当前，我国民航正处于大发展的关键时期。前一阶段的民航体制改革，对于冲破计划经济条件下大一统的旧体制，将中国民航的运转转移到社会主义市场经济轨道上，起到了积极作用。新一轮的、更深层次的民航体制改革正在逐渐地展开。这一轮改革，将基本上把我国民航导入市场经济的轨道，走上良性循环的发展道路。

如同现代经济运行中任何发展都需要耗费一定的人力财力一样，作为我国民航体制改革这样的系统工程，不可能是无代价的。任何体制的选择、运用和改造，都是有经济学意义上的成本的。对此，西方经济学通常称其为交易成本。民航体制改革的速度、规模、深度和最终效果，不能不受到国家对于这一系统工程所可能支付成本的制约。因此，很有必要对“改革成本”作深入研究。

民航体制改革的成本可以一般地定义为：建立适应社会主义市场经济体制的民航管理体制和航空运输市场所需的费用。国家(指中央)是这一成本的唯一支付主体。这一成本可分为经济性的成本和非经济性的成本。非经济性的成本主要是指为改革所支付的政治的、行政的和文化的成本，这里略而不论，只分析经济性成本。

(一)经济性成本由直接成本和间接成本构成

直接成本是指为推进民航体制改革，建立新的相应体制所必须支付的费用。主要包括：实行政企分开，建立利益各自、相对独立的经济实体而重设、新设机构所需的各种费用；打破中央企业垄断经营的格局，建立中央、地方、合资企业相互竞争的航空运输市场体系所需费用；中央民航企业与地方民航企业合并过程中的所需费用；转变政府职能，规范航空运输市场，加强市场运行管理所需费用；企业用工制度改革中人员、特别是专业技术人员流动所需费用；转机改制中新企业制度实施、对企业的评估以及其他程序安排所需费用，等等。

间接成本是指民航体制改革过程中发生的种种间接经济损失和支出。主要包括：因体制改革中可能出现的机构重组所造成的磨合、停滞带来的经济损失或为弥补损失所支付的费用；由于管理体制不顺而造成的事故所带来的经济损失；由于管理体制不顺而造成的服务质量的差错所带来的经济损失，以及为弥补企业形象所需费用；为消除中国民航企业转制过程中出现的人员思想波动等不稳定因素所需费用；企业改革、机构精简中富余人员安置所需费用；企业经营自主权扩大但自我约束机制滞后，造成企业行政费用和工资性支出增加，等等。

从动态分析，民航体制改革是由不同的发展阶段构成的，每一发展阶段的改革深度和规模都不一样，如果我们把改革的深度和规模抽象分解为一个个渐进的、相互联系的单位，那么，改革中最后增加的那个单位所需的费用，就是民航体制改革的边际成本。民航的体制改革不仅受制于民航内部的各种因素，而且受制于各种社会因素，不可能一步到位。在一定的社会条件下，民航的体制改革只能达到一定的深度和规模，即它的最佳状态。如果尚未达到最佳状态而增加改革的深度和规模，则边际成本递减，总成本也随之降低；相反，如果已达到最佳状态而又不顾社会条件的制约，盲目增加改革深度和规模，则边际成本递增，总成本也随之上升。当然，随着社会经济整体改革的发展，民航体制改革所依托的社会环境也会出现变化，为进一步深入改革提供良好的条件。在这种情况下，边际成本也将随之而变。

与任何社会经济活动一样，民航体制改革这一系统工程，在动机和追求目标上具有以最小的代价取得最大(或最佳)的效果的客观要求。这也是民航体制改革的一条基本原则。

但是，在实际运作过程中，目前民航体制改革的成本曲线处于不合理的上升趋势，而且具有继续高攀的走势。

(二)影响民航体制改革成本的因素

影响民航体制改革成本高攀的因素是复杂的，从经济学的角度分析，主要有以下几种类型：

第一，体制变动拉动成本上升。体制变动所造成的成本上升是最明显的。体改后，原有的人马一分为三，在骨干机场和骨干航空公司所在地，形成由地区管理局、航空公司、机场当局、油料公司组成的所谓“三国四方”。无论是政府管理部门还是企业，都要重新建立自己的机构和小社会。某省民航管理局原有二级机构21个，体改后该省民航单位的二级机构增至50个；科以上干部从原来的179人增至499人；职工总数从1 559人增至1 962人。而且各单位的机构设置基本上是照搬过去民航政企合一时的模式，不仅照套原来的行政级别，而且重叠现象十分严重。人员的增加带来一系列的连锁反应，办公楼、车辆、人员、办公设施、宿舍等等，都要重新装备，无疑加大了非生产性开支，推动了改革成本上升。

另一方面，从间接成本来看，由于民航新的管理体制尚处于磨合期，不可避免地会出现各种摩擦。现在，我国大部分民航机场至少有两家以上的经济利益各自独立的企业，他们的经济行为都是围绕各自的效益展开的。在不仅没有效益、而且可能有损于自身利益的情况下，企业便不愿投入，从而导致航空运输过程的中断，不仅给旅客货主带来经济上的损失，而且影响了民航的整体形象。为了挽回旅客货主的损失和对企业形象的影响，又需要投入相当数量的资金，造成成本上升。从根本上说，出现这种现象的责任不在企业，而在体制。企业维护自身利益的行为是符合经济逻辑的。尽管我们反复强调思想教育，但在目前的管理体制中，由于经济利益驱动和整体目标约束软化的相互作用，这种现象还可能出现。

第二，结构重组拉动成本上升。这里所说的结构重组，是指航空运输市场主体的结构变化。长期以来，我国的航空运输业是中央企业一花独放，属完全垄断经营。民航体改后，情况发生了根本性的变化。一批地方航空公司开始崛起，成为我国航空运输业的新生力量。短短几年时间，地方和部门办的航空公司已有32家，仅在我国航空运输市场发育生长较快的中南地区，就有海南、深圳、武汉、中原、北亚等五家地方航空公司。这些航空公司从一开始，就以市场经济为导向，以价值规律为原则，确定自己的经营方向和经营方法，以取得最大经济效益。它们机制灵活，决策便捷，效益差的航线，采取取消或合并航班的办法不飞或少飞；效益好的航线，则采取加班形式多飞。据民航总局监制出版的《中国航空班期时刻表》统计，某地方航空公司从本公司基地出发的14条航线75个航班中，有90%以上是飞往北京、广州、深圳、上海等地的热线，而实际数目恐怕不止于此。目前，非中央直属的航空公司的旅客发运量和运输吨公里已占全行业的15%，而且处于强劲的上升趋势。也就是说，为了促进我国民航事业和航空运输市场的发展，中央付出了15%以上的市场占有率的代价作为民航体制改革的成本。这还不算骨干航空公司为提高竞争能力而投入的人力和财力。

第三，混成合并拉动成本上升。目前，我国的机场管理体制已经出现了多元化管理体制的雏形。无疑，这是发展方向。但是，在向多元化管理体制过渡期间，有一个值得注意的现象：地方投资兴建的机场，大都集中于京广线以东，也就是说，集中在我国经济最发达的区域。就中南地区而论，前有深圳，现有武汉、珠海，今后还将有海口、汕头、郑州、广州等等。每建成一个地方机场，原有的民航机场或航站就以各种形式并入。这些机场开始营运，意味着原属中央财政的直接收益转为地方财政。由于市场导向和地方利益驱动的双重作用，地方机场大都建在效益好的地区。这些地区航空运输市场活跃，机场经济效益好，年利润都在数千万元以上。尽管由于各地的情况不同，机场经营可以采取不同的模式，但经济效益都无法达到原有的水平。对于目趋紧张的中央财政和处于全行业经济效益滑坡的国家民航来说，失去这一部分，不能不说是很大的代价。这是一方面。另一方面，机场是地方的，但航管中心则是国家民航的。由于种种原因，相当大的一部分航管中心是亏损的，而且都在数百万甚至上千万。以往，这部分亏损是靠机场经营的收益补齐的。现在机场的归属发生了变化，这个包袱只能由国家民航来背。可见，这种混成合并加大了中央为民航体制改革支付的费用。(www.daowen.com)

(三)民航体制改革需要解决的问题

从全局看，民航体制改革不仅是大势所趋，而且还将加速。现代企业制度的建立、航空运输市场的培育、多元化机场管理体制的建构，都要在改革中发展和完善。然而，同样是从全局看，民航总局在目前和今后一个时期内，还承担着行政管理职能和国有资产所有者的职能，中央企业和地方企业的区分一下子还难以消除，中央民航企业还要在民航的发展中起骨干、导向和平衡的作用，因而也有积累力量自我发展的问题。改革需要支付成本，这是毫无疑义的。然而，是否能通过主观的努力，通过各种经济参数，把投入产出之比调整到最佳水平，以小的代价换取大的效果，并推动中央和地方的民航企业共同发展呢?我想应该是可以的。为此，似应解决好以下问题：

1.实施航空资源的级差收益管理

相对人类社会的发展而言，资源是有限的。资源的稀缺性使人类不可能为所欲为地消耗它，必须合理的管理与使用。马克思在分析资本主义土地垄断经营的时候指出，由于土地资源的有限性和土地的资本主义垄断经营，形成了由超额利润构成的级差地租。对于自然资源来说，它具有普遍性。航空资源也是如此。目前，我国民航的票价是由国家统一确定的，飞机的载运率直接影响企业的效益，而航线的地理位置又是影响载运率的重要因素。在这种情况下，等量资本投入地理位置不同的航线，会产生级差收益。同样的资本额，投到北京至广州航线与广州至西宁航线的收益相差甚远。级差收益是由超过全国航空运输市场平均飞机载运率而形成的超额利润构成的，利之所趋，人们自然愿意选择前者，从而造成热线拥挤不堪，冷线无力发展的状况。不仅如此，由于追求超额利润而盲目投资，造成了运力过剩，边际收益下降，导致巨大的浪费。因此，可以考虑实行航线的级差收益管理。中央政府应以租金或税金的形式，向经营热线的航空公司收取一定的资源使用费。这样，不仅能抵消一部分中央政府为培育航空运输市场而付出的费用，而且能够利用这一杠杆，调控航空运输生产力，使之合理布局，协调发展。

2.加强国有资产评估和管理

当前，我国民航的发展已经进入新的阶段。这一阶段的一个显著特点，就是在机队合理发展的同时，机场建设进入高峰期。为解决机场建设资金，我国已经开始形成至少有五种筹资渠道的多元化机场投资体系。与此相适应，机场经营管理体制也将走向多元化。在多元化机场管理体制建立过程中，在地方投资建机场的地方，几乎都有国家民航企业与地方民航企业合并的问题。在今后的一个时期，这类情况将越来越多，据统计，“七五”期间约有21亿，“八五”期间大约有100亿，实际投资额估计不止于此。从中南地区已经和正在合并的机场的情况看，机场改制一个最大的问题，就是国有资产的价值转移问题。也就是说，在国家民航企业职工成建制移交新建的地方机场的同时，原有机场的国有资产至少应当保值转移到新机场。特别是原有民航机场报废时，要注意防止国有资产流失，防止一些国有企业在嫁接时资产流失的现象在民航出现。从目前的情况看，民航机场的国有资产主要有三部分：第一，原有民航机场的土地使用价格。由于原有民航机场大都处于市内，有比较大的开发价值，因而这部分对于民航今后的发展和新机场今后的管理和收益有着举足轻重的意义。第二，原有机场的各种设备的价值。第三，原有机场的无形资产价值。这三部分的国有资产，原则上都可以在合并过程中一次或多次实现价值转移，其转移的价值主要以参股形式用于新机场的建设。在操作上比较复杂和容易造成国有资产流失的主要是土地使用价格和无形资产数额的确定。为此，我以为有必要尽快建立国家民航的国有资产管理机构，具体执行国有资产管理职能，实行国有资产管理责任制，减少因领导者失误和对要素市场情况不明造成的国有资产流失，以保证在向多元化机场管理体制过渡过程中国有资产的保值增值。

与此相联系的还有一个合并过程中的利润归属问题。在有地方新建机场的地方，原来的民航机场员工何时并入新机场，也涉及到国有资产的问题。如果新机场建成之日并入，问题就比较简单，即在此之前的利税仍直接上缴中央财政。但一般都不是这种情况，而是在新机场建设初期就开始合并。由于地方机场大都建在效益好的地方，因此，合并时的利润归属就成了大问题。我以为，无论从那个角度看，这部分利润都不能无代价的让出。既然是市场经济，经济运转就要遵循等价交换的原则。是否可以考虑使用分成的办法，即从合并之日起，按机场建设的计划时间，确定一个将新创利润逐步移交的时间和比例，开始国家民航占大头，每年递减，逐步过渡到地方占大头，直到最后新机场建成营运后，全部移交完毕。在这过程中，交给地方这部分利润，就是他们成建制接收民航机场员工的报酬。这样做，既可以减少机场转制的成本，又有利于队伍的稳定和新机场建设的启动。

当然，地方投资的也是国有资产，这里指的是其运转收益直接上缴中央财政的国有资产。在仍有中央财政与地方财政之分的情况下，特别是在中央财政年年入不敷出的情况下，做好这部分国有资产的保值增值工作就更为重要。

3.坚持社会效益与经济效益的统一，科学选择投资方向

如果民航体制改革的最终目标不是将机场全部交给地方管理的话，作为国有资产管理者的国家民航总局，在资金十分有限的情况下，就要认真考虑机场的分布，选择合理的投资方向。从整体来说，机场的投资方向主要应考虑国家经济发展的战略需要、航空运输生产力的合理配置、国家安全的需要以及经济效益四个因素。但是，在目前我国机场体系的框架已经基本形成的情况下，机场建设主要应在市场经济的基础上，按市场经济的原则配置资金，选择投资方向。现在地方已经这样做了，民航不能再晚了。前面提到，地方兴建机场，主要集中在京广线以东经济发达地区，之所以出现这种情况，一是有实力，二是有效益。我以为，在国家民航资金有限的情况下，应采取独资或参股控股的形式，集中力量投向效益比较好的地方(如中南地区的广州、汕头)，特别是骨干机场的建设更应当如此，以提高资金回报率，缩短回收期，为民航的进一步发展积累资金。否则，时机一过，国家民航的机场分布图将失去京广线以东的半壁江山，而留下的大部分是亏损机场。如果加上为体改所付出的15%甚至更多的航空运输市场，将大大增加民航体制改革的成本。这样的话，民航全行业效益滑坡的势头不仅无法遏制，而且还将发展。

4.适当调整航路费，提高航管部门自我生存和自我发展的能力

我国航管理部门既有政府管理职能，又实行企业化管理，这就有追求效益的一面。然而，目前我国的航管系统几乎没有什么效益。除北京、上海、广州三家航管中心有所盈余外，大部分都是亏损。多元化机场管理体制建立后，原由机场自行消化的航管站的亏损转由国家负担。地方机场建的越多，国家的负担就越重。是不是可以考虑用适当调整航路费的办法，帮助航管部门摆脱困境。航管部门是技术密集、资金密集型单位，按现行会计制度，设备的折旧期不仅缩短至10年，而且要进入成本，年折旧费相当大。以目前0.30元/公里的航路费计，任何一个航管站都无法负担。从国内看，现行的航路费是1992年调整的，三年来，国内物价指数以年递增15—20%的幅度上升，民航内部的机票、航油价格也在上升，唯有航路费没动。从国际看，欧美国家的航路费都在1元美金左右。因此，在适当的时机上调航路费是合理的。这样不仅能够提高航管部门自我生存和自我发展的能力，而且能够减轻国家负担，降低民航体制改革的成本。

此外，要注意掌握改革的时机和力度，特别是在建构多元化管理体制过程中，要有明确的思路、方法及步骤，适时进入，逐步过渡，防止一哄而上，以降低体制改革的边际成本。

总之，民航体制改革的成本问题非常重要，它涉及到大量的具体问题，也涉及到民航的发展问题。我理解，我们所说的“大民航”就是国家民航企业与地方民航企业共同发展的民航事业，而不是一方萎缩，一方繁荣的畸形发展。市场经济条件下，改革也要讲究成本要，尽可能降低改革成本，争取最佳效益，推动民航事业持续、快速、健康发展。