(一)民航体制改革的回顾及分析

我国民航的体制，大致经历了从民航建立到1980年中央军委管辖再到国务院建制；从由军事化、事业化发展到企业化的改革历程。这一系列体制改革，革除了约束民航生产力发展的弊病，如取消了义务工役制，恢复学校教育；取消了统收统支的计划式运作方式，实行经济独立核算制，使民航开始实行企业化管理。1984—1993年的10年间，在保留原地区管理局的基础上，分别建立了航空公司、机场当局、航务管理中心、油料公司，各省市(区)则分别设立了省级管理局、航空公司、油料分公司等，同时地方航空公司也纷纷成立。到1993年底包括地方航空公司在内，全国已达41家航空公司。

1.改革取得的成就

—打破了我国民航30多年来高度集中统一的经营管理模式。民航总局、航空公司、机场当局、航管中心等都已进入角色，新的运行机制正在逐步形成和完善。在改革中也培养了一大批管理人才和技术人才；—航班正点率、服务质量比以前有了不同程度的提高，民航的形象得到了不同程度的改善。购票难、乘机难这一老大难问题得到了缓解。

—民航企业经济效益和社会效益得到提高，一支具有现代化科学管理知识的民航队伍正在形成。

—民航市场得到初步的拓展，企业间的竞争有效地推动了生产力的进步，有限的民航生产资源得到了较合理的利用。

—民航基础设施取得了较大的发展。为今后的发展打下了物质基础。

2.改革实际运转的矛盾

毋庸置疑，我国民航体改取得了一定成就，但是由于体制改革是一项探索性的实践活动，要求它一开始就完美无缺是不客观和不现实的。目前从改革实际运转的情况来看，矛盾重重，问题突出。

一是乱。改革后，行政机构重叠，层次太多，相互制约；业务交叉，职责不明，相互推诿，相互扯皮；流程分割，造成断层，破坏了航空运输的完整性，削弱了民航几十年来形成的整体优势。近年来，改革又处于走向集团化和分散化的矛盾中，体制和关系的紊乱造成职工思想的不稳定。以甘肃民航为例：从机构上看，体改后省局、分公司、油料公司均设有办公室；省局、分公司同时设有运输服务部门、修建部门，还有政纪工团等，造成机构的急剧膨胀。驻中川机场的“三个中心单位”的机构约是体改前省局的2.5倍。从效益上看，体改后一方面造成民航各系统之间关系不融洽、运输生产不顺畅、工作难以协调，“剪不断、理还乱”；另一方面把民航自身完全有能力取得的经济利益拱手让给社会，民航却要承担由此而造成的服务质量方面的诸多责任。另外，由于“内讧”造成被动局面，严重地影响了航空公司工作的正常运行。

二是散。航空运输具有高度统一的特征。体改后，由原来统一指挥系统变为多家指挥系统，形成了一个机场多个中心，造成各自为政，关系不协调，指挥失灵的局面。如一个机场究竟以调度室为中心，还是以签派室为中心?航班不正常情况下，有的要推迟，有的要取消，有的坚持勉强放飞，众说纷纷，莫衷一是。这样既不利于安全，又影响了服务质量和经济效益，也损害了民航的声誉。

三是弱。系统论认为：整体效能大于局部之和。航空运输是一个系统工程，它需要系统的密切配合。但是民航体改人为地把一个完整的系统割裂开来，而各系统的组织形式和结构没有得到优化，从而削弱了民航的综合实力，造成了表面上竞争而实际上内耗的局面。各部门人员交流缺乏管理，局部地区的技术、管理人员失调，技术水平削弱。由于体改后各单位人员增加，造成了人员分散，人浮于事的状况，人力、财力浪费严重。如湖南省局体改后比体改前职工人数上涨了3.1倍，而运输总周转量和财务收入却下降了4.9%和20%。由于非生产性开支增加，成本提高，尽管飞机增多了，机型更新了，但是利润仍然呈下降趋势。体改表面上增强、实际却削弱了民航实力，直接影响了民航的经济效益。

由此看来，1987年以来的改革，实际上存在着一些阻碍生产力发展的因素。问题主要在于人们的认识和思想观念上的转变。这时期的改革，既无经验可借鉴，又无适当的模式可供参考；既无广泛的宣传，职工思想准备不足，又没有做大量的调查研究；既无从实践当中进行总结，又无从理论上深入探讨。并且改革当中伴随了主观随意性和“一刀切”的现象。特别是在成立公司的过程中，认识上很大程度是“分家”，进行“利益划分”，这种思想认识从一开始就是错误的!正是由此原因，导致了政企分开不彻底，职责分不清；服务与被服务关系上升到了利益主义观念上来；政府、企业的行政管理职能与运营职能交叉不清，体制理不顺；统一指挥功能被削弱，大民航意识被严重淡化。

(二)深化改革，理顺关系的设想

当前民航深化改革要把握三个结合：一是把学习外国发达国家好的经验与中国民航实际情况相结合；二是把市场经济与民航改革的实践相结合；三是把改革的举措同解决安全、效益等问题相结合，以达到建立五个体系的目的，即间接管理为主的宏观调控体系；符合国家标准的安全保障与管理体系；以航空集团为主体，具有规模效益的航空运输体系；符合目标规范和民航实际的航空法律规章体系；公正、公开、有序的航空运输市场管理体系。这是当前民航深化改革的实施依据和要达到的目的。

1.体制改革新思路

看来，当前体改的主要目标是政企分开、完善机制、理顺关系。通过改组改制、合并、整编等措施，形成政府机构通过一种合适的媒介体对企业进行间接管理，使政府发挥宏观调控、综合协调的作用，担负政策的制定和监督职能，保证企业在市场运作中的独立性、自主性和整体性。结合当前的民航实际状况，基本思路是：

(1)设立监事会；

(2)撤消地区管理局，设立地区办公室；

(3)航管单列，事业性质、企业化管理；

(4)航材公司并入航空(集团)公司；

(5)油料公司并入机场当局(机场)，解决专业分工与垄断经营的矛盾。(www.daowen.com)

民航组织结构可归纳为“两大块、三条线”。所谓“两大块”即政府机构和企业机构两大块。政府机构包括总局、航管部门、地区办公室、省局、航站；民航企业机构包括航空公司及其有关部门和机场当局。

“三条线”为：总局直接管理的独立于其他机构组织之外的航管系统一条线；民航总局—地区办公室—省局—航站政府行政隶属一条线；监事会监督之下运行的企业一条线。

2.民航各级政府要强化管理，转变职能，精简机构，减少层次

(1)强化民航总局的政府职能。政府的国有资产所有者职能与社会管理者职能要分开，政府的国有资产行政管理职能与运营职能要分开。民航总局作为国务院主管民航事业的部门，行使行政管理职能，不再直接经营航空运输及通用航空业务，对企业由直接管理向间接管理转变。总局应当着重于“立法”，逐步过渡到用法治代替人治。在现定司局的基础上组建几个非常设机构委员会，以使管理更趋于科学化和具有权威性，其办事机构设在主管司局，委员会是决策机场。总局设立高级监事会，通过监事会对集团或骨干航空公司的计划、财务和高级管理人员进行监督，协调与政府部门的关系，保障后勤，综合运用经济、法律手段疏导企业按市场规律稳步发展，实施宏观调控。

(2)建立统一隶属关系，不受其他单位干扰的独立的航管系统是加强飞行安全的重要措施。1994年7月民航总局合并了航行司等几个部门，成立了中国民航空中交通管理局。应该以此为龙头，分设三级垂直管理，即空管局、地区航管中心、省局航管站(航站可以成立管制室，从属于航站)。其行政上直接隶属总局，业务上系统内自行管理。其性质定为事业，实行企业化管理，独立核算，自我发展。

航管部门是一个接触面宽、专业性强、业务技术面广、信息量大的综合性部门。其工作的好坏，直接关系到飞行安全，直接影响着国家的声誉。为确保地区航空管制的效能，地区航管中心要进一步进行合理的调整组建成为地区空管局。

(3)撤消地区管理局，设立地区办公室。现在的地区管理局既不立法，也不执法，只有监督协调作用，特别是航管系统独立以后，管理局的职能又减少了。如果撤消地区管理局，改设地区办公室(正局级)，可大大减少行政机构和行政机关人员。它的主要职责是授权代表总局监督在事业单位的执法情况，协调企事业单位之间发生的矛盾。代表总局审查办理来自企事业单位的工作事务。地区办公室属民航总局派出机构，可行使部分总局的职权。

民航的生产活动涉及国家主权、空中权益、军事内容，这些都属于中央政府管辖的权力，地方政府无权管理，航空公司更无权介入。世界各国政府均在中央政府设立民航局或航空局来集中统一管理民用航空事务。如美国由于地域及飞行业务的需要，在联邦航空局(FAA)下设9个办公室，管理着全国的17 000个机场，28万架航空器，70万名飞行人员，FAA这种精干高效具有权威的组织结构形式值得借鉴。

(4)精干省局，发展航站。省局是民航总局最基层的政府部门，既受民航总局的领导，又要受省政府的领导。省局政府部门实行公务员制度，对航站省局只实行行业管理。航站应成为相对独立部门，政府对航站给予支持和扶植，使航站向机场当局的规模发展。省局的机构应当按照统一、高效、精干的原则设置，克服人浮于事的现象。省局设二级监事会，对机场当局的计划、财务、高级管理人员实行监督；协调机场及与之有飞行业务关系的航空公司间的关系；解决驻本地区航空业务单位与机场当局间的矛盾等。

(5)监事会是政府部门对企业进行综合协调、宏观调控的中介载体，它是政府依法委派于企业之外的监督组织，是政府对企业财产保值状况实行监督的组织，成立监事会是加强政府监督防止国有企业财产流失的重要措施。它的性质不同于《公司法》规定的监事会的性质。

(6)政府的社会责任。政府由“管”转向规划、监督和服务上来，担负起社会性服务责任，减轻企业的负担。这是政府一项重要的职责。民航各级政府要对企业提供的社会服务主要有：一、建立和逐步完善与企业有关的公共设施和公益事业。公共设施主要包括：通讯、供水、煤气、供电、职工交通等内容；公益事业主要指：幼儿园、子弟学校、医疗、商店等。二、政府应当建立完善劳动就业服务体系，为企业培训人员，保证职工的技术和精神文化素质。三、健全劳动争议仲裁制度，及时处理劳动纠纷，以维护企业和职工的双方权益。

3.强调企业的独立性，完善企业内部结构，保证民航企业的自主性和完整性

(1)机场企业化管理模式。强调服务意识，重在效益，自我完善发展。目前，世界民用机场的管理主要有三种模式：一是由中央或地方政府所有并组织专门机构进行管理和组织运营的机场，这类机场占世界民用机场的大部分。二是组织半政府半市场性质的机场管理局(或称空港委员会、空港公司、机场管理公司等)对机场进行管理和组织经营。这类模式是60年代以后发展起来的。三是一些小机场由所有者代表和专家组成机场当局，对机场进行管理和运营。

从我国近年设立的机场当局运行状况看，它属于第二种模式，应当定性为企业。因为我国的机场当局一般是飞行业务量大的国际和国内主干线的机场，收入多，能获得利润。另外，我国的大部分机场(航站)也属第一、第三种模式。

机场主要包括两部分：一是飞行区及设施；二是运输服务区及设施，包括旅客候机楼及值机、安检、消防、出入境检查、过站机务维修、供油等。机场特征是：公共事业性；准军事性；机场航空服务的不完全经营和非营利性。这就要求机场当局的主要职能是管理和服务。

(2)确保航空公司的完整性，转换企业经营机制，使航空公司进入市场，通过竞争向集团化发展。航空公司是以航务、地勤、机务与维修、销售和定座为核心活动的完整的运输服务体系，不容分割。1987年以来的体改当中，为了照顾政府利益，不切实际地把部分货运、销售及值机、配餐、结算等业务划归了省局、机场，破坏了航空公司的完整性，人为地造成了矛盾。因此，必须将属于航空公司的部门和业务彻底交割。航材公司并入航空公司，保证航空公司运输产、供、销服务的一体化，消除内部结构上的矛盾。民航企业应以当前的骨干航空公司为主，逐步向集团化发展。

4.对于诸如象青海省局、宁夏区局等的特殊情况应做特殊处理

可尝试撤消该省(区)局，成立由监事会监督下进行生产运营的机场当局。监事会由地区办公室代管，这样减少了行政机构，鼓励发展。

(三)建立现代企业制度和未来航空事业发展展望

转换企业经营机制，建立现代企业制度，这是民航深化改革的需要。虽然当前民航体改出现诸多的不利因素，但是改革的目标是不能放弃的。笔者所设想的理顺措施，目的正是通过改组改制等手段有效地解决体改当中的矛盾，合理地划并，完成企业政府彻底分开。但是政府不能完全放弃对企业的控制，这是坚持公有制和社会主义市场经济所决定的。所以政府的职能中仍然保留有政企交叉的成份。政府对企业的计划、财务、高级管理人员的监督，不是直接参与管理，而是通过监事会间接监控，防止国有财产流失。政府给企业以适度的调控、适度的计划性权威作用不可缺少。这里所谓计划是指民航政府机构经常使航空运输和国民经济保持比例发展和总量供需基本平衡。在此意义上，民航总局采取的政策和措施，监督和调控航空运输过程，也就是一定程度上实行计划调控。所以，在此过程中，政府机构授权分级管理，企业自主经营，逐步培育和适应市场发展需要的方式是必要的；企业向现代化管理发展是必然的，航空企业向集团化发展也是必然的；因此，在今后的发展过程中，条件一经成熟，机场当局将逐步并入航空公司，或形成股份企业。预侧未来，综合航空公司的企业化体制是必然形成的趋势。

欧美一些专家学者指出：今后，民航政府规模将不断缩小，未来航空公司的管理体制及组织结构形式将更为集中、综合。其领导方式是在总经理办公室(但必须以具有超凡魅力、能激励工作人员的人为首)指导下，公司的组织结构使战略、资源、运营和旅客服务方面的多种职能结成一体。航空公司将再集团化，融旅游、服务等于一体，形成跨国、跨区域的综合经济体系。