在贫困研究领域，制度视角是一种基本的研究视角，它从社会制度及其具体安排的角度探讨贫困的成因和特性。马克思和缪尔达尔是这种观点的典型代表。^[7]其基本观点是：失业及其所导致的贫困完全是资本主义制度的产物；导致贫困的根本原因在于发达国家与不发达国家之间存在着结构上或制度上的差异，正是由于这种差异的存在，滞后、短缺、过剩成为不发达国家经济的普遍现象。不少中国学者将研究重心聚焦于国家的制度和政策安排所造成的影响，包括城乡间分割式权利体系、非均衡发展战略、土地制度、金融政策、税收制、就业制度等，认为许多国家制度、政策安排都是不利于农民的，或者就是导致农民贫困的直接成因。^[8]立足于中国国情和今后的发展走向，城乡二元结构及其一系列的制度体制是农村贫困发生和存续的重要制度因素之一，城乡二元结构带来了一系列不公平、不合理的制度安排和政策框架，如城乡二元户籍制度、公共服务体制、资源配置体系等，这些制度安排和政策框架极大地限制了农村尤其是贫困地区的发展空间和机会，妨碍了贫困人口的发展权利，导致其难以平等地分享改革发展成果。统计资料显示，2016年兰考县城镇居民、农村居民人均可支配收入分别为21124元、9943元，2017年分别为23068元、10907元。^[9]从这些数据资料可以发现，兰考县城乡居民收入仍然存在一定的差距。因此，在开展以贫困农村和农民为中心的脱贫攻坚行动中，应反思并力图打破长期延续的城乡二元制度体制，从城乡一体化发展和城乡统筹减贫的角度重构一套城乡相互支持、良性互动和高度融合的制度安排和体制设置，为农村尤其是贫困乡村的可持续发展提供良好的外部环境。

从新中国成立以后的历史发展脉络来看，城乡二元结构及其一系列的制度体制是农村民生事业发展滞后和公共服务水平低下的主要根源。长期以来，城市与农村实行两种不同的公共服务提供制度。城市的公共服务一直是由各级政府来供给的，城市居民不需要自己出资支持公共服务的供给；而农村社区和居民则需承担很大一部分农村公共服务的筹资责任，乡镇政府、乡村和农民个体很大程度上一直是农村公共服务的主要提供者，由于各地区经济发展水平和农民个体收入水平存在着较大的差距，不同区域、城市与乡村、乡村内部的民生事业和公共服务水平的非均衡性就相当明显。^[10]为此，从内容设计和实施路径上看，脱贫攻坚应以城乡一体化和城乡统筹发展为导向，注重城乡公共服务均等化和农村民生事业发展，构建脱贫攻坚的社会支持体系。在具体操作层面，脱贫攻坚应紧紧围绕民生事业和公共服务的各个领域与不同层面，即贫困人口最关心、最迫切需要的并与其生产生活尤其是脱贫致富密切相关的各项事务，至少应包括农田水利、产业、饮用水、用电、交通、房屋、教育、医疗卫生、社会保障、文化事业等，其中最基本的是脱贫攻坚规划中所明确提出的“两不愁三保障”（即不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障）。(www.daowen.com)