(一)国内外航空港管理体制机制现状概述

1.机场运营管理体制

按照所有权和管理权的归属关系，当今世界范围内民用机场的经营管理体制大致可分为三类：政府所有政府直接管理、政府所有政府委托管理、私有化管理。细分下去，前两类又分别可分为中央政府所有的直接管理和地方政府所有的直接管理以及中央政府所有的委托管理和地方政府所有的委托管理。

(1)政府拥有政府直接管理。政府直接管理是指机场归国家、地区和(或)地方政府联合所有，由国家政府或者地区政府的一个部门管理和运营，机场建设资金主要由国家财政投资，而机场通过自身的运营和商业设施的租金维持运行。

美国作为世界上航空运输业最发达的国家，其机场的运营管理体制就是典型的政府直接管理。美国政府把机场定性为：“不以盈利为目的、为社会提供公益服务的公共产品，是城市基础设施”。这一定性，使美国机场的管理模式具有鲜明的特点：一是机场归政府所有，由政府负责投资、建设和管理，机场管理机构多为事业化结构而非公司化结构，其管理目标就是发展机场，以最优惠的条件吸引航空公司，为公众提供便利的机场设施。二是机场机构为管理型，人员相对精简，只负责制定机场的发展规划、开辟航线、机场设施的出租和日常维护工作。三是机场和航空公司职能界定清晰，机场经营性业务的社会化程度相当高。四是政府管理规范明确，机场的利润收入只能用于机场的建设投入。五是政府的政策支持强大有力，政府不仅减免机场税费，还会返还部分税费来支持机场的发展。除美国外，德国法兰克福机场、雅典、开罗、孟买、迪拜、新加坡等机场也都归属此类。

(2)政府拥有政府委托管理。政府委托管理是指机场归各级政府完全或部分拥有(控股)，各级政府通过组建专业机场公司或委托专业机场集团公司进行机场的运营，政府和这些公司之间是委托代理关系。但与一般的委托代理关系不同，政府作为机场所有者对机场

公司的治理目标主要是满足社会公众利益，包括在安全、服务、效率和环保等方面，其治理机制要集中体现政府对机场的管理意志。机场集团公司属于法人性质，拥有一定的经营自主权，通过企业和市场途径管理和发展机场。政府是机场基

础设施建设的投资主体，商业设施建设多采取多元化的融资渠道。

这类经营管理体制的代表有日本大阪关西国际机场、东京成田国际机场、韩国仁川机场等。2002年我国民用机场属地化改革之后，机场所有权移交给所在地政府，除北京和西藏地区机场外都走上了企业化管理的道路，组建了集团公司，部分实现了多元化产权经营，通过吸引民营资本增添机场活力。郑州新郑机场当前就属于这一类经营管理体制。

(3)私有化管理。私有化管理是指机场完全或大部分由私人投资者拥有(控股)，机场管理机构具有自主经营权，完全采用市场化运营。政府对机场的安全、服务、收费等方面进行适当干预，机场的主要基础设施建设完成后，机场的再投资由机场控股公司自行筹措。私有化管理的典型代表是英国机场管理当局(BAA)和澳大利亚大部分机场。

2.国内航空港区经济与社会管理体制

截至2014年5月底，我国已经形成和正在规划建设的临空经济区已经达到70多个，性质可归为开发区一类，管理体制与高新区、经开区相仿，区内经济与社会管理职能由设立的管理委员会履行。如南昌临空经济区管委会下辖电子信息产业园、生物医药产业园、装备制造产业园、航空物流产业园、其他产业园五个园区，管委会对管辖园区进行统一规划制定与监管、统一产业布局与准入、统一基础设施规划与建设、统一招商政策和考核，实施“统筹规划，组团发展，园中园开发”的管理模式。

(二)郑州航空港经济综合实验区管理体制机制运行现状分析

郑州航空港经济综合实验区作为全国第一个上升为国家战略的以发展空港经济为主题的实验区，在体制机制方面进行了大胆探索和创新，其中多项创新在内陆地区尚属首家，获得了很好的口碑和实效。

1.管理体制及机构设置

(1)机场运营管理体制及机构设置。郑州航空港区的核心—新郑国际机场于1997年建成并通航，当时的管理机构为中国民用航空河南省管理局。2002年我国民航机场进行了属地化改革，将民航总局直接管理的机场下放所在省(自治区、直辖市)管理，并将相关资产、负债和人员一并划转。属地化改革其实质是机场所有权、管理权和经营权的移位。改革后，新郑国际机场归属河南省政府所有并管理，其管理机构名称变更为河南省郑州新郑国际机场管理有限公司，性质为国有大型企业，以经营民用航空地面勤务、候机楼、货站、航空客货销售代理等为主，同时兼营商贸、酒店、广告等业务。

我国对于机场的性质定位一直以来比较模糊，导致机场管理经营比较混乱。2009年颁布的《民用机场管理条例》明确指出：“民用机场是公共基础设施，各级人民政府应当采取必要的措施，鼓励、支持民用机场发展，提高民用机场的管理水平。”民航局局长李家祥也指出：“机场作为公共基础设施，具有公益性和收益性的双重特征。”当前我国机场正经历从经营型向管理型的转型，郑州新郑机场也顺应这一趋势不断进行改革调整。2012年6月，省委省政府批准设立了组建河南机场集团和完善法人治理机构的方案。郑州新郑机场随后以建立现代企业制度为目标，全面推进集团化改制工作，逐步完成工商变更登记手续，成立机场集团公司党委、董事会，健全了经营管理层并完善了相关管理制度，并于2013年5月3日正式揭牌成立。河南机场集团为省国资委出资的国有独资企业，级别为正厅级，下管20多个正处级部门，如机场公安局、安全检查站、航空售票处、地面服务部、贵宾室等，公司拥有近5000员工。

河南机场集团的成立是郑州新郑机场管理体制和运行机制的重大改革创新，是机场发展方式的重大转变，标志郑州新郑机场将以公司化方式运营，为机场及航空港经济综合实验区的发展提供更广大、专业、高效的平台。

(2)航空港区经济与社会管理体制及机构设置。郑州航空港经济综合实验区被赋予省辖市级经济和社会管理权限，现实行“两级三层”的管理体制，遵循“市管为主，省级扶持”的原则。其中，“两级”是指，省级负责宏观指导规划、决策管理、协调服务以及与国家机关联络沟通；郑州市负责组织领导、具体实施、督促落实。“三层”是指省级航空港经济综合实验区建设领导小组、市级航空港经济综合实验区领导小组和航空港经济综合实验区党工委和管委会。

航空港区机构设置的原则是“精简、高效、统一”，目标是实现“小机构、大服务、高效率”。根据省编委《郑州航空港经济综合实验区管理体制和机构设置方案》(豫编〔2013〕16号)和市编委《郑州航空港经济综合实验区管理体制和机构设置方案》(豫编〔2013〕53号)，设立中共郑州航空港经济综合试验区工作委员会、郑州航空港经济综合试验区管理委员会，同时与郑州新郑综合保税区党工委、管委会套合设置，实行一个机构、两块牌子。党工委、管委会为省政府派出机构，正厅级规格，由郑州市委、市政府负责管理，包括党政办公室、纪律检查委员会、经济发展局、财政局等12个内设机构；郑州市驻实验区(综保区)党群工作部、郑州市交通运输委员会实验区(综保区)委员会、郑州市食品药品监督管理局实验区(综保区)分局3个派驻机构；实验区(综保区)公安分局、实验区(综保区)人民检察院、实验区(综保区)人民法院3个公、检、法机构；实验区总工会1个群众性组织以及12个办事处和1个社区服务中心。

2.郑州航空港体制机制创新点

省委九届七次全会审议通过的《中共河南省委关于贯彻落实党的十八届三中全会精神全面深化改革的实施意见》明确提出，在省级权限范围内赋予航空港经济综合实验区全面深化改革的试验权，打造全省深化改革体制机制创新的示范区。

(1)“两级三层”的管理体制。作为我省的一号工程，航空港区的建设承载着全省的希望，也集中了全省的人力、物力、财力。为了保障港区建设的顺利进行，省市领导在港区的管理体制上进行了大胆的创新，赋予其省辖市级经济和社会管理权限，实行“两级三层”的管理体制，形成了职责明确、协调联动的管理架构和运行机制。在具体管理权的实施上，2014年8月，市政府印发《关于委托郑州航空港经济综合实验区行使行政执法权的若干规定》，决定将市县两级人民政府及其部门的行政执法权，委托航空港实验区管委会及其依法设立的符合条件的组织行使。目前，该管理体制运行顺畅，显示出良好的效果，成为港区发展的重要保障。

(2)建立行政审批“直通车”制度。港区的体制机制创新首先从行政审批制度改革开始，根据九届省委第45次会议精神，郑州航空港经济综合实验区被赋予省辖市级的经济和社会管理权限，涉及审批事项直接报省级有关部门，在市直有关部门备案。

2013年11月，以构建高效率管理体制为目标，省委要求实验区管委会对实验区空间管理全覆盖、机构设置全职能，减少行政层级，并与省直部门建立直通车制度，以提高行政效率，激发发展活力。直通事项包括规划直接上报、统计直接报送、项目直接申报、财政补助直接申报、用地直接报批、价格收费直接报批、证照直接发放和直接报批、政策直接享有和信息直接获得9个方面26个领域266项具体直通事项，涉及发展改革、商务、人力资源和社会保障、国土资源等多个方面。

(3)管理重心下移和“政务超市”审批模式。郑州市委十届八次全会审议通过《中共郑州市委关于全面深化改革的实施意见》，《意见》提出，在郑州航空港区将推进管理重心下移，对直接面向基层、量大面广、由办事处管理更方便有效的经济社会事项，一律下放办事处。

在健全行政审批运行机制方面，将把各部门的审批权限集中划转，推行一门受理、并联审批、多证联办的“政务超市”审批服务模式。

(4)政策优惠力度加大。政策方面，省政府办公厅出台了《关于支持郑州航空港经济综合试验区发展的若干政策》，包括财税、口岸建设及通关便利化、金融、产业发展、要素保障、人才保障以及其它等7个方面81条支持政策，具体包括“3年内地方收入无须上交”、“将实验区基础设施建设项目纳入省重点项目管理”、“航空港区知识产权可70%入股”、“航空港区的外来务工人员与同城职工享有同样的社会保障等待遇”等。

(5)无纸化通关、“两单一审”等通关制度创新。2013年7月5日，郑州机场海关和综合保税区海关正式开始进行通关作业无纸化改革。所谓通关作业无纸化，就是改变以往海关通关过程中纸质单证人工流转方式，将所有纸质单证变为电子单证，实现通关作业全程的无纸化。该项改革，对企业来说，将所有报关单及随附单证转变为电子数据，通过互联网可以完成申报、通关的全过程，不需要到海关现场提供纸质单证，有利于节约成本、提升效率；对海关而言，各作业环节可以对电子报关单及随附单证电子数据进行监控、审核，监管重点更加突出，有利于提高风险分析的有效性。不过，目前该通关模式仅适用无税无证报关单，已实现许可证件电子数据联网核查和已实现税款电子支付的涉税、涉证报关单，区域通关报关单不适用该模式。

通关无纸化改革之后，综合保税区海关又进行了“两单一审”业务改革，即在通关手续上作减法，针对货物进出海关特殊监管区域，将原来企业的一出一进两份报关单、两次申报改为一次申报，将原来海关的两次审核改为一次审核，实现在通关手续上一票货物一次申报一次审核。实行“两单一审”后，郑州综合保税区海关每年减少了近3万分报关单处理量，约占总报关单处理量的四分之一，大大提高了办事效率。

此外，上海自贸区的14项海关监管创新制度已有8项开始在我省海关特殊监管区复制推广，分别是保税展示交易、加工贸易工单式核销、批次进出集中申报、区内自行运输、境内外维修、简化通关作业随附单证、统一备案清单和集中汇总纳税。郑州航空港正致力于整合和提升海关特殊监管区域功能，促进海关、检验检疫等单位职能整合，形成协同统一的新型监管主体，打造“一次申报、一次查验、一次放行”的国内一流通关条件和国际化的通关机制。

(6)行政服务创新。按照WTO的规则，出口产品可享受退税，但如果按照正常程序办理，企业拿到退税需半年左右。郑州航空港政府部门经多方筹措资金，为智能终端企业专门设立了一期规模6亿元的“智能终端出口退税资金池”，让过去6个月拿到退税资金变成“即出即退”，有效帮助港区智能终端制造企业加快了资金周转率。

(三)郑州航空港经济综合实验区管理体制机制存在的问题分析

郑州航空港涉及的利益主体较多，管委会、机场集团、海关、边防以及当地政府，都有独立的体系。由于相关体制机制尚未理顺，行政壁垒、信息壁垒尚未打通，且缺乏相应的沟通协调机制，难以对区域内的各类要素进行综合把握、统筹利用。此外，港区在对外开放、要素市场塑造、航空大都市建设等方面也存在不同程度的问题。

1.不同管理主体的权责需要进一步梳理界定

机场属地化改革之后，国家民航部门主要负责行业监管，行政管理则由地方负责。当前郑州机场行政管理应该由省政府相关部门负责，具体运营由河南机场集团承担。但由于我省民航方面没有主管部门，有相关职责的部门又因为人员少、成本高、离市区远等因素没有对机场进行有效管理。另外，相关行政部门也不便进入机场控制区执行公务，加之不同管理机构间的沟通机制不通畅，无法及时协调，这就造成了多年来“有权的不便管，想管的又没权”的两难局面。

2.对外开放程度有待进一步扩大

对外开放包括大力发展对外贸易，特别是出口贸易；积极引进国外先进技术设备，特别是有助于企业技术改造的适用的先进技术；积极合理有效地利用外资，特别是更加积极地吸引外商直接投资，兴办中外合资、中外合作与外商独资企业；

积极开展对外承包工程与劳务合作等，无论是贸易、技术的开放还是资金、劳务的开放，归根到底是市场的开放。

市场的开放程度决定一个地区的产业活力，郑州航空港当前的市场开放度和活跃度距离“内陆地区对外开放的重要门户”的称号还有一定距离。港区的对外贸易基本上由富士康一家独挑大梁；招商引资面向世界500强的同时，一些领域还未对外资开放，比如文化、社会服务、金融、保险、增值电信业务等；郑州综合保税区的功能也尚未充分挖掘、利用，还有很大的功能创新余地。上海自贸区已经逐步对一些领域“松绑”，允许外资和民营资本进入，从而增加既有企业的危机感与紧迫感，促进企业依靠科技不断进行自我革新，实现公平竞争、优胜劣汰，郑州航空港参照上海自贸区进一步扩大对外开放将是大势所趋。

3.要素市场化改革滞后

要素市场化改革最重要的内容就是理顺政府与市场的关系，更好地发挥市场配置资源的决定性作用。十八届三中全会后，郑州航空港区深入贯彻会议精神，通过先行先试进行了一系列大胆的改革，但是要素市场化的改革却显得较为滞后，传统体制的痕迹依然十分显著――既缺乏不同要素所有者的市场交易主体，又缺乏反映需求变化的市场交易价格，更缺乏市场竞争秩序所必需的规则与监管。港区发展最重要的要素就是土地、资金、技术、劳动力等，这些要素都需要有合理的价格形成机制和成熟的交易平台。目前来看，政府仍然作为要素资源的配置主体，集规则制定者、执行者、参与者和仲裁者于一身，无法发挥市场配置资源的决定性作用，阻碍了市场竞争主体的健康成长，如大量土地交易由政府主导，对外信息不公开，交易过程不透明。(www.daowen.com)

4.地区经济水平、城市建设水平与国际知名航空城差距较大

(1)经济发展水平尚有差距。我国临空经济专家曹允春教授认为，根据国际上机场的一般发展规律，一个地方的人均GDP在3000美元以上，才能保证临空产业的稳定、健康发展。此外，根据罗兰贝格咨询公司提供的调查报告，国际机场在发展航空大都市时，所在地区年人均收入的临界水平约为1万美元。

从发展临空产业、临空经济的角度看，2013年，郑州人均GDP达到68070元，折合为11115.6美元，而机场所在的新郑地区人均GDP更是达到了82227元，约为13427.4美元，均达到保证临空产业稳定发展的人均GDP3000美元的门槛。但是从发展航空大都市的角度看，2013年，郑州城镇居民可支配收入26615元，农村居民人均纯收入14009元，均低于1万美元。所以，若以建设国际航空大都市为目标，郑州的经济水平还有很大差距。此外，与国内大型机场所在城市进行横向比较，郑州也处于弱势。2013年，全国排名前三的机场所在城市北京、广州、上海的GDP和人均GDP分别为19500.6亿元、21602.1亿元、15420.1亿元和14888.9美元、19459.4美元、14821.7美元；与郑州同属中部且都在打造临空经济区的武汉和长沙GDP和人均GDP分别为9051.3亿元、7153.1亿元和14359.8美元、16161.5美元，而郑州GDP和人均GDP分别为6201.9亿元和11306.4美元，均低于上述城市。

(2)产业发展和城市建设特色不足。明晰的产业定位、专属的特色标签是建设国际航空大都市的一条捷径，也是国际众多知名航空城的成功秘诀，比如迪拜以其免税购物为吸引游客的招牌，香港以会展业闻名，新加坡则主打“服务”牌。

当前郑州航空港将航空物流、高端制造、现代服务作为主导产业进行培育，固然这些产业属于临空产业，能与机场形成良性互动，助推港区发展，但上述产业同样也是武汉、长沙、西安、南昌等中西部城市建设临空经济区时重点发展的产业，雷同的产业定位会导致同质化发展和恶性竞争，郑州的诸多优势便无法充分体现。作为阿联酋的首都，阿布扎比航空城选择与迪拜强大的客货运能力错位竞争，定位为中东最大的航空制造基地。给我们的启示是，每个城市自身条件不一样，适合发展的产业有区别，郑州航空港经济综合实验区要实现跨越式发展，打造国际著名的航空大都市，一定要找准自己的定位，挖掘自身特色，既不能一味模仿复制北京、上海、广州等大型枢纽机场的模式，也要与武汉、长沙、西安等中西部地区实力相当的机场错位发展。

5.港区社会管理理念和模式缺乏创新

社会管理模式取决于管理者的管理理念，而管理理念又要从实际出发，根据管理区域的实际情况来确定。作为郑州市未来人口组成最复杂、外资最多、文化差异最大的地方，航空港区管委会在对港区行使管理职责的时候，要从理念到模式进行大胆创新，不断根据实际情况调整管理策略，以应对港区日新月异的变化。当前港区管委会与郑州市其他区域一样按照条块分割的原则进行网格化管理，在拆迁安置、产业规划、矛盾纠纷调解等方面取得不错的效果，但在另一些涉及外籍人员管理、文化差异协调等问题上，现有管理模式解决起来有一定困难。鉴于航空港区的特殊性，应该在管理模式上进行进一步创新，与郑州其它区域的管理模式有所区别，从而体现港区的特殊性和重要性。

6.个别行政部门服务意识不强

当前郑州航空港的建设如火如荼，每一个项目的落地、建设、投产都离不开有关行政职能部门的参与。大部分职能部门通过开展群众路线教育实践活动，有效纠正了“四风”问题。但不可否认，仍有一些部门存在“门难进、脸难看、话难听、事难办”的官僚主义作风，将自己作为手握大权的管理者、处罚者、发号施令者，而不是服务者、协调者、跑腿办事者。当前，政府的服务水平和服务效率已经成为全球投资者重要的考量因素，个别部门的官僚主义作风不仅严重影响郑州航空港的吸引力和声誉，影响当前的建设和发展，更会影响其未来建成国际航空大都市目标的实现。

(五)理顺中央和地方的关系，改变城市规模化发展模式

中国城市发展转型面临的突出矛盾，如土地财政、债务风险、产能过剩、环境污染等，大都与竞争性地方政府的城市发展模式相关。这种城市发展模式往往以经济总量为导向，以地方财政收入增长和干部考核为约束激励机制、以政府主导和地方政府间竞争为突出特点的城市发展模式。在竞争性城市发展模式不改变的情况下，简单地推动中央向地方放权，已有的矛盾难以解决，甚或产生更多的矛盾。适应社会公共需求全面快速增长的要求，政府应当把公共服务作为自己的核心职能，把城市发展的导向由经济总量转向提供优质高效公共服务，借以理顺中央和地方关系。

实行公共服务导向的中央与地方关系，关键在于推进事权与财力相匹配的财税体制改革。地方政府财政支出责任大，城市不得不搞土地财政、融资平台、大规模举债。由此公共服务欠账不可避免。城镇化过程中所涉及的户籍制度改革、教育、医疗、住房等改革需要的巨额资金，必然要求财税体制改革的推进，让地方政府的事权与财权相匹配。在贯彻实施新预算法的同时，做好各项财税改革具体方案与预算法的衔接工作，制定新预算法配套制度相衔接的财税改革具体方案，在改革中不断完善制度建设。如果短期内分税制不能有大的变革，一个可供选择的办法是重新划分央、地政府在公共财政支出上的安排，厘清城镇化中各自的责任。财税改革应在推进以直接税为主的税制转型、加快调整财政支出结构的前提下理顺中央与地方的财税关系。继续推动财政体制扁平化改革，力争使五级财政框架扁平化到三级框架，提高地方增值税分成比例，将销售税(消费税)、财产税作为地方税收体系的重要支柱。此外改革竞争性地方政府的城市发展模式还涉及到一系列重大制度安排。如行政体制、司法体制等。以司法体制为例，需探索建立中央与地方双重法院体制，建议中央层面的法院体系专门负责土地、税收、金融、破产、涉外和知识产权等领域的经济案件审理，克服城市发展过程中的司法地方保护主义。

正确处理政府主导、市场推进的关系。城镇化是在市场经济推动下的自然选择过程。市场是城镇化发展的真正动力，在推进城镇化进程中，必须把决定力量放在市场力量上。政府在城镇化发展的主要作用在于引导城市科学发展，着力解决影响城市发展的体制机制，为居民提供均等的公共产品和服务，保障城市正常运转。推进城镇化，需要政府与市场共同努力，形成合力。要坚持政府主导，充分发挥市场的主体作用。政府和市场都应在各自轨道上行驶，政府履行好服务和管理职能、市场资源配置中的基础性作用。政府摆正在城镇化中的位置：加强制度供给。对地方政府而言，在城镇化中政府的重要职责是改变当前不合理的、抑制人口城镇化的制度，加强有利于人口城镇化的制度供给。要警惕两种倾向：忽视城镇化所需要的客观经济社会条件，仅关注城镇化的建设与规模，简单地把城镇化作为做大经济总量的工具，继续搞GDP崇拜，而忽视城镇化所需要的经济社会转型。

城镇化的本质在于经济与社会结构相互叠加的复合转型，其基本初衷是发挥城镇化在释放内需、推进城乡一体化、促进经济社会协调发展等方面的作用。新型城镇化的要义应包括以下内容：核心是人的城镇化。当前城镇化面临的最突出问题是高达2.6亿人口的农民工群体如何真正融入城市，而非土地指标紧缺；充分发挥经济主导作用而非行政造城作用。城镇化的重要原则之一就是鼓励有条件的地区，采取多种形式，推进城乡经济、社会一体化，实现城乡统筹发展和功能互补，对不符合城镇化的区域，尤要防止人为造城运动；大规模撤县设区、撤县设市、撤镇设市，推进城镇化要有产业支撑，实现产城融合；尊重各主体的自由选择权。城镇化必须充分尊重农民的意愿，农民有权做出留城或是留村的选择。留城留村都需要有相应的制度保障其权益。(匡贤明，2013)探索城市空间“一张蓝图”集约规划，解决好经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态规划分别由不同部门负责编制，而造成“规划打架”所引发的城市建设空间管理无序、土地利用率低、生态环境失衡等严重问题。

(五)对策建议

1.深化行政体制改革

(1)理顺管理主体的关系。河南机场集团、郑州航空港经济综合实验区(综保区)管委会、郑州市委市政府、河南省委省政府等与郑州航空港相关的管理主体要明确职责和管理权限。省级做好宏观指导规划和决策管理，具体实施交由市级和港区管理机构负责；省政府做好机场的监管工作，具体运营管理则交由机场集团负责。

(2)建立多部门参与的长效协调沟通机制。由航空港管委会出面，组织包括河南机场集团、郑州海关、检验检疫、商务和物流业发展局、工商、税务等管理部门以及企业代表在内的各方利益主体定期会晤，并形成长效的协调沟通机制。机场的规划建设、最新通关政策和程序、航空港投资指南、工商税务条例、产业发展动态等信息都可以通过该机制为不同利益主体所共享，同时，各利益主体也可将诉求通过该平台进行表达。长效协调沟通机制的建立将有助于政府更好地制定政策，机场管理者更好地建设机场，海关等行政单位更好地执法服务，企业更好地创造财富，全方位服务港区各利益主体的健康发展。

2.进一步扩大对外开放

(1)完善口岸建设，扩充完善综保区功能，搭建对外开放平台。创新海关监管模式，尽快形成一体化的“大通关”模式，提高通关效率；推行先照后证；将企业注册资本从实缴制改为认缴制，吸引更多的国内外投资。扩充、完善综合保税区功能，加快综合保税区转型升级，启动“研发、制造、销售、物流、维修、结算”六中心建设，实现“区港联动、区区联动”，提升综保区口岸的辐射力、影响力和带动力。

(2)以跨境E贸易和富士康项目为抓手，深化国际合作。依托跨境贸易电子商务服务试点项目和富士康等高度外向型企业，深化与国际地区、企业的合作，实现互利共赢，如帮助富士康强化与苹果公司的战略合作关系；帮助国外企业在新郑综合保税区建立保税仓库、展示交易厅等。此外，建议加强外部保障，一方面要立足综保区现有场馆设施，迅速完善仓储能力和硬件保障能力；另一方面要加大综保区与郑州海关、检疫检验等相关口岸单位的配合力度，更好地为企业进行服务。

(3)以高端产业为原则，拓宽招商引资的视野。一个地区的招商类型和投资政策能直接反映该地区的开放程度。郑州招商引资提出要“大招商、招大商”，瞄准全球500强和“三力”型项目，即国际影响力、国内辐射力、国内外资源整合力，这体现了郑州高度开放的姿态。但是在招商过程中，有两点需要注意：第一，要以高端产业为招商原则。临空产业的本质是高端产业，但当区域环境还不成熟时，不能马上吸引到高端产业。郑州航空港尚处在发展建设初期，各方面都在摸索、尝试，要抵挡住低水平产业进入的诱惑，坚守高端产业的招商理念。第二，要拓宽招商引资的视野，正确理解所谓“高端”。除了要瞄准全球500强企业外，对于有发展潜力的国外创新型中小企业也要在一定程度上敞开大门，因为高质量的外资不是体现在项目的出身和准入时的特征，而是投资后的经营行为和创造的效益。世界500强企业入驻港区，大部分只是在郑州再设一个工厂而已，此类工厂从事的还是加工制造，在其他城市的开发区或机场区域也会有，企业不会把郑州作为唯一的合作方，郑州也无法具备产业优势。而如果郑州航空港能经过甄别，选出若干羽翼尚未丰满但潜力巨大的国外中小企业或项目进行扶持和培育，当这些企业成功壮大，郑州就会成为其发家地和根据地，也会成为其总部基地和研发基地，地位将与一般工厂所在地不可同日而语。

(4)积极推进自贸区申报工作。上海自贸区的成立让众人看到了改革创新的红利和先行先试的政策优势。郑州航空港经济综合实验区让郑州成为内陆地区的开放高地，而跨境贸易电子商务服务试点城市的获批，又使郑州成为全国唯一依托保税监管场所实现“入区退税、进境保税、国际分拨、配送”功能的进出口综合性试点。一系列的开放红利让郑州把申报自贸区提上日程。不过值得注意的是，2014年全国省级地方政府“两会”上，有20多个省、自治区、市都在地方政府工作报告中公开表示，将对接、准备或申报“自贸区”列为2014年的重点工作，“抢牌子”、“一哄而上”、“同质化”的背后，是地方政府解不开的圈地搞开发的GDP情结和脱离实际的空想主义作祟。这提醒郑州，一定要做好自贸区申报的前期调研、论证，从实际出发，借鉴上海自贸区发展经验，规划郑州自贸区自己的发展路径，力求在众多自贸区申报城市中脱颖而出、拔得头筹。

3.完善要素市场体系，提供公平、有序的市场环境

(1)建立港区土地、资本、技术等要素价格形成机制和交易平台。理顺政府与市场的关系，培育成熟的要素市场，让一切资源通过市场来定价和调配。对于港区需求量较大的土地、资本、劳动力等资源，政府应避免强制性交易或命令性调配，更不应插手定价。土地方面，港区仍可通过“基本农田异地代保”、竞购“耕地占补平衡指标”缓解用地紧张。此外，在严格执行土地利用总体规划和土地整治规划的基础上，探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩。资本方面，要完善金融市场体系，保证金融市场从准入到退出环节，全部按照市场机制运作，如金融产品的定价机制、金融机构的准入、金融机构的运作、市场行为的规范化等等。

(2)加强产权保护。加快推进公有产权制度(包括国有和集体所有)的改革，扩大产权制度改革的内涵(既包括企业产权也包括资源产权)；另一方面则应提升保护私人财产的法律地位，使其逐步成为市场经济得以有效运转的制度基础。

着力完善知识产权保护机制。根据临空经济区创新驱动发展的要求，加大对航空港实验区龙头企业、重点企业和知名品牌的保护力度，推动知识产权创造、管理、保护、应用相结合，使其成为企业提高成长性与竞争力、培育新业态与制定新标准的重要基础和手段。健全知识产权服务体系，推进形成特色产业技术创新中心，促进知识产权有效转移和转化实施。激励高新技术企业申请专利、注册商标，支持企业和产业技术创新战略联盟构建专利池，搞好技术创新战略布局。实施标准化战略，搭建标准创新和检测认证公共服务平台，推动标准创制和实施，为创新型企业发展提供便利条件。

(3)杜绝地方保护，加强市场监管和经济犯罪打击力度。加强对各类市场主体的服务和保护，对省内外、国内外投资要一视同仁，杜绝地方保护和企业垄断，营造公平、开放的投资环境；加大对破坏市场经济秩序犯罪的打击力度，依法维护市场管理秩序和经营秩序，优化市场经济运行和企业发展环境；依法妥善处理经济领域的案件纠纷；切实保护失地农民和被拆迁人的合法权益；依法解决劳动争议，促进形成和谐劳动关系；建立和完善企业联系和服务业制度，组织开展服务企业专项活动，大力整治企业周边环境，为投资创业和企业发展提供透明、便捷、高效的服务。

4.推进国际性航空大都市建设

(1)推进新型城镇化和现代产业体系建设，提升港区所在地区的经济水平。郑州航空港的建设过程同时也是新型城镇化建设和现代产业体系构建的过程，三者相互交织融合，自成一体。郑州市委十届三次全会确立的我市“三大主体”工作，新型城镇化建设是引领，现代产业体系构建是支撑，两者都是促进郑州产业转型升级、提高经济发展水平的抓手和落脚点。具体来说，要在“四个社区”建设、产业集聚区建设、保障和改善民生方面加大工作力度，尤其是对新型城镇化过程中产生的如土地拆迁补偿、失地农民再就业、农民工社保、农民工子女入学、村落文化保护等易产生矛盾和社会不稳定因素的问题要给予高度重视，积极进行政策和工作方式的创新，为航空大都市建设提供一个安定和谐的经济发展环境。

(2)扶持传统优势产业，综合利用全市文化资源，彰显郑州航空港特色。产业方面，建议在能体现我市特色的传统产业里遴选若干龙头企业进行重点扶持，因为传统产业不等于低端产业，运用科技改造后的传统产业一样能登上价值链顶端。当前郑州航空港把绝大部分精力放在新兴产业的培育上，但新兴产业并不是郑州的强项，甚至其发展还滞后于其它中部城市，而某些传统产业却让郑州为人们所熟知，如以好想你、白象、南街村为代表的食品加工行业，以梦舒雅、娅利达为代表的女裤行业，所以应该适当加大对食品加工制造、家居、品牌服装等传统优势产业的扶持力度，在招商引资、资金扶持、用地、收税等方面给予优惠，将本土传统企业培育成适于在航空港区发展的创新型企业。

城市建设方面，要综合利用全市的文化资源尤其是航空港周边县区的文化资源，将悠久的商都文化、黄河文化、根亲文化、禅宗文化、豫商文化等融入航空港区乃至全市的城市建设，在城市建筑、景观设计、公共设施、广告标语、公共设施等方面予以体现，让整个城市既具备未来航空大都市的现代性，又散发浓厚的文化魅力，树立特色鲜明的郑州航空大都市标签。

(3)统筹协调航空港区的各项建设。港区的建设实际上是再建一座新城，而城市开发建设是一个庞大复杂的系统工程，涉及到产业布局、企业生产、民生改善等方方面面，每一项都关乎港区未来发展目标的实现。同时，港区的建设又是我省经济转型升级，实现跨越式发展的抓手，早一天完成就早一天受益。对于港区的建设，要超前谋划，统筹考虑，整体推进区域内的供水、供电、供气、供暖、雨污水处理、交通、教育医疗、拆迁安置、生态绿化等各项工作，还要加快机场二期工程等核心工程的建设进度，按期完成建设目标，在保证工程质量的前提下实现“全面开花”。

5.创新郑州航空港区开发模式和社会管理模式

(1)建立政府主导、多方参与的开发模式。在航空港的开发过程中，无论是前期涉及土地利用、城市功能、产业布局的规划制定，还是建设中涉及海关、边检、工商、税务等多个部门的全面协调，或是贯穿始终的政策、制度、规章、措施等宏观调控手段的运用，都不是企业能够完成的。因此，郑州航空港区的发展，必须坚持以政府为主导，建议采取政府主导、市场化运作的“管委会＋公司”的管理开发模式。成立郑州航空港经济综合实验区开发建设有限公司，作为航空港区的开发运营商和服务集成商，负责区内重大基础设施的开发、建设及运营，并负责为入驻企业提供高效、优质的服务。

此外，形成包括机场集团、港区企业、港区金融机构、其它民间资本等多方参与的融资机制，使资源物尽其用，高效配置。

(2)将网格化管理与首席服务官制度相结合。网格化管理是在地理范围上将港区进行条块分割，网格长负责自己“网格”内的一切事务；首席服务官制度是将项目进行分类排列，首席服务官对自己分管的项目负责。两者一个范围广，一个项目专，若有效结合，可产生事半功倍的效果。建议在网格化管理的基础上融入首席服务官制度的元素，将“网格”内的不同管理事项进行分类并产生相应的负责人，这样可有效避免互相推诿、沟通不畅、有职无权现象，也可以让网格长的管理更加专业化、深入化。

(3)授予机场管理机构适当的处罚权。航空港机场核心区旅客、商务人士、打工者等外来人员较多，文化差异较大，比一般城市事务更繁杂，管理难度更大。如前所述，在机场发生的违法事件，经常会有执法者缺位的窘况出现。虽然有意见认为，机场管理机构是企业法人，授予行政处罚权不太合适。但是，新郑机场是郑州航空港经济综合实验区的核心载体和发展依托，这几年高速发展，管理任务繁重，加之实验区也是深化改革的领头羊，有先行先试的政策优势，应当允许其在管理体制和机制上有所创新。因此，授予机场管理机构在机场范围内行使部分处罚权是可行的，也符合机场实际管理需要。

6.转变政府职能，构建服务型政府

(1)转变工作理念和工作作风，增强服务意识。构建服务型政府，首先要转变工作理念，通过定期对实验区各单位行政人员进行教育和培训，使其树立为人民服务的宗旨意识；其次，要改变原来傲慢、拖沓、“门难进、脸难看”的政府面孔，尤其是窗口部门，要细化责任、细化流程、细化监管和细化服务；再次，搭建政企、政民无障碍沟通平台。政府部门应定期、主动对航空港区的企业、居民进行意见征询、政策答疑、矛盾调解，对群众反映强烈的问题，及时作出回复和处置；最后，打造“郑州服务”。借鉴银行服务评价系统的流程设计，建立服务考评制度，每次业务办理结束后，请被服务者为工作人员打分，并将得分计入综合考评体系，与工资奖金挂钩，从而鞭策和激励政府工作人员端正态度，提高服务水平。

(2)简政放权，提高政府工作效率。速度经济时代，“速度”不仅对企业重要，对政府各个职能部门同样重要。政府的速度就是服务效率，要通过取消、简化行政审批手续和下放部分权力到基层部门来提高服务效率。对不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，坚决予以取消；对于确需保留的行政审批，要建立健全监督制约机制，做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率明显提高，行政审批责任追究制得到严格执行；要下放过于集中的审批权力，杜绝权力滥用和权力寻租。建议航空港区职能部门建立集中办公制、全程服务制、委托代理制、重大项目领导责任制四个制度，从而实现行政审批过程中的一条龙服务、全程服务、外商委托受理和领导联系协调，全面提升政府工作效率。