来了税源国际化和税收安排的国际化，如何合理划分跨国税源，避免对纳税人的国际重复征税，打击国际逃避税成为新兴经济各国面临的重大课题，金砖五国在发展中国家和新兴市场国家率先建立和完善税务合作机制有利于促进国际间的税务合作和交流，共同维护发展中国家的税收权益。在遵循现行国际税收规则的前提下，通过与发达国家和发展中国家建立对话和交流的平台，在国际税收和转让定价实践中减少税收竞争的摩擦，有利于协调统一市场，维护共同利益。金砖五国正在加快筹备旨在用本币开展贸易、投资基础设施项目的发展银行成立的基础性工作。发展银行的成立目的就是缩小美元的利用范围，以免人为操纵美元和它的剧烈震荡而遭受损失。

(五)区域贸易中的战略博弈

据世贸组织统计，截止2011年5月在已向该机构通报的489个区贸协定中，297个正在有效实施，其中自贸协定和局部协议占90%，关税同盟占10%。美国正在实施的区贸协定17个，已签暑尚待国会批准的有3个。欧盟作为整体参与在实施的区贸协定有30个，已通报世贸组织但尚未实施的有4个。2011年10月18日至19日独联体框架内的经贸会议签署了独联体国家自由贸易条约，标志着独联体国家在经济一体化进程中迈出了实质性的一步，为在新经济环境下发展独联体框架内的经贸合作奠定了基础。该条约于2012年1月1日起可能生效，它在客观上会产生凝聚独联体的向心力，有利于加强独联体内部金融和经济合作。

全球范围内区贸协定的数量和质量呈上升之势，国家及地区间签订自贸协定实现互利共嬴的热度正在不断升温。从国际法层面上看，区贸协定是多边贸易体制的重要组成部分，多哈回合谈判陷入僵局，为区贸协议的快速发展提供了重要的外在动力，参与多哈回合谈判的一些成员将原有的多边贸易谈判资源转移到区贸协定谈判中来，寻求通过区域合作实现原定贸易目标。在多边贸易体制自由化发展缓慢的背景下，区贸协定达成的可能性较高，且能解决多边贸易体制尚未解决的贸易自由化问题，如投资、竞争、环境和劳动力标准等。同时，对于一些经济体而言，区贸协定是推行其贸易政策的重要工具。实力较弱的经济体可将区贸协定作为自我保护的一种手段，实力雄厚的经济体则可利用既有优势实现政治或经济利益的最大化。如：美国推行跨太平洋战略经济伙伴协议谈判，就是为了避免自身被排除在亚洲尤其是东亚区域经济合作之外，出于获得现实经济利益的长远战略利益的考虑。此外，区贸协定也是各大经济体确保对外直接投资的重要手段，特别是对那些劳动成本低的国家，通过签署区贸协定能更快地进入外国市场，增强其全球竞争力。

区贸协定给各国带来利益和机遇的同时，也带来了一系列问题和挑战。当今世界主要经济体选择区贸协定伙伴的标准，更多的是从政治和安全方面考虑，这将破坏或减弱区贸协定的经济功能，潜在威胁全球贸易平衡发展；区贸协定带来的贸易和投资转移效应，扭曲了国际贸易的本来面目，在此过程中，缺乏地缘政治优势的弱小国家有被边缘化的可能。它并非一种建立在最惠国待遇原则上的贸易协议，在一定程度上会对区外其他贸易成员造成歧视，破坏贸易透明度规则。

【注释】

[1]张国军，“企业核心竞争力的构建与扩散：一种战略协同的过程”，《经济管理》，2001年第20期。