打赢脱贫攻坚战是一项复杂的系统工程。兰考县以习近平总书记关于扶贫工作重要论述为引领，通过学习凝聚共识，形成全面的脱贫攻坚认识体系；通过结合实际逐级落实，形成完善的精准扶贫政策体系；通过做到“六个精准”实施“五个一批”，形成解决好“四个问题”的科学方法体系。如何整体性发挥认识体系、政策体系、方法体系的作用，还需要建立科学有效的保障体系。具体而言，脱贫攻坚保障体系主要包括两个方面：一是按照专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的“大扶贫”工作格局，统筹各类资源，协调各参与主体的行动，形成脱贫攻坚的合力。二是抓好政策落实，解决好政策落实“最后一公里”问题，保证各项政策举措能够落到实处、取得实效。兰考在脱贫攻坚过程中，将脱贫攻坚与县域治理体系和治理能力提升以及县域全面深化改革相衔接，以持续的体制机制创新为脱贫攻坚保驾护航，实现了“改革与发展的统一”。在此过程中，县域治理体系和治理能力现代化水平也有显著的改善。其主要做法和具体经验主要体现在五个方面。

1.抓好党建促扶贫，充分发挥中国特色减贫道路的政治优势和制度优势

党的领导是中国特色社会主义事业赢得一个又一个胜利的决定性因素。过去30多年间，中国贫困治理取得了举世瞩目的重大成就，一个基本的经验是始终坚持党建工作对扶贫开发的引领和带动作用。兰考县在加强党的建设，为赢得县域脱贫攻坚阶段决定性胜利方面，开展了深入细致的工作，形成了宝贵的经验。其一，加强干部队伍的思想建设、作风建设和能力建设，以党的群众路线教育和弘扬焦裕禄精神为抓手，提升全县干部对打赢脱贫攻坚战重大战略意义的认识，促进干部队伍推动精准扶贫工作开展的能力建设。形成县、乡、村三级联动的责任体系，逐级明确分工，压实责任。其二，通过新时代的“干部下乡”，把优秀干部选派到贫困村担任第一书记，做到贫困村驻村工作队全覆盖，在脱贫攻坚的第一线培养干部、磨炼干部。其三，习近平总书记指出：“一个村子建设得好，关键要有一个好的党支部。”兰考县大力实施村级组织“双提升工程”，夯实村级党组织凝聚人心、汇聚力量、引领发展的能力，把村级党组织建设成为脱贫攻坚的红色堡垒。壮大贫困农村集体经济，提升村集体经济对贫困人口脱贫增收的带动能力，提高贫困村村级公共物品的供给能力。这些举措，为打赢脱贫攻坚战提供了有力的政治保障。

2.用好政府、市场、社会三种机制、三种资源，形成县域脱贫攻坚的巨大合力

贫困治理是一项复杂的系统工程，有效的贫困治理需要充分发挥政治优势和制度优势，需要实现政府各部门的协同、联动，综合运用政府、市场和社会三种资源、三种手段，增进政策供给对差异化需求的有效回应。兰考在脱贫攻坚过程中，缜密布局、科学谋划，形成了合理、高效的脱贫攻坚治理结构。政府、市场、社会主体各司其职、各就其位，三种资源得到充分开掘，三种机制得到合理应用，最为广泛地凝聚了资源、合力，形成了各主体互相补位、有序参与的格局，为取得脱贫攻坚战的胜利，奠定了治理结构的基础。

3.通过体制机制创新，为精准扶贫精准脱贫工作有效开展破除障碍

党的十八大以来，以精准扶贫精准脱贫为理念基础，国家贫困治理体系经历着密集的调整，这一轮调整的根本指向在于提升国家减贫行动对于贫困社区贫困人口多元化、差异化需求的有效回应能力。围绕着这一目标，各领域全面深化改革，形成了诸多创造。具体到县一级，通过全面深化改革的思维框架，为精准扶贫精准脱贫营造有利制度环境，有众多的议题有待深入破解。兰考县在脱贫摘帽的实践中，充分体现了创新发展和全面深化改革的思维。例如，在国家层面“四到县”改革的基础上，兰考县将资源配置的重心进一步下沉到村一级。从信息经济学的理论视角看，相对于高层级的决策者而言，基层组织掌握着更为完备的“在地信息”，更为熟悉地方的特色、优势，更易于接近老百姓的发展偏好，因此决策重心下沉，将有利于增强政策供给对政策需求的回应性，避免资源错配现象的发生。但同时还应当看到，将决策重心下沉，并不必然意味着政策资源能够精准对接贫困人口的需求。地方行动者以及基层决策者的偏好，很大程度上会影响政策资源分配的过程，从而导致“精英俘获”或执行力偏差的现象。为此，兰考在授权乡村两级组织的同时，制定了涉及审计、监理、第三方评估、执纪问责等系统完备的管理办法，在“放活”的基础上，实现管理好、服务好。同时，狠抓精准识别工作，提升贫困识别的精度，通过有效的监督和管理，结合群众广泛参与，确保政策资源得到合理的使用。上述体制机制创新为实现滴灌式扶贫作业提供了有力支撑。此外，在金融扶贫、光伏扶贫、资产收益扶贫、资本市场扶贫、构树扶贫等领域，兰考也有众多创新性探索，并取得明显成效。

4.通过督查体系改革，为打赢脱贫攻坚战提供了执行力的支撑

政策执行是各项政策安排是否取得实绩的关键。从既有经验来看，政策执行的“最后一公里”问题，成因颇为复杂，或因为政策设计本身的不合理，或因为政策调整触动各方利益遭遇或隐或显的抵触，或因为相关配套改革不够到位，或因为难以形成有效的激励机制。为此，兰考在原有县委督查室、政府督查办等机构的基础上，成立新的督查局，并赋予督查局进度检查、目标考核、督查调研、督查协调等九项职能。兰考县委县政府擅用督查、会用督查，以督查体制改革为脱贫攻坚保驾护航。县委县政府与所有部门、乡镇签订脱贫攻坚目标责任书，明确各级干部、驻村工作队的工作职责，经常性地检查和督促，注重督查成果的实际应用。督查工作覆盖了精准扶贫精准脱贫的全领域、全链条，有力保障了各项工作的及时高效落实。特别是在督查调研的基础上，形成督查报告，为县委、县政府以及各行业部门相应的政策调整提供了决策参考，促进了县一级精准扶贫精准脱贫政策的优化与创新。

总之，兰考县通过加强党建引领，用好政府、市场、社会三种资源，三种机制，不断破除体制机制障碍，提升县域政策执行力等工作，提升了县域贫困治理体系和治理能力的现代化水平，为打赢脱贫攻坚战提供了政治保障、资源保障、能力保障和执行力保障。

5.培育内生动力，夯实稳定脱贫基础

内生动力可以从两个层面理解。其一，扶贫开发仅仅依靠外部支持是不够的，贫困村和贫困农户是发展的主体，要摆脱“等、靠、要”的思想，积极参与到减贫与发展的过程中，通过自身努力与外部支持相结合，实现脱贫增收。其二，扶贫开发的过程，是帮助贫困地区、贫困村和贫困人口改善发展环境、提升发展能力的过程，稳定脱贫意味着贫困地区、贫困村和贫困人口逐步具备自我发展的能力。兰考县坚持将扶贫与扶智和扶志相结合，注重内生动力的激发。一方面，保持干部队伍积极向上的精神面貌，激发干部干事热情，是兰考建设内生动力过程中首先解决的问题。另一方面，大力推进移风易俗，实施“五净一规范”等旨在改变贫困人口精神面貌的专项行动，在当地形成了奋发有为、以脱贫为荣的社会氛围，精神贫困问题得到了较为有效的治理。特别是兰考注重系统性改善当地贫困村和贫困人口的内生发展能力，在贫困村层面，在补齐各种基础设施和公共服务短板的同时，实施“双提升工程”，加强基层党组织的能力建设，夯实基层党组织引领发展的战斗堡垒作用，加强村集体经济建设，让村里公共事务有人关心、有人管、能管好。注重贫困农户的人力资本建设，帮助贫困农户建立稳定生计、建立家庭成长的支撑体系，有效防止返贫现象，提升脱贫质量。上述举措体现了精准扶贫精准脱贫的深层次要求，即不仅要实现“两不愁三保障”等指标层面的要求，而且要整体性改变贫困地区、贫困社区和贫困农户的精神面貌，促进其自我发展能力的提升。(www.daowen.com)

【注释】

[1]兰考地处中原腹地，兵家有云，得中原者得天下，因而历来为兵家必争之地。据考证，兰考在历史上有据可查的战争多达1500次，与兵祸、灾荒相伴的匪患则更是不可计数。

[2]兰考县位于九曲黄河的最后一道弯，千百年来，黄河既滋养了兰考儿女，也不断侵袭百姓生活。据文献记载，截至新中国成立，黄河在兰考境内决口达143次，其中大的改道8次。每一次黄河决堤，都有无数的百姓被洪水卷走，他们的房屋、土地、财产被毁坏一空；每一次黄河决口，都是兰考人民的灭顶之灾。《兰考县志》载：“每逢夏秋，城郭淹没，县治屡屡被迫搬迁，民鲜定居地。”

[3]因地处西伯利亚冷空气南侵通道的咽喉地带，冬春多8级以上大风，强风卷走了土壤中的细微颗粒，留下了沙粒，沙粒积聚成活动性沙地与沙丘。

[4]黄河冲积平原位于季风气候区，夏秋多暴雨，而黄河故道一带地形复杂，遍布沟槽、丘岗、堤坝与沙丘，雨水排泄不畅，形成诸多洼涝地带。因黄河侧渗与地势低下，兰考境内当时地下水位埋藏较浅，半干旱性气候下蒸发量远大于降水量，旱季盐分向土壤表层上移，形成盐渍化灾害，兰考逐渐变成了沙、涝、碱肆虐的重灾区。

[5]兰考县扶贫办：《兰考县基本情况》，2017年6月收集。

[6]兰考县扶贫办：《干字当头、精准发力，全面加快脱贫致富奔小康步伐》，内部资料。

[7]兰考县扶贫办：《抓好精准识别，着力解决“扶持谁”的问题》，内部资料。

[8]兰考县扶贫办：《因村精准派人，着力解决“谁来扶”的问题》，内部资料。

[9]兰考县扶贫办：《因村精准派人，着力解决“谁来扶”的问题》，内部资料。

[10]兰考县委办公室：《干字当头、精准发力，全面加快脱贫致富奔小康步伐》，内部资料；另见兰考县扶贫办：《严格标准程序，认真解决“如何退”的问题》，内部资料。