中国农村贫困问题的成因具有系统性、复杂性的特点，有效的贫困治理不仅需要依赖科学设计的政策体系，还需要以治理的思维看待减贫与发展的问题。完善县域贫困治理体系、提升县域贫困治理能力，同样是精准扶贫的内在要求，是以脱贫攻坚统揽县域经济社会发展全局的具体体现。基于对兰考县经验的总结，我们分三个部分介绍县域贫困治理体系建设的内涵与方法。

1.抓党建促脱贫

在脱贫攻坚领域，抓党建促脱贫是中国国家贫困治理体系的突出政治优势，加强和改善党的领导为打赢脱贫攻坚战提供了有力的政治保障和组织保障。首先，脱贫攻坚涉及众多的行动主体，通过加强党的领导形成统一认识、统一行动，有利于集中各类资源，聚合积极力量，形成脱贫攻坚的广泛合力。其次，“一切为了人民、一切依靠人民、从群众中来，到群众中去”的工作路线和“实事求是”的思想路线，为各项扶贫开发政策的有效落实提供了指引和保障。再次，通过动员“干部下乡”，打破传统科层体制的封闭运转逻辑，促进国家精准扶贫各项政策在社区层面、农户层面有效落实，并将一线的信息迅速反馈到决策层面，为进一步优化各项政策提供了基础；同时，脱贫攻坚有别于一般性的工作，需要干部在工作中不断提升能力，学会驾驭各种复杂局面，协调各方关系，“干部下乡”在实践中历练，有助于干部自身的成长。最后，夯实基层组织建设，将贫困社区党组织建设成为带领村民特别是贫困农户脱贫增收的“红色引擎”，在脱贫攻坚的过程中凝聚民心、民智、民力，密切干群关系，增进农户对党和国家政策的认同，从而巩固党的执政基础。兰考高度重视党建工作对脱贫攻坚的引领和促进作用，着力通过党建工作为脱贫攻坚提供强大的政治保障、组织保障，以抓党建带动群众有效参与，发挥群众优势。其主要工作包括三个方面。

（1）以群众路线教育实践活动和弘扬焦裕禄精神为载体，提升全县干部对于脱贫攻坚重大意义的认识，提高政治站位和业务水平。通过深入学习和理解习近平新时代中国特色社会主义思想特别是关于扶贫工作的重要论述，通过体会和弘扬焦裕禄精神，通过系统研究中国扶贫开发的道路与历程、新时期的扶贫开发工作形势与精准扶贫工作要求，通过系统全面的县情教育，兰考干部提升和巩固了关于打赢脱贫攻坚战重大意义的认识，为打赢县域脱贫攻坚战奠定了坚实的思想基础。在兰考，主要领导以身作则、率先垂范，带头深入研学习近平总书记关于扶贫工作的重要论述和中央、省相关文件精神。针对工作中存在的问题，按照当年焦裕禄书记“白天要搞调查研究，晚上要‘过电影’”的要求，四大班子在白天调研的基础上，利用晚上时间进行多层次、大范围的集中讨论研判，通过广泛的集中研学和对扶贫政策制定的反复推敲，县级干部对脱贫攻坚的认识逐步提高、理解更加深刻。同时，在原有县级干部分包乡镇的基础上，兰考建立了县级干部联系贫困村制度，每名县级干部联系2—3个贫困村，在百日攻坚、稳定脱贫整改提升大会战期间，要求每名县级干部每周至少驻村1夜，走访贫困户、召开群众座谈会、研究脱贫政策，督促检查驻村工作队的工作，及时指导解决遇到的问题和困难；同时，要求行业扶贫部门班子成员每周驻村1夜，及时发现解决行业扶贫中出现的政策落实不畅等问题。县科级干部的主动作为，让广大基层干部特别是扶贫一线干部看到了党委政府真抓实干的决心和态度，带动基层干部进一步摒弃了形式主义，在全县营造了务实重干的浓厚氛围。

（2）选派优秀干部组成驻村工作队，开展扎实有效的驻村帮扶工作。驻村工作队是解决“谁来扶”问题的重要载体之一，在脱贫攻坚中发挥着政策宣传员、服务传递员、信息反馈员、沟通协调员等多重角色，是县域精准扶贫工作取得实绩的关键群体。抓好驻村帮扶工作，是兰考经验的重要组成部分，也是以党建促脱贫工作的重要板块之一。一些地区在驻村工作开展过程中，不同程度地暴露出干部“派而不驻、驻而不帮、帮而不能”的问题，难以有效发挥好这一关键群体应有的作用，甚至驻村干部自身对驻村工作、对精准扶贫政策产生了不理解的现象。兰考为了更好发挥驻村工作队的作用，形成了系统的工作思路和办法。其一，在干部选派方面，兰考从后备干部队伍中选拔精干力量，参与驻村工作。实际上，选派驻村工作队是我党群众工作的重要方法。但一定时期内，驻村工作形式化问题较为突出，派出单位对驻村工作认识不够、支持不足，往往选派一些单位中的“闲人”下乡，驻村工作也多是流于形式，其效果自然可想而知。兰考在驻村干部选派方面，坚持正确导向，从后备干部队伍中选拔精兵强将，这些干部干事有热情、有思路、有魄力，是开展好驻村工作的人才基础。其二，压实责任，强化管理。推行“五天四夜”工作法，所有驻村干部纳入乡镇统一管理，实施驻村干部召回制度，严格考察监督、执纪问责。据统计，在兰考实施脱贫攻坚一年多的时间里，共有8人因驻村工作不力被撤职、7人被降职。其三，完善机制，明确权责。各地在驻村工作中暴露出“驻而不帮、帮而不能”的问题，很大程度上是因为机制不顺、权责不清。深入中国农村基层治理的实践场景便会发现，新时期农村治理复杂性激增，一个重要的特点是对乡村治理产生影响的主体十分多元化，如村干部、乡镇“包片”干部、驻村工作队、第一书记等，如何压实责任，在各主体之间形成有效的协作而非互相掣肘，这是发挥好最大效能的关键。在推进驻村工作开展中，一些地方出现了驻村工作队在干，村干部在冷眼旁观、不配合的局面，极大影响了驻村工作成效，亦不利于基层治理体系的完善和治理能力的提升。兰考在派驻干部的同时，着力理顺工作机制。明确脱贫攻坚的第一责任人是乡镇党委书记和村党支部书记，驻村工作队有帮扶责任，驻村工作队长兼任第一书记。同时，在到村产业发展资金等涉及脱贫攻坚重大事项的决策过程中，驻村干部有重要的决定权。通过这样的安排，各主体权责清晰，各司其职，驻村干部干事热情更好调动起来，开展工作也有了资源和制度的保障。其四，注重考核结果的应用。驻村工作处在脱贫攻坚“一线战场”的“前沿阵地”，驻村扶贫是锻炼干部的重要手段，能够很好地完成驻村工作任务、创造性开展工作，表明驻村干部具有做好群众工作的能力，具有协调各方、驾驭复杂问题的能力。兰考将驻村工作的实绩作为干部提拔任用的重要依据，在全县驻村干部中先后评定两批“标兵”，第一批20人，第二批50人，70人中除1人因档案问题未获得提拔以外，其余69人全部得到提拔重用。在科学严谨的考核基础上，注重考核结果的应用，注重在实践中磨炼干部、培养干部，这是兰考驻村工作的一大特点，不仅激励了驻村工作队开展好工作，也为干部成长提供了舞台，为干部队伍建设提供了支持。驻村工作不仅提升了干部能力，更在脱贫攻坚“前沿阵地”上升华了党性认识，坚定了理想信仰。兰考的驻村工作，总体来看有几个突出特点：一是认识到位、措施到位；二是不仅给驻村干部压担子，同时做好服务支撑和能力建设；三是将驻村工作与干部培养结合起来，在实践中锻炼干部、提升干部党性认识和理想信仰，坚定干部的群众观点，提升干部的工作能力。

（3）强化基层组织建设，夯实村一级组织的“战斗堡垒”作用，巩固党的执政根基。“扶贫开发要给钱给物，还要给个好支部。”村一级组织是否能够发挥凝聚群众智慧和力量，带领村民脱贫增收的“战斗堡垒”作用，很大程度上决定了脱贫攻坚成效的好坏。首先，村级脱贫攻坚是县域脱贫攻坚“一线战场”的“前沿阵地”，各项政策举措和服务传递的过程中，村一级作用发挥至为关键。特别是村一级作为国家与社会的结合点，最直接面对群众工作，最直接面对各种具体问题。既有研究显示，如果村一级能力不强，政策资源的分配往往不能真正惠及贫困人口，会出现“精英俘获”的现象。就此而言，村一级组织在精准扶贫过程中，要能够有效促进国家精准扶贫的政策意图有效贯彻。其次，贫困群众的有效参与是各项政策取得实绩的基础。在一定范围内，群众“等、靠、要”的思想问题还比较突出，如何通过村级组织建设，帮助群众纠正认识，凝聚减贫与发展的共识，涉及政策执行能否获得群众基础，政策成效能否得以彰显。最后，脱贫攻坚离不开强大的基层治理体系保障，以脱贫攻坚为抓手，也有利于进一步健全和完善贫困村治理体系，提升治理能力，从而巩固党的执政根基。前文已述，村级治理水平的高低，很大程度上决定了政策实施的效果，决定了市场主体是否对到村发展生产项目具有信心，也就决定了减贫与发展的前景与成效。脱贫攻坚是基层老百姓都非常关注和关心的事情，将办好脱贫攻坚的事作为抓手，有利于基层治理体系的完善和治理能力的提升。

在推进村级党组织建设促进脱贫攻坚方面，兰考形成了宝贵的经验。第一，针对既有村干部年龄结构老化、引领发展能力不强的问题，配强村级干部队伍；同时，规范村级党建工作和村级组织决策与议事程序。第二，实施“双提升工程”，提升村集体经济实力和村集体经济服务能力。农村改革以后，村级公共产品供给一直是难点问题，村级组织的凝聚力也受此影响，特别是在贫困地区表现得尤为突出。在脱贫攻坚过程中，提升集体经济实力和集体经济服务能力，不仅有利于村级公共产品的生产和维护，也有利于增强村级组织凝聚和带领村民脱贫致富以及改善村落治理的能力。实施“双提升工程”，结合财政扶贫资金和涉农资金管理重心下沉，为村级组织团结和带领村民脱贫致富提供了资源的保障和支撑。第三，为了调动村干部干事热情，结合弘扬焦裕禄精神，开展新时期农村组织建设“四面红旗”评选活动，即“脱贫攻坚红旗村”“基层党建红旗村”“产业发展红旗村”和“美丽村庄红旗村”。“四面红旗”涵盖了基层党建、脱贫攻坚、产业发展和村容村貌改变，全面、综合地展现了新时期基层组织建设和村落经济社会发展的要求，体现了治理能力提升的要素。“四面红旗”属于“流动红旗”的性质，每半年评选一次，在上述四个方面中某一个或几个具体方面工作突出的村，可以荣获“四面红旗”中相应的荣誉，并且有实际的物质激励和荣誉相伴。经过不懈的努力，配强了村级班子，村干部干事热情高涨，村组织凝聚力、战斗力大为增强，为村级脱贫攻坚提供了有力的保障，基层治理能力显著提升。

2.完善县域大扶贫格局

中国减贫道路和中国国家贫困治理体系的基本经验在于，发挥好党对扶贫开发事业领导这个最大的政治优势和制度优势，通过改革创新的办法，汇聚起政府、市场主体、社会力量和人民群众有序参与，共同推进扶贫开发事业的合力，综合运用政策机制、市场机制、基层治理能力提升等多重手段，促进贫困地区经济社会发展面貌的改变，提升贫困社区和贫困人口的内生发展能力。与专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等专门的领域不同，县域贫困治理具有综合性的特点，可以说，县域贫困治理是国家贫困治理体系的“微缩版”。为赢得县域脱贫攻坚“一线战场”的胜利，县一级统筹各方、形成合力至关重要。特别是应当明确如何发挥市场的决定性作用和更好发挥政府作用，以及如何有效促进群众的参与热情，凝聚民心、民智、民力。(www.daowen.com)

贫困地区基础设施薄弱、基本公共服务供给不足，市场运行的制度环境、政策环境还不完备，这是重要的致贫因素，因此在中国国家贫困治理体系中，始终坚持政府对扶贫开发工作的主导，承担好政府责任，做好各类服务。一方面，党的十八大以来特别是《中共中央　国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》颁布以来，政府各行业部门围绕着决定的落实，颁布了各自的行业脱贫攻坚规划或政策，涵盖了补齐基础设施和公共服务短板等，涉及水电路网、保教养医等多项内容，这些政策的有效落实、这些资源和服务的有效传递，需要在县一级统筹实施。尤其是涉农行业部门的政策、资金，需要在县一级更好地整合，以期优化公共资源配置，保证行业政策之间的衔接、协作，促进政策对贫困乡镇、贫困社区需求的整体性响应能力提升。因此，县一级的“再规划”“再设计”能力至关重要，不仅要结合地方实际情况，落实好到村到户政策，还要结合地方减贫与发展实际需求，积极谋划、主动争取各类政策资源。另一方面，从建档立卡信息的统计和分析来看，扶持生产，通过产业发展带动脱贫依然是新时期主要的减贫方式。特别是在县域中，县一级最直接地接触到经济发展的实践，通过因地制宜谋划产业项目，出台相应政策措施服务产业发展，促使产业发展有效带动贫困人口脱贫增收，需要形成完整的政策体系和服务体系，特别是建立好利益联结机制以及有序推动各项配套改革措施的出台和落实。新时期的产业扶贫，涉及整体性安排政策、资本、金融、土地、农民等多重要素的优化组合，其中各个环节都需要在发挥市场决定性作用的基础上，更好地发挥政府作用。政府主导并不意味着政府包办，以行政思维、政治动员思维代替市场思维和发展思维，而是在促进地方产业发展、带动贫困人口脱贫增收方面，要运用好市场机制，鼓励市场主体的作用发挥，用市场经济的办法求解减贫与发展的问题。从中国农村贫困实际来看，制约贫困地区、贫困社区和贫困人口脱贫发展的关键因素之一是劳动力、土地、资本各类生产要素的活力未被充分释放，劳动生产率整体水平不高。因此，在农村改革和发展、农业现代化、新型城镇化的大背景之下，思考如何通过改革措施和政策手段营造良好的发展环境，服务企业更好开展经营活动，拓展产业链条，提升全产业价值，依然是谋划县域脱贫攻坚的具体方略和重要依据。市场运行的基本骨架搭建起来，产业发展与农民的利益联结机制建立起来以后，就需要让市场机制发挥决定性作用。此外，广泛的社会力量参与和贫困群众的有效参与，不仅能够最大限度聚集物力财力，也能够保障各项脱贫攻坚举措赢得认可和理解。尤其是激发群众发展生产的主观愿望和内生动力，摆脱“等、靠、要”的思想，是“扶贫先扶志”的基本内涵，也是促进贫困社区和贫困人口形成可持续的自我发展能力的根本。

贫困治理是一项复杂的系统工程，有效的贫困治理需要充分发挥政治优势和制度优势，需要实现政府各部门的协同、联动，需要增进政策供给对差异化需求的有效回应，需要综合运用政府、市场和社会三种资源、三种手段。兰考在脱贫攻坚过程中，缜密布局、科学谋划，形成了合理、高效的脱贫攻坚治理结构，政府、市场、社会主体，各司其职、各就其位，三种资源得到充分开掘，三种机制得到合理应用，最为广泛地凝聚了资源、合力，形成了各主体互相补位、有序参与的格局，为取得脱贫攻坚战的胜利奠定了治理结构的基础。而这种治理结构的安排，统一在县域脱贫攻坚统揽经济社会发展全局要求的贯彻中，各部门、各主体围绕着打赢脱贫攻坚战，各尽其责，形成了强大的合力。

3.有力推动配套改革

贫困的成因具有复杂性、综合性，从而贫困治理也是一项复杂的系统工程。党的十八大以来，中央密集部署各项改革任务和政策措施，共同构筑起新时期国家贫困治理体系的“四梁八柱”。县域贫困治理是国家贫困治理体系的基础性环节，涉及各项改革任务和政策措施的“再设计”“操作化”，而总的方法是协调推进“四个全面”战略布局。具体而言，无论是为县域脱贫攻坚和经济社会发展营造良好政策环境，还是解决政策执行的“最后一公里”问题，都会涉及大量的改革任务。一些地方在精准扶贫工作开展过程中，不同程度地存在着形式主义、官僚主义的问题，精准扶贫异化为“精准填表”，以文件落实文件，以会议贯彻会议，以行政思维政治动员思维替代减贫与发展的内在逻辑，不仅导致脱贫攻坚事倍功半，也影响着干部和群众对于国家精准扶贫政策的理解和认同。其根本问题在于片面倚重政治动员、片面强调指标完成，从而忽视精准扶贫要促进内生动力形成与成长的根本理念，缺乏以全面深化改革的思维和举措为脱贫攻坚保驾护航的认识与担当。我们应当看到，贫困治理不同于一般性的经济发展，需要具备系统思维、辩证思维，统筹安排县域各项工作，解决好制约政策落地的体制机制问题，在清晰界定各自角色边界的基础上，综合运用好政府、市场和社会三种资源、三种机制。

以精准帮扶为例，兰考县为了提升政策供给对贫困社区、贫困农户实际需求的响应能力，在“四到县”体制的基础上，立足县域实际，勇于改革创新，将财政扶贫资金和各项涉农资金的管理权下放到乡镇，而项目的安排权限则进一步下沉到村。从信息经济学的理论视角来看，相对于高层级的决策者而言，基层组织掌握着更为完备的“在地信息”，更为熟悉地方的特色、优势，更易于接近老百姓的发展偏好，因而决策重心下沉，将有利于增强政策供给对政策需求的回应性，避免资源错配现象的发生。但同时还应当看到，将决策重心下沉，并不必然意味着政策资源能够精准对接贫困人口的需求，地方行动者以及基层决策者的偏好，很大程度上会影响政策资源分配的过程，从而导致“精英俘获”或执行偏差的现象。为此，兰考在授权乡村两级组织的同时，制定了涉及审计、监理、第三方评估、执纪问责等系统完备的管理办法，在“放活”的基础上，实现管理好、服务好。同时，狠抓精准识别工作，提升贫困识别的精度，通过有效的监督和管理，结合群众广泛参与，确保政策资源得到合理的使用。就此而言，脱贫攻坚不是鼓励的政策传递过程，而是需要以全面深化改革的思维，整体谋划，协调推进，注重政策措施、改革举措之间的内在关联性，以系统思维求解实际工作中遇到的问题。

再以做好产业扶贫工作为例，在以往的产业扶贫项目中，往往出现产业综合效益不高，可持续性差，产业益贫性不高，富了企业、富了大户，却扶不好贫的问题。兰考在推进产业扶贫工作过程中，统筹考虑市场因素、产业选择、扶持政策、新型城镇化建设和利益联结机制的问题，不仅有力地促进了县域经济发展，也收到了很好的扶贫效果。首先，在产业项目选择环节，一头紧跟市场需求，一头把握地方特色和农户发展意愿，通过深入细致的调查研究，选择具有良好市场前景、符合地方实际和农户发展意愿的产业项目。其次，综合运用政策、金融、土地、税收等多项政策，助力产业的成长和产业链价值的提升。尤其是在金融扶贫领域，不仅用好小额信贷的资源，更着力推进资本市场扶持农业产业带动脱贫攻坚功能的发挥。再次，将产业布局和城镇体系布局有效结合，以产业为基础促进城镇建设。最后，建立有效的利益联结机制，在激活贫困农村沉睡的土地、劳动力等生产要素的同时，注重通过人力资本建设、利益联结机制建设，增强贫困人口参与发展、分享发展成果的能力。

综上所述，全面深化县域各项改革，是以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局的应有之义。以解决脱贫攻坚过程中实际问题为导向，以全面深化县域各项改革为方法，不仅有助于脱贫攻坚各项政策目标的实现，而且能够有效完善县域治理体系，提升县域治理能力。反之，片面强调政治动员，不仅难以收到好的效果，还会带来众多非预期的后果。