当前我国经济体制正处于由计划经济向市场经济过渡的时期。按照国家关于经济体制改革的总体要求，我国民航重点进行了以政企职责分开为目标的管理体制改革，并相应进行了劳动、财务等项制度的改革，以求建立规范、有序的社会主义空运市场和统一、有效的宏观调控体系。但由于诸多的原因，我国空运市场还很不完善，计划和市场调节结合得不好，而改革措施的不当、政策的偏差、过多的行政干预所形成的市场扭曲、混乱，使航空公司做为空运市场主体仍处于行政命令和市场冲击的两难境地，市场起不到优胜劣汰的作用。这种状况既使建立空运市场的困难增多，也是当前空运企业和民航整体效益差的重要原因。

(一)我国空运市场现状

经过十几年的改革，我国空运市场已有初步发展。出现了近20家航空运输企业，其中，既有中央财政直属的，也有地方省市财政的，还有股份制的；通过下放权力，直属航空公司有了一定的经营自主权，地方航空公司的自主权更多些；航空公司与机场分设，在多数情况下机场担负了为航空公司和旅客货主提供良好服务的职能；成立了垂直的航空油料供应系统。尽管我国空运市场的发育是很不完善和很不成熟的，但市场的初步发展已经对空运的持续增长起了重要的作用。多数航空公司承担了购租飞机的责任，加快了飞机的引进速度，在较短时期内缓解了空运紧张状况，空运市场由卖方转化为买方市场，机场及其它基础设施建设也取得较大进展。

但是，我国空运市场出现的扭曲、分割、混乱，既阻碍市场优化资源配置功能的实现，造成效益滑坡，也是近两年民航改革处于上下两难的重要原因。

(二)航空公司具有很浓的行政色彩，经营自主权偏小，难以作为空运市场活动的主体和市场调节的客体

空运市场是航空公司活动的舞台，没有市场，航空公司就不能按照市场信号来活动。反之，空运市场是在航空公司作为市场主体的活动中运作的，没有能够做为市场活动的主体并按照市场信号行动的航空公司也不会有空运市场。因此，要发展和完善我国的空运市场，就必须扩大和完善航空公司经营自主权，使其成为空运市场的主体。只有这样，航空公司才能按照市场规则自主地参与市场的活动，按照市场的信号作出相应的经营决策和反应。例如，航空公司应有按照市场信号、企业生产能力和要素的供给情况来调整生产结构和生产计划；在服从飞机国别政策前提下采购飞机及器材；自主选择航油供应商；有权组织客货经营及销售和运用、支配企业资金及其它生产要素等权力，但实际情况却是企业经营自主权偏小。如某公司欲收购香港—航空公司股权，但因要上报审批，结果贻误了时机；企业人事决定权小，副总经理以上要报批，开除职工十分困难等。

我国直属航空公司的建立，是在计划经济体制下、大行政区结构下的民航地区管理局的基础上分离形成的，带有很浓的行政色彩和计划经济特征。新疆、云南航空公司与机场合一，垄断分割了两省区空运市场。地方省市及部门成立的航空公司的行政色彩也很浓。如中原、浙江、山西、长安、贵州、山东等航空公司都是省政府办的。国家计委从未建立委属企业，但却办了新华航空公司。这些航空公司连年出现亏损，主要原因是当地客货市场狭小，财力薄弱，缺乏经营管理及技术人才，本来不具备开办航空公司条件，但由于长官意志支配建立了航空公司；公司建立后又因受行政干预，选择机型不当和经营管理不善而造成今日许多航空公司处于亏损之中。

(三)改革的失误，造成非市场主体参与空运市场竞争，混战中航空公司经营自主权进一步弱化

空运市场，即航空运输活动的场所及领域。航空公司是空运市场的主体，它具有商品生产者和经营者应有的权力，自主经营和自负盈亏，自觉走向市场，根据市场需要进行生产，以获得利润为第一目标(紧急状态时期和特殊任务除外)，同时兼顾社会公众利益需要。优胜劣汰，平等竞争，处处体现市场经济的竞争性和风险性。

在空运市场，还有一些为航空公司服务的企业法人，如航空油料、食品供应企业等。在发达国家，航空油料，食品供应等已社会化而不属于民航部门。在我国，航空食品多为航空公司开办，有的机场也开办，出现竞争趋势，是符合市场规则要求的。但航空油料供应却为中航油总公司所垄断，有悖市场规则。今年前3个季度，中航油总公司所获利润与全部直属航空公司所获利润几乎相同，说明此类垄断型企业应按市场运作要求进行改革。

机场是发展航空运输业的基础性设施，具有垄断性、公用性和准军事性。发达国家将机场列为“公共法人”、“政府商业企业”、“公共政治法人”等，使之与“企业法人”相区别。机场以执行政府规定目标，为航空公司、旅客货主提供良好、安全、平等的服务，而不以盈利为首要的目标。当机场出现亏损时，可按政府规定程序申请财政补贴或政策性支持。机场不能破产关闭，航空公司也不能因机场服务不好而要求新修机场，只能向当局提出批评建议。

航行管制部门属于国家控制的空域及飞行管理机构，并与国土防空部门相联系。航行管制系统是为航空公司的飞行活动提供保障活动的单位，不能直接或间接参与航空运输经营活动。

由于改革措施的失当和管理不严，当前我国民航出现市场主体和非市场主体都参与航空运输经营活动，有的非市场主体还利用其特殊地位分割航空公司经营权和经营收益。如有的航管中心、航管站在要求航空公司给予“优惠”待遇后，“联合”办售票处或自行开办客货销售代理；有的机场、航管站、航管中心对客货较多的航线由其包客座率，超过部分的收入归其所有，如不同意承包，则“爱莫能助”(不给起降权或给起降权但不给“黄金”起降时刻)，以此掣肘航空公司的经营活动。

国务院国发［1985］3号文件规定：“机场作为事业单位，但按企业办法进行管理”，这本来是正确的定性和决策。1987年起民航实行的管理体制改革，却把机场定性为“企业”。机场既是企业，就必然尽力扩大经营业务以获取更大的收益和利润。在我国现有经济政策和民航经营范畴的约束下，最有效的途径就是经营航空客货销售代理和地面服务。这就产生一系列问题：一是除飞行业务外，凡航空公司经营的业务都成为机场争夺的目标，如客货销售、值机配载、航空配餐、机上清洁、机务代理等。目前许多地方出现的机场与航空公司争业务权、关系不协调，盖源于此；二是少数机场利用本身的特殊地位，截留本应属于航空公司的客货销售、值机配载权等，没有这些经营权，航空公司就成了半死不活的组织，甚至出现如此怪事：持航空公司售票处出售客票的旅客不能进候机楼，只能在经机场售票点盖章(或另开机票)并缴付手续费后才能进候机楼登机；航空公司货运处组织的货物、快件不能装上飞机，即使把货运手续费付给机场也不行，如此等等。在这种情况下，航空公司哪还有效益可谈呢。这些现象有的虽已改变，但在不少机场，驻地航空公司的经营业务权仍残缺不全。三是造成民航整体效益下降。突出的是市场主体和机场都搞机务代理，如重庆机场出现三摊，搞一摊机务代理的花费约为0.4亿至1亿元，按1994年重庆飞机起降数，每摊机务代理每天仅22架飞机的过站维护，年收入不足100万元，尚不敷投资利息。四是在赋予省局(机场)是企业的同时，又赋予省局行政管理职能，而省局所在地机场实行局、机场合一的管理体制。在这种情况下，省局既以“企业”的名义去争航空业务权，又以“行政管理者”的名义向航空公司发布规定、指示，而这些规定、指示往往侵蚀航空公司的利益或业务权。十分清楚，省级管理局的“双重职能”是它和航空公司矛盾丛生的又一根源，也是公平、有序空运市场难以建立的一个原因。

(四)体制改革的不配套，特别是产权制度改革的脱节，导致“政”、“资”、“企”三者依然关系交叉重迭、职责混淆，市场主体负盈不负亏、效益低下

这些年，民航进行的改革，一是对企业放权让利。这种放权让利实际上是一种在不对原有体制格局进行大变动的条件下扩大其自主权。实践证明，这种放权让利有很大局限性，一方面，主管当局想放的权就放，不想放的权就永久保留或放了后又收回，企业仍是主管部门的“附属物”；另一方面，企业没有建立良好的约束机制，放给企业的权，企业领导不能正确行使，甚至滥用。此类例子，民航已有不少。二是按政企分开进行管理体制改革。近十年，民航已在政企分开方面做了不少工作，有一定成绩。但存在两个明显的问题：1.计划与市场结合得不好，关键是计划改革跟不上、不配套。众所周知，计划与市场问题，是改革开放以来我国经济学界争论的焦点问题，也是世界各国民航在改革中遇到的共同问题。如美国对民航业的改革从未间断，大的改革行动有3次，中心问题仍然是行政干预与放松管制即计划与市场调节如何结合的问题。所谓放松管制或航空运输自由化，也不是放任不管，而仅是尽量减少行政计划性、增强市场机制。当前我国民航在实施管理体制改革后，成立了20多家航空运输企业，其中包括三个航空集团，东航、南航进行股份制改造和股票在海外上市，即东航、南航将在国家控股下部分产权私有化；另一方面，民航总局尚未实施政企职责分开，计划体制等项改革迟缓，加之国家投资、财政等项改革不配套，国家公务人员的思想观念、工作方式还不适应建立市场经济体制要求，习惯于计划经济体制那一套，因而使民航直属企业处于行政命令和市场夹击之中，机制不活，效益低下。2.在国家所有权制度下，民航总局的政企职责也难以分开，必然通过财产所有权这个纽带使二者接在一起，民航总局仍是“婆婆”兼“老板”。当前，这种政企不分主要表现在：民航总局行使重大的经营决策权，如飞机采购审批权及下属航材公司的飞机采购谈判权、投资决策权等；对“一金一费”及国家返回所得税的重新分配；最重要的是对企业领导人的任命权等都集中在总局。在这种情况下，企业仍依附于民航总局，约束机制难以建立，于是造成了企业只负盈不负亏，亏损照样提工资发奖金，亏损企业领导官位不动或易地任职，以及以权谋私，甚至政治上的腐化现象。(www.daowen.com)

(五)法规建设滞后和宏观管理力度小，市场呈无序化趋向，客货销售代理市场的混乱导致空运企业效益下降和负面效应外溢

我国的航空运输正处于蓬勃发展中，我国的空运市场正在建立之中。处于大变革中的我国民航法制工作严重滞后，导致宏观管理弱化，地方省市行政权力干预飞机采购、航线航班开辟，因而运力增长过快，过早地出现供大于求的买方市场；少数行政权力干预开辟的航线航班效益差。加上航空票价低，国内居民购买的折扣票价偏离成本，使航空公司“三率”和收入下降，债务负担加重，效益急剧滑坡。空运买方市场的过早出现和法制建设、管理工作的滞后，客货销售代理人趁机抬高代理费率，个别代理人还另向旅客收取手续费。按今年1～9月统计，每张客票的销售费已增至43元，预计全年国内客票销售费将达到18.5亿元，其中代理费将达到13亿元。按规定，国内客票代理费为销售收入的3%，但现已抬高到5%或超过5%。过高的销售代理费和为争抢客货源而出现的竞相削价，使效益下降的航空公司更是雪上加霜。少数机场、航管部门自订的“延伸服务”收费，令航空公司又吞下另一颗涩果。

(六)对外开放成本增大使效益和收入难以优化

一项经济制度的实施和运行需要支出成本。我国民航实行对外开放也需要成本支出，但过高的对外开放成本在很大程度上抵消了对外开放的正效应，使企业收入和效益难以优化。当前除飞机租赁尚有微利外，其它方面对外开放问题不少。1.中美、中新(加坡)、中韩等航空权益谈判不对等。现在美国方面抢占了中美航线约70%左右的客运业务权和90%的货运业务权，抢占了约20%的中日航线业务权。业务权的丢失使我国空运企业损失巨大。中日航线，我方的市场占有率也正在缩小。

首都国际机场开放了地面代理，让外商乘机而入。它适应了美、日、英、新(加坡)等国实行的航空运输自由化趋势的需要。此项中外合资，引进了少量资金，但却打开了我国民航地面代理业的围堤，如其它机场及外企仿效，后果令人忧虑，20年的“合作”期损失的收益将是巨大的。

航空食品的合资，虽有成效，但过高的资金回报率如一根根吸管吸走了航空公司的巨额利润。

航空器维修企业的合资，引进资金、设备较多，而对引进维修技术重视不够，使我国民航的维修质量仍然令人担扰；过高的维修成本令航空公司难以负担。

(七)国家对空运企业缺少财政扶助，企业税赋偏重

航空运输业是具有公用性、准军事性的基础性行业，各国政府对航空公司、机场等均给予财政扶助。近年，由于我国民航改革政策的失当，国家原给予的多项优惠政策相继失去，除机场、空管部门外，航空公司已享受不到国家的财政扶助。相反，航空公司购买飞机的进口关税、增值税税率偏高(许多国家均为零)，所得税税率也偏高，还有其它多项课税。

(八)对策与建议

我国的航空公司正处于十分艰难的时期。国外航空公司特别是美、日、英等国的大型航空公司正联手形成对我国航空公司的“围攻”，国外空运市场占有率日渐缩小；国内经营环境严峻，市场扭曲，加上企业刚从政企合一体制的束缚下解脱出来的时间短，企业内部制度改革迟缓，经营者素质差，管理漏洞多，企业处于高负债率、高贷款率、高成本的运营中。如何度过艰难时期，使企业发展进入良性循环，这是摆在14万民航职工面前的首要问题。

(1)在民航内部深入开展学习习近平同志关于建设有中国特色社会主义理论和市场经济的知识，结合实际进行讨论，使我们进一步解放思想，坚持实事求是的思想路线。抓住这一关键问题，就从根本上推动了改革。去年总局党委组织民航改革大调研，这是正确的。若能进一步解放思想，按民航实际情况办事，那么对深化民航改革，统一认识，统一行动，将会大有益处。

(2)按照党的十八届三中全会决定的要求，进一步推动民航的改革。主要任务有：进一步深化民航管理体制改革，完善航空公司经营自主权和建立统一、有效的宏观调控体系。在当前，民航总局的主要职责，一是控制空运和飞机采购总量；二是调整空运结构，包括航线网、客货邮、国际国内地区、企业、机场结构等；三是保护公众利益，防止负面效应外溢；维护国家航空权益，防止外企侵蚀我国民航利益；四是建立公平、有序的竞争环境和秩序，规范机场、空管单位的职能，使之为空运企业服务好；五是保证安全，促进效益提高，改善服务质量主要是企业和机场的职责。要积极推进以建立现代企业制度为目标、产权制度改革为核心的企业改革，并使改革和改造、改组、加强管理结合起来，构造企业结构优化和有效运营的微观基础，使企业成为“四自”的法人实体和竞争主体，改造油料供应企业，建立民航资金经营等新型企业，参与市场竞争。

(3)充分认识我国国情和我国民航还是处于发展之中的这个现实，在国际航空交往中，抵制航空运输自由化，维护国家航空权益，并尽快制订我国民航国际航空发展战略和政策。认识机场属基础性部门，建设投资以国内筹资为主，争取中央、地方投资建设。实行对外开放，努力减少对外开放成本，提高合资合作的效益。

(4)争取国家扶助民航业发展，减轻企业税赋。要提高企业效益，企业自身还要转机制、练内功、抓管理、重经营，但这是另外一个重要问题了。